CC BY
91
ЗЕМЕЛЬНОЕ, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ, АГРАРНОЕ ПРАВО РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (НА ПРИМЕРЕ УЗБЕКИСТАНА)
СКРИПНИКОВ Николай Кузьмич, доцент Ташкентского государственного юридического университета, кандидат юридических наук
100047, Узбекистан, г. Ташкент, ул. Сайилгох, 35
E-mail: [email protected]
На базе анализа нормативных правовых актов Республики Узбекистан приводится классификация функций управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, раскрываются особенности совершенствования управления в данной сфере с учетом требований Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан на период 2017—2021 гг. и представляются выводы, без которых, по мнению автора, невозможно достичь совершенствования в управлении природопользованием и охраной окружающей среды.
Совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды во многом зависит: а) от наличия государственной стратегии управления природопользованием и охраной окружающей среды на определенный срок (например, на пять лет) и на дальнюю перспективу, а также выделяемых на это средств; б) научно обоснованной и апробированной на практике классификации функций управления. От того, насколько полной и всеобъемлющей будет классификация функций управления, зависит качество и эффективность управления; в) урегулирования нормативными правовыми актами каждого отдельного вида управления. К настоящему времени наиболее урегулированным видом управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды является государственное управление; г) наличия совершенной системы органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В настоящее время в Узбекистане наблюдается активизация деятельности в этом направлении; д) активного участия в управлении общественных организаций и граждан. В Узбекистане существенную роль в управлении природопользованием и охраной окружающей среды играет «Экологическое движение Узбекистана»; е) наличия полного и эффективного механизма реализации каждого нормативного правового акта, обеспечивающего управление.
Ключевые слова: управление, природопользование, охрана окружающей среды, стратегия, функции, анализ, нормативные правовые акты, экологический мониторинг, контроль, экспертиза.
GOVERNANCE IMPROVING IN THE SPHERE OF NATURE MANAGEMENT AND ENVIRONMENTAL PROTECTION (EVIDENCE FROM UZBEKISTAN)
N. K. SKRIPNIKOV, associate professor at the Tashkent State University of Law, candidate of legal sciences
35, Sayilgokh st., Tashkent, Uzbekistan, 100047
E-mail: [email protected]
There is a classification of management functions in the sphere of nature management and environmental protection based on the analysis of normative-legal acts of the Republic of Uzbekistan in the present paper. Also the article provides the improving features of management in this sphere in accordance with the Strategy for the further development of the Republic of Uzbekistan for the period 2017—2021. At the end the author makes some conclusions, which are necessary for achievement the improvement in environmental management and environmental protection. In the author's opinion, the improving of management in the sphere of nature and environmental protection depends largely on: a) the existence of a state strategy on nature management and environmental protection for a specified period (e.g. 5 years) and for the long term, and its budget; b) the classification of management functions, which are scientifically based and proven in practice. The quality and efficiency of management depends on complete and comprehensive classification of the management functions; c) each individual type of management has to be fixed in normative — legal acts. To date, the most regulated form of management in the sphere of nature management and environmental protection is a state management; d) the presence of a perfect system of management bodies in the sphere of nature and environmental protection. Currently in Uzbekistan makes a lot in this direction; e) active participation in the management of public organizations and citizens. In Uzbekistan a significant role in environmental management and environmental protection plays an "Ecological movement of Uzbekistan"; f) the full and effective mechanism of each legal act, providing management.
Keywords: management, environmental management, environmental protection, strategy, functions, analysis of normativelegal acts, environmental monitoring, control, examination.
DOI: 10.12737/article_59bbac21544af8.72861492
Необходимость совершенствования управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Республике Узбекистан (РУз), как и в других государствах мира, объясняется задачами обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, экологической безопасности населения, защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, предоставления возможности каждому человеку жить и работать в благоприятных для него природных условиях.
