CC BY
45
земельное, природоресурсное, экологическое, аграрное право
России и зарубежных стран
ВОПРОСЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (НА ПРИМЕРЕ УЗБЕКИСТАНА)
СКРИПНИКОВ Николай Кузьмич, доцент Ташкентского государственного юридического университета, кандидат юридических наук
100047, Узбекистан, г. Ташкент, ул. Сайилгох, 35
E-mail: [email protected]
Представляя свое определение понятия управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды как процесс целенаправленного воздействия через систему нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное природопользование и охрану окружающей среды, в результате которого достигается ее рациональное использование, охрана, воспроизводство и (или) восстановление, автор переходит к анализу исследования управления, основанного на рассмотрении вопросов в зависимости от объектов природы. Через раскрытие особенностей управления землепользованием, недропользованием, водопользованием, биоразнообразием, включающим растительный мир, в том числе леса, а также животный мир и другие объекты природы и их охрану, возможно обеспечить комплексное исследование по всем обозначенным направлениям. Автором предлагается использовать дифференцированный подход в зависимости от специфики каждой из восьми категорий земель, базируясь на основе нормативных правовых актов, принятых в последние годы в Республике Узбекистан.
На основе базовых законодательных и нормативных правовых актов, принятых в процессе экономико-правовой реформы за последние два года, раскрываются особенности совершенствования системного управления недропользованием, водопользованием, пользованием растительным и животным миром и их охраной. В связи с системными реформами в управлении автор акцентирует внимание на одном из постановлений Президента Республики Узбекистан, на основании которого в стране впервые внедрена совершенно новая система организации управления социально-экономическим развитием, в том числе природопользованием и охраной окружающей среды. Автором представлены основные составляющие, от которых будет зависеть эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды в Узбекистане.
Ключевые слова: системное управление, законодательство, экономико-правовая реформа, эффективность, совершенствование, природопользование, правовая охрана окружающей среды.
ISSUES OF FURTHER IMPROVEMENT OF MANAGEMENT IN THE SPHERE OF NATURE MANAGEMENT AND ENVIRONMENTAL PROTECTION (USING THE EXAMPLE OF UZBEKISTAN)
N. K. SKRIPNIKOV, associate professor at the Tashkent State Law University, candidate of legal sciences
35, Sayilgokh st., Tashkent, Uzbekistan, 100047
E-mail: [email protected]
The author started his study by presenting own definition of the concept of management in the field of nature management and environmental protection as a process of targeted impact through a system of normative legal acts which are ensuring the effective use of natural resources and environmental protection. Result of the effective use of natural resources and environmental protection is its rational use, protection, reproduction and (or) recovery. Then the author proceeds to the analysis of management research based on the consideration of issues depending on the objects of nature. It means that by revealing the features of land use management, subsoil use, water use, biodiversity, including flora, including forests, as well as wildlife and other natural objects and their protection, in the author's opinion, it is possible to provide a comprehensive study in all designated areas or almost all. Revealing the features of land use and land protection management, the author proposes to use a differentiated approach depending on the specifics of each of the eight categories of land, based on the legal acts adopted in recent years in the Republic of Uzbekistan.
Using the fundamental legislative acts and normative legal acts adopted in the process of economic and legal reform over the past two years, the features of improving the system management of subsoil use, water use, use of flora and fauna and their protection are revealed. Further, in connection with the systemic reforms, the author focuses on the resolution of the President of the
Republic of Uzbekistan on priority measures to ensure the socio-economic development of the regions of August 8, 2017. For the first time in Uzbekistan, on the basis of this resolution, a completely new system of management of socio-economic development, including environmental management and protection throughout the country has been introduced. In conclusion, on the basis of the analysis, the main components are presented, on which, according to the author, the effectiveness of environmental management and environmental protection in Uzbekistan will depend.
Keywords: system management, legislation, economic and legal reform, efficiency, improvement, environmental management, legal protection of the environment.
DOI: 10.12737/аг!2018.5.18
Если согласиться с определением общего понятия управления как процесса целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями1, то под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды предлагается понимать процесс целенаправленного воздействия через систему нормативных правовых актов, обеспечивающих природопользование и охрану окружающей сре -ды, в результате которого достигается ее рациональ -ное использование, охрана, воспроизводство и (или) восстановление. Правовое регулирование управления природопользованием и охраной окружающей среды в Республике Узбекистан (РУз) обеспечивается более чем 50 законами и более чем 200 подзаконными актами. Среди них основную роль играют природоресурсные нормативные правовые акты: о землепользовании; водопользовании; недропользовании; о пользовании биологическим разнообразием (растительным, в том числе лесами, и животным миром), а также акты об охране окружающей среды, например законы «Об охране природы», «Об экологическом контроле», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охраняемых природных территориях» и др. Акцентируя внимание на нормативных правовых актах, обеспечивающих управление пользованием и охраной, природными ресурсами и окружающей средой, нельзя не обратиться к Указу Президента РУз от 7 февраля 2017 г. № УП-4947 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан» на период 2017—2021 гг., имеющему непосредственное отношение к управлению. Начавшийся после принятия данной Стратегии законотворческий процесс способствовал интенсивному развитию и совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере государственного и хозяйственного управления по всем направлениям, в том числе природопользованию и охране окружающей среды2.
