CC BY
45
УДК 34
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10408
Мулукаев Роланд Сергеевич Roland S. Mulukayev
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, 8) doctor of sciences (law), professor, chief researcher at the research center
Academy of management of the Ministry of internal affairs of Russia (8 Z. and A. Kosmodemyanskiy st., Moscow, Russian Federation, 125171)
E-mail: [email protected]
Малыгин Александр Яковлевич Alexander Ya. Malygin
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, 8) doctor of sciences (law), professor, chief researcher at the research center
Academy of management of the Ministry of internal affairs of Russia (8 Z. and A. Kosmodemyanskiy st., Moscow, Russian Federation, 125171)
E-mail: [email protected]
Вопросы безопасности в дореволюционном российском законодательстве Security matters as addressed by medieval and imperial-era Russian law
В статье рассматривается история становления и этапы развития российского законодательства по обеспечению внутренней и внешней безопасности дореволюционной России. Также уделено внимание освещению вопросов участия армии, полиции и Министерства внутренних дел в обеспечении государственной безопасности страны.
Ключевые слова: история государства и права российского государства, Министерство внутренних дел, полиция, внутренняя безопасность государства, внешняя безопасность государства.
The author tracks the origin and historical evolution of medieval, Muscovite and Imperial-era Russian laws that protected domestic and external security of the country. Particular attention is devoted to the national security roles of the Imperial-era Russian army, police and the Ministry of internal affairs.
Keywords: history of Russian state and law, Ministry of internal affairs, police, domestic security of nation, external security of nation.
Безопасность государства - универсальное условие его нормальной жизнедеятельности, его поступательного развития. Чтобы обеспечить свою безопасность, государство создает систему средств, призванных решать эту задачу.
© Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., 2018
Одним из основных средств (инструментов) является право. Типологическим признаком права является его регулятивная, охранительная природа, направленная прежде всего на то, чтобы защитить государство, обеспечить его безопас-
ность и внутри, и вовне. Право - важнейший фактор обеспечения безопасности государства. Путем соответствующего регулирования общественных отношений право приводит в действие все рычаги, весь механизм государства и обеспечивает его охрану, его безопасность.
Обращаясь к истории российского государства, можно выявить определенную закономерность. Она состоит в том, что в нормативном содержании отечественного права сразу выделились нормы, содержание которых непосредственно было направлено на охрану безопасности государства.
К их числу относятся уголовно-правовые нормы, устанавливавшие наказания за наиболее опасные правонарушения. В этом смысле характерной является Русская правда, которая предусматривала наказания за такие деяния, как убийство, грабеж, кража. Это свидетельствует о том, что обеспечение стабильности, порядка, в конечном счете безопасности составляло предмет деятельности государства.
Важной вехой в развитии российского законодательства является принятие Судебника 1497 года. Впервые в отечественном законодательстве в Судебнике предусмотрены государственные преступления - «крамола» - измена князю, «подым» - заговор, мятеж, призыв к восстаниям. Появление таких составов преступления в законодательстве - свидетельство того, что общественные отношения в своем развитии достигли более высокого уровня. Следовательно, обострились классовые противоречия внутри страны, возникла непосредственная угроза внутренней безопасности государства.
Образование единого Русского централизованного государства на месте сотен разрозненных княжеств существенно повлияло на международную обстановку в Европе. Соседи Московского великого княжества далеко не всегда были доброжелательно настроены к нему. Поэтому задача укрепления внешней безопасности приобрела первостепенное значение. Законодательство отреагировало на это: переход на сторону врага, пособничество врагу (поджог осажденной крепости города) карались как тягчайшие преступления.