Достижение этих целей в первую очередь обусловлено рядом статей Конституции Республики Узбекистан, особую значимость среди которых имеют: ст. 11, в которой подчеркивается, что система государственной власти Республики Узбекистан основывается на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; ст. 55, закрепившая право собственности на землю, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы как общенациональное богатство, подлежащее рациональному использованию и охраняемое государством1 (здесь следует дополнить, что в Земельном кодексе (ст. 16, 17 и 18)2, а также в Указе Президента РУз от 24 июля 2006 г. № УП-3780 «О приватизации земельных участков, занятых зданиями и сооружениями юридических лиц и граждан»3 говорится о праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки); ст. 54, установившая право собственника по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом (в то время как использование имущества не должно причинять ущерб экологической среде, нарушать права и охраняемые законом интересы граждан, юридических лиц и государства); ст. 50, ко-
1 См.: Газета «Народное слово». 1992. 15 дек.; Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. № 1. Ст. 5; Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2003. № 3—4. Ст. 27; Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2011. № 12/1. Ст. 343; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2007. № 15. Ст. 152; 2008. № 52. Ст. 510; 2011. № 16. Ст. 159; 2014. № 16. Ст. 176; 2017. № 14. Ст. 213. URL: http://www.lex.uz/pages/getact.aspx?lact_id=35869.
2 См.: Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1998. № 5—6. Ст. 82; 2003. № 9—10. Ст. 149; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2004. № 25. Ст. 287; № 51. Ст. 514; 2007. № 52. Ст. 533; 2009. № 3. Ст. 9; № 52. Ст. 555; 2011. № 1—2. Ст. 1; 2014. № 4. Ст. 45; № 36. Ст. 452; 2015. № 33. Ст. 439.
3 URL: http://uza.uz/ra/documents/o-privatizatsii-zemelnykh-
uchaslkov-zanyatykh-zdamyami-i-sooruzhernyami-yuridicheskikh-
lits-i-grazhdan-25.07.2006-2221.
торая провозглашает обязанность граждан бережно относиться к окружающей природной среде. Кроме Конституции Республики Узбекистан цели и задачи управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды определены природоресурсным (земельным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране атмосферного воздуха, охране и использовании животного мира, охране и использовании растительного мира и др.), а также природоохранным законодательством (законами об охране природы, экологической экспертизе, экологическом контроле и др.).
Особая роль в природоохранном законодательстве отводится ст. 12 Закона РУз «Об охране природы» от 9 декабря 1992 г. № 754-ХП4 («Право человека на благоприятную для жизни окружающую природную среду и обязанности по ее сохранению»).
7 февраля 2017 г. Президентом РУз подписан Указ № УП-49475 «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан на период 2017— 2021 гг.» В приложении № 1 к Указу определены пять приоритетных направлений. Первое приоритетное направление нацелено на совершенствование системы государственного и общественного строительства. В пункте 1.2 этого направления («Реформирование системы государственного управления») предусмотрено достижение целей Стратегии посредством децентрализации государственного управления, повышения уровня профессиональной подготовки, материального и социального обеспечения государственных служащих, а также поэтапного сокращения государственного регулирования экономики. Здесь же предусматривается обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и управления, внедрение современных форм предоставления информации, касающейся прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.
Учитывая особую роль общественного управления, в п. 1.3 этого документа («Совершенствование системы
4 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 1. Ст. 38; Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1995. № 6. Ст. 118; 1997. № 4—5. Ст. 126; 1999. № 1. Ст. 20; 2000. № 5—6. Ст. 153; № 7—8. Ст. 217; 2002. № 9. Ст. 165; 2003. № 9—10. Ст. 149; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2004. № 25. Ст. 287; № 51. Ст. 514; 2006. № 41. Ст. 405; 2011. № 1—2. Ст. 1; № 36. Ст. 365; 2013. № 18. Ст. 233; 2014. № 36. Ст. 452.
5 См.: Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2017. № 6. Ст. 70. URL: http://nrm.uz/contentf?doc=491559_ strategiya_deystviy_po_pyati_prioritetnym_napravleniyam_ razvitiya_respubliki_uzbekistan_v_2017-2021_godah_ (prilojenie_1).
общественного управления») предлагается внедрение эффективных механизмов диалога с народом; развитие современных форм осуществления общественного контроля; развитие институтов гражданского общества, повышение их общественной и политической активности; повышение значения и эффективности деятельности института махалли (муниципальное образование. —Прим. авт.) в общественном управлении; усиление роли средств массовой информации, защита профессиональной деятельности журналистов. Как видим, предлагаемые в Указе новации имеют прямое отношение и к совершенствованию управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Общеизвестно, что управление, осуществляемое в рамках государственного, ведомственного, производственного и общественного, определяется совокупностью функций управления. Под функциями управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, как правило, понимают устойчивое (длительное) направление деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды. Предлагаемое определение не претендует на окончательный неизменный вариант, так как нуждается в дополнительных специальных исследованиях.