1 URL: https://lawbook.online/administrativnoe-pravo-uchebmki/upravleme-ponyatie-priznaki-17407.htmL
2 См.: СкрипниковН. К. Совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды (на примере Узбекистана) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 5. С. 129—134.
В сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды многое зависит от того, какие приоритетные направления мы выбираем в ходе проводимого исследования. Можно пойти по пути хронологической последовательности принимаемых нормативных правовых актов, можно исходить из основных компонентов (составляющих) управления в данной сфере — это кадастры, мониторинг, учет, контроль, экспертиза. Можно следовать по пути углубленного раскрытия видов и функций управления, а также исследований компетенции и функций органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Но думается, что наиболее удачным направлением будет исследование управления, основанное на рассмотрении вопросов в зависимости от объектов природы. То есть, раскры -вая особенности управления землепользованием, недропользованием, водопользованием, биоразнообразием, включающим растительный мир, в том числе леса, а также животный мир и другие объекты природы и их охрану, представляется возможным обеспечить комплексное исследование по всем или почти всем обозначенным направлениям.
Признавая наиболее эффективным исследованием управление в указанной сфере исходя из объектов природы, обратимся к земле — важнейшему объекту природы. Земельные отношения в Республике Узбекистан, включая управление в сфере землепользования и охраны земель, регулируются Конституцией Республики Узбекистан, принятой 8 декабря 1992 г., Земельным кодексом от 30 апреля 1998 г., законами от 28 августа 1998 г. № 666-1 «О земельном кадастре», от 9 декабря 1992 г. № 754-ХП «Об охране природы», Указом Президента РУз от 24 июля 2006 г. № УП-3780 «О приватизации земельных участков, занятых зданиями и сооружениями юридических лиц и граждан» и рядом других нормативных правовых актов. Акцентируя внимание на совершенствовании управления землепользованием и охраной земель, представляется важным отметить, что в ст. 8 Земельного кодекса РУз все земли (точнее, земельный фонд Республики) в зависимости от целевого назначения подразделяются на восемь категорий и управление каждой категорией имеет свою специфику. Во-первых, кроме приведенных законодательных актов, управление землями сельскохозяйственного назначения осуществляется законами «О сельскохозяйственном кооперативе (ширкате)», «О фермерском хозяйстве»
и «О дехканском хозяйстве», принятыми 30 апреля 1998 г. № 60Ы, 602-[ и 604-[ соответственно. Кроме того, управление землепользованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения существенно отличается от управления землями других семи категорий: населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения; природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения; историко-культурного назначения; лесного фонда; водного фонда; земель запаса. Немаловажную роль при этом играют виды управления: государственное, ведомственное, производственное и общественное. Главными отличительными особенностями управления в ракурсе категорий земель являются субъекты государственного управления. Основными субъектами управления для всех категорий земель являются: Кабинет министров РУз; Государственный комитет РУз по земельным ресурсам, геодезии, картографии и государственному кадастру (Госкомгеодезкадастр); местные органы власти, исходя из их компетенции и функций, определенных соответственно Конституцией Республики Узбекистан, Законом «О Кабинете министров Республики Узбекистан», Земельным кодексом, Положением о Госкомгеодезкадастре, законами «О государственной власти на местах»; «Об органах самоуправления граждан» и другими законодательными и подзаконными актами. Управление, осуществляемое в зависимости от конкретной категории земель, имеет дифференцированную структуру. Например, управление землями сельскохозяйственного назначения, кроме указанных субъектов, осуществляется: Министерством сельского хозяйства; Министерством водного хозяйства; Советом фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель; органами государственной власти соответствующих областей, районов; органами местного самоуправления граждан. Учитывая, что состояние Министерства сельского и водного хозяйства в последние годы не отвечало современным требованиям, особенно в сфере внедрения рыночных отношений и повышения эффективности сельскохозяйственного производства, 13 февраля 2018 г. Президентом РУз было подписано постановление о реорганизации Министерства сельского и водного хозяйства. Согласно данному постановлению в Узбекистане образованы два самостоятельных министерства — Министерство сельского хозяйства и Министерство водного хозяйства с поставленными перед каждым из них конкретными задачами.