Свидетельством необходимости всемерного укрепления безопасности государства является формирование постоянного войска, хорошо организованных воинских подразделений. Таковым стало стрелецкое войско, возникшее в Русском государстве в середине XVI века. Естественно, поддержание постоянной боеспособ-
ности этого войска являлось задачей первостепенной важности. Именно поэтому в Соборное уложение 1649 года была включена глава VII «О службе всяких ратных людей Московского государства». Статья 1 этой главы содержала прямую норму об обеспечении внешней безопасности государства. «А будет которыми мерами с которым государством у Московского государства война зачнеться, или в которое время изволит государь кому своему государеву недругу нести недружбу, и укажет послати на них своих государевых бояр и воевод, а с ними всяких чинов ратных людей...» [1].
На обеспечение безопасности Российского государства направлены статьи 19 и 20 главы VII Уложения. Статья 19 устанавливала наказание (сокращение наполовину поместного оклада и нещадное битье кнутом более 50 ударов за дезертирство служивого человека «з бою к себе домой»).
Статья 20 содержала состав государственной измены, совершенной военнослужащим: «А будет кто, будучи на государеве службе в полках, учнет изменою ис полков переезжати в неприятельские полки, и в неприятельских полках сказывати про вести и про государевых ратных людей» [1]. Наказание - смертная казнь и конфискация имущества.
Вместе с тем, в середине XVII века остро встала проблема обеспечения внутренней безопасности. В силу целого ряда объективных факторов (усиление эксплуатации крестьян - юридическое оформление крепостного права, ухудшение материального положения городского населения) социальная обстановка в стране резко обострилась. В Москве и ряде других городов произошли крупные массовые антигосударственные выступления. Неслучайно поэтому в содержание Соборного уложения 1649 года были включены статьи, предусматривавшие смертную казнь для тех, «кто учнет в царскому величеству... приходите скопом и заговором» [1]. Более того, в Соборном уложении впервые в российском законодательстве содержался целый раздел государственных преступлений, посягавших на незыблемость царской власти.
Новый этап законодательного регулирования безопасности государства наступил в XVIII веке. Правовые и организационные меры по укреплению государственной власти во второй половине XVII века стали одним из факторов утверждения в России в начале XVIII века абсолютной монархии, при которой власть монарха
приобретает всеобъемлющее значение. Обеспечение безопасности государства означало прежде всего сохранение незыблемости неограниченной власти монарха. Именно эту цель преследовали реформы и другие государственные преобразования Петра I.
В первую очередь необходимо сказать о военной реформе, в результате которой создавалась регулярная армия, по праву рассматриваемая как атрибут абсолютной монархии. Регулярная армия являлась главным инструментом обеспечения внешней и внутренней безопасности абсолютистского государства. Именно созданию сильной боеспособной регулярной армии в большой степени была подчинена государственно-преобразовательная деятельность Петра I. В 1699 году Петр I ввел воинскую повинность в форме рекрутских наборов.
С точки зрения обеспечения безопасности государства заслуживает внимания документ, датируемый августом 1707 года, «О предосторожности на случаи вторжения неприятельского...». В нем особо подчеркивалось, что «ничто так не надлежит хранить яко границы, дабы неприятель или силой, а иначе лукавым обманом не впал» (т. е. не вторгся). Жители приграничных территорий обязывались на заранее подготовленных местах в лесах и болотах создавать хранилища для хлеба, сена и прочего провианта на случай войны.
Наиболее крупными с точки зрения создания правовых основ обеспечения внешней безопасности Российского государства в рассматриваемый период были Воинский устав 1716 года и Морской устав 1720 года. Два этих акта явились фундаментальной законодательной основой регулярной армии и военно-морского флота.
В общем контексте с Воинским уставом и Морским уставом следует рассматривать и Артикул воинский 1715 года - уголовно-правовой акт, направленный на обеспечение твердой дисциплины в армии. Артикул воинский предусматривал самые суровые наказания за совершения воинских преступлений. Наиболее тяжкими считались сдача крепости неприятелю и дезертирство. Глава XV устанавливала суровые наказания за изменческие действия, совершенные во время войны. Эти нормы Артикула развивают положения Соборного уложения 1649 года. В главе подробно рассматриваются различные формы измены (сдача крепости, заключение договора с неприятелем, объявление капитуляции целой воинской части и др.). Все эти преступления карались строгими мерами нака-
зания - лишение чести, пожитка (имущества) и живота (жизни) для офицеров и децимация (наказывался каждый десятый путем повешения).