Классификация функций в данной сфере управления может быть различной, но думается, что к основным функциям можно отнести:
развитие и совершенствование нормативно-правовой базы;
взаимодействие и имплементацию международных актов в сфере управления в национальное законодательство;
формирование и совершенствование системы органов управления;
подготовку высококвалифицированных специалистов;
развитие и совершенствование экономического механизма платы за природопользование и загрязнение окружающей среды;
экологическое планирование; экологическое нормирование, стандартизацию и сертификацию;
оценку воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;
экологическую экспертизу; экологическое лицензирование; экологический мониторинг; экологический контроль;
исследования, связанные с управлением в условиях изменяющегося климата и устойчивого развития; экологическое воспитание и образование; образование в целях устойчивого развития; использование новейших методов информационно-коммуникационных технологий (ИТК) и др.
Только во взаимодействии и взаимосвязи всех перечисленных и других функций можно ожидать по-
зитивных результатов в управлении природопользованием и охраной окружающей среды.
После принятия Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан в стране начался процесс интенсивного развития и совершенствования нормативно-правовой базы в сфере управления по всем направлениям хозяйствования и управления природопользованием и охраной окружающей среды в частности. Важную роль в этом направлении играет Указ Президента РУз от 21 апреля 2017 г. № УП-5024 «О совершенствовании системы государственного управления в сфере экологии и охраны окружающей среды». Данным Указом Государственный комитет РУз по охране природы преобразован в Государственный комитет РУз по экологии и охране окружающей среды. Главной целью преобразования явилось «совершенствование государственного управления в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды в республике, улучшение экологической обстановки, предотвращение вредного воздействия отходов на состояние здоровья граждан, создание благоприятных условий для повышения уровня и качества жизни населения, дальнейшего совершенствования системы сбора, хранения, транспортировки, утилизации, переработки и захоронения бытовых отходов»6. То есть особую роль в преобразовании Госкомприроды в Госкомэкологии и охраны окружающей среды сыграло решение проблем бытовых отходов.
Это подтверждается и тем, что в этот же день Президентом РУз принимается и постановление № ПП-2916 «О мерах по кардинальному совершенствованию и развитию системы обращения с отходами на 2017 — 2021 годы»7.
Кроме того, как сказано в п. 1 Указа «О совершенствовании системы государственного управления в сфере экологии и охраны окружающей среды», Государственный комитет РУз по экологии и охране окружающей среды становится подотчетен Кабинету министров РУз, тогда как Госкомприрода была подотчетна Сенату Олий Мажлиса (Парламенту) РУз. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что Госкомэкология, будучи наделенной дополнительными управленческими функциями, должна занять соответствующее место в системе органов исполнительной власти и быть подотчетной Кабинету министров, т. е. правительству. И если раньше, согласно п. 5 ст. 80 Конституции, председатель Государственного комитета РУз по охране природы по представлению Президента РУз утверждался Сенатом Олий Мажлиса, то после внесе-
6 Газета «Народное слово». 2017. 22 апр.; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2017. №№ 17. Ст. 287. URL: http://www.lex.uz/pages/getpage.aspx?lact_id=3107042.
7 Газета «Народное слово». 2017. 22 апр. URL: uza.uz/.../ o-merakh-po-kardmalnomu-sovershenstvovamyu-i-razvitiyu-sis-21-04-201.
ния изменений в Конституцию, согласно п. 4 названного Указа, председатель и заместитель председателя Государственного комитета РУз по экологии и охране окружающей среды будут назначаться и освобождаться от должности Президентом РУз по представлению премьер-министра. Эти изменения направлены на достижение представленных в Указе главных целей совершенствования системы государственного управления в сфере экологии и охраны окружающей среды, а главное — на решение важнейшей проблемы утилизации отходов.
Акцентируя внимание на интенсивном процессе нормативно-правовой деятельности в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимание на постановление Президента РУз от 20 апреля 2017 г. № ПП-2910 «О программе комплексного развития и модернизации систем питьевого водоснабжения и канализации на 2017 — 2021 годы»8, играющее важную роль в управлении питьевым водоснабжением и канализационной системой.
Реализация данного постановления, как сказано в комментарии к этому постановлению, позволит:
кардинально улучшить системы водоснабжения и канализации в городах, районах и махаллях;
увеличить охват населения централизованным водоснабжением по республике до 84%, а в ряде регионов — до 90%;
создать более комфортные и благоприятные социально-бытовые условия проживания для широких слоев населения, прежде всего в сельской местности9.