Кроме того, учитывая специфику сельскохозяйственного производства (животноводство и растениеводство), управление землепользованием и охраной земель в данной сфере нуждается в дальнейшем углубленном дифференцированном подходе.
Например, развитие животноводства, в частности разведение крупного и мелкого рогатого скота, коневодства, верблюдоводства, предусматрива-
ет использование дополнительных земельных площадей для естественных и искусственных пастбищ. А это требует развития и совершенствования законодательства о пастбищах, сенокошении, совершенствования структуры органов управления животноводством с учетом специфики землепользования и охраны земель в зависимости от вида и даже породы животных.
Аналогичные дифференцированные подходы в совершенствовании управления землепользованием и охраной земель требуются и при развитии растениеводства. Например, в последние два года существенное сокращение посевных площадей с минимальным процентом или баллом бонитета почв, используемых под хлопчатником и зерновыми и дававших низкий урожай, позволило с применением современных инновационных технологий выращивать на высвобождаемых площадях дорогостоящую продукцию, такую как шафран, а также развивать садоводство и виноградарство.
Важным новшеством в пользовании участками земель сельскохозяйственного назначения стал Закон от 18 апреля 2018 г., который внес дополнения и изменения в Закон о фермерском хозяйстве (ст. 30). В частности, фермерское хозяйство признается основным субъектом сельскохозяйственного производства в Республике Узбекистан. На уровне закона закрепляется многопрофильность фермерских хозяйств, которые наряду с производством сельскохозяйственной продукции занимаются переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции, промышленным производством, выполнением работ, оказанием услуг и другими видами деятельности, не запрещенными законодательством. Реестр многопрофильных фермерских хозяйств ведется Советом фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель Узбекистана. Порядок ведения реестра многопрофильных фермерских хозяйств устанавливается Кабинетом министров РУз.
Кроме того, в п. 15 постановления Президента РУз от 26 апреля 2018 г. № ПП-3680 «О дополнительных мерах по совершенствованию деятельности фермерских, дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель» предусматривается предоставление субсидий на установку теплиц легкой конструкции, приобретение семян, саженцев и средств орошения в размере от 3 до 10 минимальных размеров заработной платы на основании трехсторонних договоров и выделение грантов на профессиональную подготовку в центрах профессионального обучения, колледжах и высших учебных заведениях, переподготовку и повышение квалификации руководителей и работников фермерских и дехканских хозяйств и владельцев приусадебных земель в сфере агротехнологий, садоводства, овощеводства и животноводства, птицеводства, рыбоводства и пчеловодства.
Основными нормативными правовыми актами, непосредственно обеспечивающими управление в сфере недропользования, водопользования и биологического разнообразия, соответственно являются Закон от 13 декабря 2002 г. № 444-11 «О недрах», постановление Кабинета министров РУз от 13 июля
2017 г. № 494 «Об утверждении обновленного Положения о Государственном комитете Республики Узбекистан по геологии и минеральным ресурсам и мерах по стимулированию работников геологической отрасли», постановление Президента РУз от 1 марта
2018 г. № ПП-3578 «О мерах по коренному совершенствованию деятельности Государственного комитета Республики Узбекистан по геологии и минеральным ресурсам», Закон от 6 мая 1993 г. № 837-ХП «О воде и водопользовании», постановление Президента РУз от 9 августа 2007 г. № ПП-683 «О присоединении к международным договорам», Указ Президента РУз от 17 апреля 2018 г. № УП-5418 «О мерах по коренному совершенствованию системы государственного управления сельским и водным хозяйством»; Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.3; зако -ны от 19 сентября 2016 г. № ЗРУ-408 «Об охране и использовании животного мира» (в новой редакции), от 21 сентября 2016 г. № ЗРУ-409 «Об охране и использовании растительного мира» (в новой редакции), от 16 апреля 2018 г. № ЗРУ-475 «О лесе» (новая редакция), постановление Кабинета министров Республики Узбекистан от 20 октября 2014 г. № 290 «Об урегулировании использования биологических ресурсов и о порядке прохождения разрешительных процедур в сфере природопользования» и др.