Другим особо опасным деянием, предусмотренным Артикулом воинским, являлось содействие неприятелю и разглашение военной тайны. Глава XVI содержит целый ряд составов преступлений; передача шпионских сведений неприятелю, сообщение пароля или лозунга неприятелю, подача неприятелю знака стрельбою, пением, криком, огнем, распространение листовок или манифеста неприятеля, распространение фальшивых и изменческих документов (ведомостей), возбуждающих панику среди солдат. Преследование этих преступлений суровыми видами наказаний (различные формы смертной казни) - свидетельство того, что укреплению боеспособности, стойкости армии, преданности военнослужащих Отечеству придавалось первостепенное значение.
Наряду с внешней безопасностью не меньшее значение имела внутренняя безопасность государства. Феодально-крепостнический строй, господствовавший в России, порождал глубокие социальные противоречия, порождал серьезные социальные катаклизмы. Одним из них стала крестьянская война под руководством Е.И. Пугачева. В исторической науке давно сложился взгляд, согласно которому одной из причин этой войны была слабость, недееспособность местного управления в государстве. Еще В.О. Ключевский отмечал, что система местного управления оказалась не в состоянии ни предупредить восстание, ни противостоять ему [2, с. 111]. Соображениями необходимости укрепления власти на местах руководствовалась императрица Екатерина II, которая считала, что губернии - такие части государства, «которые более всего поправления требуют» [3]. Для решения этой задачи 7 ноября 1775 года был издан законодательный акт под названием «Учреждения для управления губерний». Он стал правовой основой глубокой реформы местного управления Российской империи.
Говоря о значении «Учреждения для управления губерний», следует указать, что в нем предусматривались и конкретные меры по укреплению безопасности. Речь идет о создании полицейского органа в сельской местности. Таковым стал Нижний земский суд, которому поручалась «Земская полиция или благочиние». Согласно статье 224 «Учреждения для управления губерний» «Нижний Земский суд долженствует во-первых иметь бдение, дабы в уезде сохра-
нены были благочиние, добронравие и порядок; второе, чтоб предписанное законами полезное по всюды в уезде исполняемо и сохраняемо было в случае же нарушения оных Нижний Земский суд по состоянию дела, несмотря ни на какое лице, всякого должен приводить к исполнению, предписанное законом» [1].
Состояние полиции в городах, созданной в 1718 году, уровень обеспечения общественного порядка во второй половине XVIII века оставляли желать лучшего. Об этом свидетельствовали, в частности, многочисленные жалобы, поступавшие в Сенат и Уложенную комиссию, созданную в 1767 году. Неудовлетворительное состояние городской полиции стало причиной того, что о необходимости ее реформирования говорила Екатерина II в XVI главе Большого наказа Уложенной комиссии. При этом она рассматривала полицию как орган по поддержанию общественного порядка и безопасности (все то, «что служит к сохранению благочиния в обществе» [4, с. 132]). Екатерина предусматривала разграничение компетенции судебных и полицейских органов. По ее мнению, предмет деятельности полиции составляют предупреждение преступлений и выявление уже совершенных преступлений, проведение по ним дознания и передачу дел в суд. Окончательному рассмотрению полиции подлежали только малозначительные правонарушения. Из ведения полиции изымались общеадминистративные и финансовые вопросы. Однако сохранялся строительный надзор.
Идеи, сформулированные в екатерининском наказе, получили законодательную реализацию в Уставе благочиния или полицейском от 8 апреля 1782 года. Статья 30 Устава устанавливала: «Управа благочиния долженствует, во-первых, иметь бдение, дабы в городе сохранены были благочиния, добронравие и порядок. Второе, чтоб предписанное законами полезное повсю-ды в городе исполняемо и сохраняемо было, в случае же нарушения оных Управа благочиния по состоянию дела несмотря ни на какое лицо всякого должна приводить к исполнению предписанного законом» [1].