Даже неполный анализ вышеприведенных нормативных правовых актов показывает важность развития и совершенствования нормативно-правовой базы как одной из главных функций управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Не приуменьшая роль и значение всех вышеперечисленных функций управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, представляется уместным акцентировать внимание на таких функциях управления, как: экологические мониторинг, контроль, экспертиза; экологические нормирование, стандартизация, сертификация; развитие и совершенствование экономического механизма платы за природопользование и загрязнение окружающей среды.
В статье 6 Закона РУз от 27 декабря 2013 г. № ЗРУ-363 «Об экологическом контроле»10 определены основные
8 Газета «Народное слово». 2017. 22 апр. URL: http://uza. uz/ru/documents/o-programme-kompleksnogo-razvitiya-i-modernizatsii-sistem-pi-21-04-2017.
9 Там же.
10 URL: http://nrm.uz/contentf?doc=437503_zakon_respubliki_
uzbekistan_ot_27_12_2013_g_n_zru-363_ob_ekologicheskom_ kontrole_(prinyat_zakonodatelnoy_palatoy_12_11_2013_g_
odobren_senatom_12_12_2013_g_).
направления государственной политики в области экологического контроля:
формирование и развитие системы экологического контроля;
создание благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья граждан;
совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия специально уполномоченных государственных органов в области экологического контроля, органов государственной власти на местах, органов государственного и хозяйственного управления, хозяйствующих субъектов с органами самоуправления граждан, негосударственными некоммерческими организациями и гражданами в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
развитие международного сотрудничества в области экологического контроля.
8 октября 2015 г. в целях создания эффективного механизма реализации норм Закона № 286 «Об экологическом контроле» Кабинетом министров РУз было принято постановление «Об утверждении нормативно-правовых актов в области экологического контроля», утвердившее:
Типовое положение о порядке осуществления ведомственного экологического контроля согласно приложению № 1;
Типовое положение о порядке осуществления производственного экологического контроля согласно приложению № 2;
Типовое положение об экологической службе согласно приложению № 3;
Положение об экологическом аудите согласно приложению № 411.
Этой же датой Кабинет министров РУз принял еще одно постановление № 287 «Об утверждении типовых положений по осуществлению общественного экологического контроля», которым утвердил два типовых положения:
О порядке осуществления общественного экологического контроля согласно приложению № 1;
Об общественном инспекторе экологического контроля согласно приложению № 212.
Совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды невозможно без совершенствования экологического мониторинга. В настоящее время экологический мониторинг в Узбекистане осуществляется на основании постановления Кабинета министров РУз от 3 апреля 2002 г. № 111 «Об утверждении Положения о государственном мониторинге окружающей природной среды в Республике Узбекистан». За этот период в рес-
11 См.: Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2015. № 41. Ст. 525.
12 См.: Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2015. № 41. Ст. 526.
публике создана единая система мониторинга, подготовлен перечень основных природных и техногенных источников загрязнения окружающей природной среды, разработаны современные методики выполнения измерений, при Государственном комитете РУз по охране природы создан государственный информационно-аналитический центр.
Вместе с тем мониторинг источников загрязнения водных ресурсов и атмосферного воздуха показал, что недостаточно эффективно осуществляется работа по очистке сбросов и выбросов на отдельных очистных сооружениях, имеет место загрязнение почвы вокруг крупных промышленных предприятий. Требует дальнейшего совершенствования методическая и материально-техническая базы экоаналитиче-ских лабораторий.
В целях совершенствования экологического мониторинга Кабинетом министров РУз принимается постановление от 23 августа 2016 г. № 273 «Об утверждении программы мониторинга окружающей природной среды в Республике Узбекистан на 2016— 2020 годы»13.
Нормативными правовыми актами урегулированы и такие составляющие управления, как экологическая экспертиза; экологические нормирование, стандартизация и сертификация. Экономический механизм платы за природопользование и загрязнение окружающей среды урегулирован Законом об охране природы, Земельным кодексом и законами и подзаконными актами по каждому природному объекту, а также Налоговым кодексом и постановлением Президента РУз от 27 декабря 2016 г. № ПП-2699 «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах государственного бюджета Республики Узбекистан на 2017 год». В пункте 3 этого постановления утверждены ставки земельного налога, налога на пользование водными ресурсами, недрами14. Важную роль в совершенствовании управления природопользованием и охраной окружающей среды на 2017 г. играет распоряжение Президента РУз от 17 декабря 2016 г. № 4760 «Об организационных мерах по разработке и реализации государственной программы "Год диалога с народом и интересов человека"»15. В распоряжении сказано, что при разработке Государственной программы необходимо обратить внимание на поэтапное снижение роли государства в управле-
13 Собрание законодательства Республики Узбекистан.