Наряду с Государственным комитетом по геологии и минеральным ресурсам в Узбекистане существует Государственная инспекция по надзору за геологическим изучением недр, безопасным ведением работ в промышленности, горном деле и коммунально-бытовом секторе при Кабинете министров РУз. Государственная инспекция является органом государственного управления, специально уполномоченным в области промышленной и радиационной безопасности, горных отношений, осуществляющим государственный надзор за соблюдением всеми юридическими и физическими лицами на территории республики требований законодательства и нормативных технических документов по промышленной и радиационной безопасности, пользованию и охране недр, а также другие меры государственного регулирования в установленном порядке. Положение о Государственной инспекции по надзору за геологическим изучением недр, безопасным ведением работ в промышленности, горном деле и коммунально-бытовом секторе при Кабинете министров РУз утверждено постановлением от 11 мая 2011 г. № 131.
3 Узбекистан присоединился к данной Конвенции 5 декабря 1995 г.
Существенные новшества в управлении использованием и охраной водных ресурсов прописаны Указом Президента РУз «О мерах по коренному совершенствованию системы государственного управления сельским и водным хозяйством». В пункте 3 это -го Указа определены основные задачи и направления деятельности Министерства водного хозяйства РУз, в частности:
реализация единой политики в сфере управления водными ресурсами, координация деятельности государственных органов, органов хозяйственного управления и других организаций в области рационального использования и охраны водных ресурсов, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод;
устойчивое и рациональное обеспечение территорий и отраслей экономики водными ресурсами, принятие мер по обеспечению улучшения и устойчивости мелиоративного состояния земель;
обеспечение надежного функционирования системы ирригации и мелиорации, водохранилищ, насосных станций и других водохозяйственных и гидротехнических сооружений, организация защиты крупных и особо важных объектов водного хозяйства;
повышение ответственности водопользователей и водопотребителей за бережное и рациональное использование водных ресурсов, повышение уровня культуры водопользования;
внедрение достижений науки и техники, современных водосберегающих технологий, передового опыта в отрасли водного хозяйства, инновационных методов управления системой водного хозяйства и водопользования и др.
В целях обеспечения наиболее полного и рационального использования богатого потенциала лесных ресурсов республики, дальнейшего совершенствования системы управления лесным хозяйством, повышения эффективности использования земель лесного фонда, внедрения в отрасль передовых научно-технических достижений, модернизации и укрепления материально-технической базы лесных хозяйств, а также активного привлечения иностранных инвестиций и развития экологического туризма согласно постановлению Кабинета министров от 19 июля 2017 г. № 530 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы управления лесным хозяйством» образован Государственный комитет РУз по лесному хозяйству. Государственный комитет имеет территориальные подразделения в Республике Каракалпакстан и областях. Кроме того, Государственный комитет РУз по лесному хозяйству входит в состав комплекса Кабинета министров РУз по вопросам сельского и водного хозяйства, переработки сельскохозяйственной продукции и потребительских товаров.
В связи с системными реформами в управлении 8 августа 2017 г. Президентом РУз было принято постановление № ПП-3182 «О первоочередных мерах по обеспечению ускоренного социально-экономиче-
ского развития регионов». На основании этого постановления впервые в Узбекистане внедрена совершенно новая система организации управления социально-экономическим развитием, в том числе природопользованием и охраной окружающей среды по всей республике. Территории Республики Каракалпакстан, областей, районов, городов разделены на секторы, ко -торые возглавляются соответственно председателем Жокаргы Кенеса (парламента) Каракалпакстана, хо-кимами областей и г. Ташкента, районов (городов), руководителями территориальных органов прокуратуры, внутренних дел и государственной налоговой службы.
Руководителям секторов даны полномочия по организации и решению задач комплексного социально-экономического развития территорий, включая важные проблемы населения. К основным отнесены пять задач, среди которых непосредственное отноше -ние к теме исследования имеет четвертая задача о необходимости принятия мер по целевому использова -нию земель, выделенных для дехканских хозяйств, приусадебных участков, развития плодоовощевод-ства, животноводства, птицеводства, рыболовства, пчеловодства и других видов деятельности, содей-
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ствие фермерским хозяйствам в организации сельскохозяйственного производства. За невыполнение обозначенных задач предусмотрена персональная ответственность руководителей секторов. Работа секторов осуществляется по принципу «махалля (муниципалитет. — Прим. автора) — район (город) — область — республика».
На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды в Узбекистане будет зависеть:
от наличия высококвалифицированных специалистов на всех уровнях управления, способных правильно понимать и выполнять поставленные перед ними задачи;
углубленного, дифференцированного подхода к управлению пользованием и охраной отдельных объектов природы (земля, недра, воды, животный и растительный мир и др.) с возможностью координации этой деятельности в едином республиканском центре при Кабинете министров Республики Узбекистан;
использования передовых на мировом уровне достижений инновационных технологий и технического обеспечения управления.
Скрипников Н. К. Совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды (на примере Узбекистана) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 5.
О