В 1802-1811 годах была проведена министерская реформа, существенно изменившая систему центральных органов исполнительной власти. Вместо коллегий были созданы министерства.
Изданный 25 июля 1810 года царский манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов,
каждому управлению подлежащих» определил пять сфер министерского управления. Среди них - устройство внешней безопасности и устройство внутренней безопасности.
Устройство внешней безопасности составляло предмет деятельности Военного и Морского министерств. Устройство внутренней безопасности - предмет Министерства полиции [1].
Термин «государственная безопасность» впервые (насколько известно на сегодняшний день) в законодательном акте был использован в манифесте от 13 июля 1826 года «О совершении приговора над государственными преступниками» [5]. В нем говорилось: «Приговоры его (Верховного уголовного суда. - Р.М., А.М.), на силе законов основанные, смягчив, сколько долг правосудия и государственная безопасность дозволяли, обращены нами к надлежащему исполнению и изданы во всеобщее известие».
Как видим, государственная безопасность в данном случае связывается непосредственно с гуманизмом по отношению к лидерам декабристского восстания, но до таких пределов, чтобы не утрачивалась предупредительная, профилактическая роль кары, чтобы монаршая милость не явилась невольным источником поощрения антигосударственной деятельности.
При рассмотрении законодательства о безопасности первой половины XIX века следует указать на такой важнейший акт, как Основные законы Российской империи, вошедшие в первый том Свода законов, принятого в 1832 году. В главе I «О существе верховной самодержавной власти» в числе других закрепляются полномочия императора всероссийского, направленные на обеспечение безопасности государства. Статья 12 гласила: «Государь император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского государства». Императору принадлежало право объявлять войну и заключать мир, договоры с иностранными государствами.
Принятые 23 апреля 1906 года Основные государственные законы в новой редакции сохранили за императором отмеченные выше полномочия.
Характеризуя законодательство первой половины XIX века, следует особо выделить Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Это - первый в российском законодательстве уголовный кодекс, содержавший Общую и Особенную части.
В Особенной части Уложения предусматривались составы преступлений, объектом которых являлось посягательство на безопасность государства. Именно такие составы содержались в разделе третьем Уложения «О преступлениях государственных». Глава II «О бунте против власти верховной и государственной измене» включает в себя 12 статей, относившихся к обеспечению безопасности государства как внутренней, так и внешней. Ключевыми являлись статьи 271 и 275.
Посягательствами «против власти верховной» являлись «восстания скопом и заговором против государя и государства», умысел «изменить образ правления или установленный законами образ правления». Таким образом, по сути дела, раскрывалась типологическая сущность способа подрыва внутренней безопасности государства, а точнее говоря, свержения существовавшей в государстве власти (самодержавия). Само собой разумеется, это каралось смертной казнью [1].
Статья 275 характеризовала содержание понятия государственной измены - действий, направленных на подрыв внешней безопасности государства. Государственной изменой признавалось:
«1) Когда кто-либо умыслит предать государство или какую-либо часть оного другому государю или правительству;
2) Когда подданный российский будет возбуждать какую-либо иностранную державу к войне или иным неприязненным действиям против России, или с тем же намерением сообщит государственные тайны иностранному правительству;
3) Когда он во время войны будет способствовать неприятелю в военных или других враждебных действиях против отечества или против союзников России...».