2016. № 34. Ст. 404; № 52. Ст. 602. URL: http://www.lex.uz/ Pages/GetPage.aspx?lact_id=3019801.
14 См.: Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2016. № 52. Ст. 601; 2017. № 6. Ст. 77; № 11. Ст. 158; № 13. Ст. 201; № 14. Ст. 216. URL: http://lex.uz/pages/getpage. aspx?lact_id=3085625.
15 Собрание законодательства Республики Узбекистан.
2017. № 8. Ст. 119. URL: http://www.lex.uz/pages/getpage. aspx?lact_id=3121800.
нии экономикой, разработку Концепции углубления административных реформ, направленной на оптимизацию структуры, задач и полномочий органов государственного управления, сокращение несвойственных им, дублирующих функций, формирование эффективной системы реформирования института государственной службы, кардинальное совершенствование материального и социального обеспечения государственных служащих, привлечение на государственную службу современно мыслящих, инициативных, ответственных, профессионально подготовленных кадров.
Подводя итог краткого анализа нормативно-право-вой базы, направленной на совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, на примере Республики Узбекистан, можно сделать следующие выводы.
Совершенствование управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды во многом зависит:
1) от наличия государственной стратегии управления природопользованием и охраной окружающей среды на определенный срок (например, на пять лет) и на далекую перспективу, а также выделяемых на это средств;
2) научно обоснованной и апробированной на практике классификации функций управления. От того, насколько полной и всеобъемлющей будет классификация функций управления, зависит качество и эффективность управления;
3) урегулирования нормативными правовыми актами каждого отдельного вида управления. К настоящему времени наиболее урегулированным видом управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды является государственное управление;
4) наличия совершенной системы органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В настоящее время в Узбекистане наблюдается активная деятельность в этом направлении;
5) активного участия в управлении общественных организаций и граждан. В Узбекистане существенную роль в управлении природопользованием и охраной окружающей среды играет «Экологическое движение Узбекистана»;
6) наличия полного и эффективного механизма реализации каждого нормативного правового акта, обеспечивающего управление;
7) дифференцированного подхода в осуществлении управления с учетом особенностей каждого отдельного объекта природы, компонента окружающей среды, в частности, управление землепользованием и охраной земель — в зависимости от каждой из восьми категорий, управление водопользованием и охраной вод — в зависимости от вида вод: поверхностные, подземные, ледники и снежные запасы и т. д.;
8) учета специфики видов производственной деятельности: управление природопользованием и охра-
ной окружающей среды в сельском хозяйстве существенно отличается от управления в промышленности, на транспорте, в капитальном строительстве и т. д.;
9) кадрового состава специалистов, осуществляющих управление в данной сфере. На это должна быть
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
непосредственно ориентирована профессиональная подготовка специалистов в вузах, колледжах, лицеях;
10) наличия информационно-коммуникационных технологий, позволяющих осуществлять управление с учетом современных международных требований.
Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 1. Ст. 38; 1994. № 1. Ст. 5.
Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1995. № 6. Ст. 118; 1997. № 4—5. Ст. 126; 1998. № 5—6. Ст. 82; 1999. № 1. Ст. 20; 2000. № 5—6. Ст. 153; № 7—8. Ст. 217; 2002. № 9. Ст. 165; 2003. № 3—4. Ст. 27; № 9—10. Ст. 149. Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2011. № 12/1. Ст. 343. Газета «Народное слово». 1992. 15 дек.; 2017. 22 апр.
Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2004. № 25. Ст. 287; № 51. Ст. 514; 2006. № 41. Ст. 405; 2007. № 15. Ст. 152; № 52. Ст. 533; 2008. № 52. Ст. 510; 2009. № 3. Ст. 9; № 52. Ст. 555; 2011. № 1—2. Ст. 1; № 16. Ст. 159; № 36. Ст. 365; 2013. № 18. Ст. 233; 2014. № 4. Ст. 45; № 16. Ст. 176; № 36. Ст. 452; 2015. № 33. Ст. 439; № 41. Ст. 525, 526; 2016. № 34. Ст. 404; № 52. Ст. 601, 602; 2017. № 6. Ст. 70, 77; № 8. Ст. 119; № 11. Ст. 158; № 13. Ст. 201; № 14. Ст. 213, 216; № 17. Ст. 287.
О