К середине XIX века кризис феодально-крепостнической системы в России серьезно обострился. Росло число крестьянских выступлений, на политическую арену вышли революционные демократы, усиливалось влияние сторонников либеральных преобразований в стране. Все это означало, что феодальный строй исторически себя изжил. Именно поэтому Россия потерпела поражение в Крымской войне, где ей пришлось столкнуться с Англией и Францией, странами, где утвердился капитализм, несравненно более высоким был уровень развития производительных сил. Само собой разумеется, сложившаяся историческая ситуация существенно отражалась
на состоянии как внутренней, так и внешней безопасности государства. Поэтому вполне закономерными стали отмена крепостного права и реформы в области местного управления, суда, военная реформа. Взятые в совокупности, они способствовали укреплению безопасности, поскольку в известной мере снизили уровень социальной напряженности внутри страны и способствовали укреплению обороноспособности. В этом отношении важное значение имело принятие Манифеста о всеобщей воинской повинности 1 января 1874 года. Он заложил основы строительства новой армии, отвечавшей требованиям времени. Манифест от 1 января 1874 года предусматривал «устройство могущественной военной силы», призванной оградить «безопасность государства» и предупредить «всякое посягательство на его спокойствие» [6].
Ситуация с обеспечением внутренней безопасности государства оказалась сложнее. Поскольку крестьянская реформа 1861 года не решала до конца аграрного вопроса, в стране сохранялся самодержавный строй, социальная напряженность оставалась высокой. Ее кульминацией стало убийство 1 марта 1881 года царя Александра II. Ответом нового царя Александра III на это стало издание Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 года. Положение, имевшее силу закона, предусматривало чрезвычайные меры борьбы с попытками подрыва внутренней безопасности и стабильности государства. Такими мерами стали правила введения в отдельных местностях страны исключительного положения в двух формах: положения усиленной охраны и положения чрезвычайной охраны. Положение от 14 августа 1881 года устанавливало, что «высшее направление по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит Министерству внутренних дел».
Существенно расширялись полномочия подведомственных Министерству внутренних дел губернаторов в области обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия. В местности, объявленной на положении усиленной охраны, генерал-губернатору (губернатору) предоставлялись полномочия «издавать постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности», закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы
печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновений к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам.
В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество.
Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года устанавливали еще одну стадию исключительного положения - военное положение. В отношении гражданского населения могла применяться военная юрисдикция. Главнокомандующие (или командующие) армиями могли по своему усмотрению передавать на рассмотрение Военного суда как отдельные дела, так и целые категории дел о преступлениях гражданских лиц. Полиция была обязана оказывать военным властям всяческую помощь.
Как представляется, опыт, связанный с принятием и реализацией Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 года, заслуживает пристального внимания и тщательного изучения. К сожалению, до сих пор в этом направлении ничего не сделано.
Проведенный выше анализ, естественно, не исчерпывает проблемы рассмотрения исторического опыта обеспечения безопасности государства, носит постановочный характер.
Авторы полагают, что он показывает научную значимость проблемы законодательного обеспечения безопасности государства в дореволюционной России и необходимость ее тщательного глубокого исследования.
Примечание
1. Российское законодательство X-XX вв. Т. 3. М., 1985.
2. Ключевский В.О. Сочинения. Т. 5. М., 1957.
3. Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. XVII. № 12137.
4. В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля слово «благочиние» означает «порядок, спокойствие, приличие, благопристойность». Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М.: «Олма-Пресс». 2004.
5. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. I. № 465.
6. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XLIX. № 59982.
Notes
1. Russian law in the period from the 10th to the 20th century. Vol. 3. Moscow, 1985. (In Russ.)
2. Kliuchevsky V.O. Collected works. Vol. 5. Moscow, 1957. (In Russ.)
3. Instruction to governors of April 21, 1764. Complete collection of laws Russian empire, coll. 2, vol. 17, no. 12137. (In Russ.)
4. In the dictionary of Vladimir Dahl «good public conduct» is defined as «public order, calm, urbanity, decency». Dahl V.I. Explanatory dictionary of the current Russian language. Vol. 1. Moscow: Olma-Press Pabl. 2004. (In Russ.)
5. Complete collection of laws Russian empire, coll. 2, vol. 1, no. 465. (In Russ.)
6. Complete collection of laws Russian empire, coll. 2, vol. 49, no. 59982. (In Russ.)
