CC BY
110
Зиборов Олег Валентинович
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Административно-правовая регламентация
военного положения (от возникновения до середины XIX века)
В статье автор анализирует причины и предпосылки возникновения и развития в отечественном законодательстве такого института, как военное положение. Исследует роль и место военного положения в обеспечении суверенитета и безопасности нашего государства в наиболее сложные периоды его истории.
Ключевые слова: военное положение, безопасность, права граждан, право, война, исторический анализ.
O.V. Ziborov, Master of Law, Assistant Professor, Head of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Administrative-legal regulation of martial law (from inception to the middle of the XIX century)
In the article the author analyzes the causes and preconditions of the emergence and development of the national legislation of such an institution as a martial law. Explores the role and place of martial law in ensuring the sovereignty and security of our country in the most difficult periods of its history.
Key words: martial law, security, rights of citizens, law, war, historical analysis.
Административно-правовой режим военного положения в России необходимо рассматривать в историческом аспекте, в процессе его возникновения, становления и развития. На наш взгляд, это способствует выявлению причин, побудивших государство к созданию такого института, пониманию его характерных черт, а также последствий использования и, как следствие, выяснению настоящего предназначения подобной чрезвычайной меры. В этих целях необходимо провести детальный ретроспективный анализ становления и развития наиболее характерных черт административно-правового режима военного положения, к которым относятся: возможность создания системы чрезвычайных органов государственной власти; в исключительных случаях особый порядок осуществления правосудия; расширение полномочий военных властей; изменение административно-правового статуса граждан путем возложения на них ряда дополнительных обязанностей в области обороны и безопасности; возможное ограничение административной правосубъектности за счет отдельных прав и свобод (например, въезд на территорию, где объявлено военное положение) и др. Начиная
с XVI в. в нашем государстве можно говорить о наличии правоприменительной практики органов государственной власти по применению отдельных или комплексных чрезвычайных мер, однако без должного законодательного их регламентирования. В качестве основной причины их появления выступила необходимость устранения последствий чрезвычайных обстоятельств, происходивших в нашей стране вследствие экстраординарных исторических событий, связанных, прежде всего, с борьбой за суверенитет Российского государства. В качестве таких исторических событий стоит назвать, например, крупнейшие войны своего времени, такие как Ливонская война (XVI в.), Северная война (XVIII в.), Отечественная война (XIX в.), Первая мировая война (XX в.) и др.
Именно правоприменительный опыт чрезвычайных мер, а также государственная необходимость их нормативной регламентации и узаконивания стали основной причиной формирования военного положения как элемента российского административного законодательства. На протяжении многих лет этот опыт был представлен в виде разрозненных правовых актов, а как единый нормативно-правовой
245
блок, подробно регламентировавший правовые основы деятельности государства в условиях военного положения, был систематизирован только в конце XIX в.
В качестве наиболее обширного опыта правоприменительной практики по использованию чрезвычайных мер, но по причинам внутригосударственного характера следует назвать период Ливонской войны 1558-1583 гг. Именно со второй половины XVI в. можно говорить о предпринимаемых государством мерах, которые в современной России составляют содержание отдельных мер военного положения, а именно: изменялся принцип назначения на определенные государственные должности (на время военных действий упразднялось местничество, т.е. знатность рода, как основной принцип назначения на высокие должности);
представителям военного командования предоставлялись чрезвычайные властные полномочия;
создание опричнины, которая, по своей сути, представляет одну из первых форм особого положения в государстве.
В 1564 г. Иван IV обнародовал «Устав опричнины» [1, с. 30], ставший первым правовым актом, вводившим в стране чрезвычайные меры, целый ряд которых являются прототипами современного военного положения: во-первых, была обозначена цель таких мер - укрепление безопасности централизованного государства и ликвидация княжеско-боярской оппозиции единству страны; во-вторых, была создана особая, управляемая непосредственно царем территория - «государев удел», куда ограничивался въезд и выезд, было организовано особое опричное войско, командиры которого наделялись чрезвычайными властными полномочиями, вводилась специальная система наказаний за нарушение режимных требований [2, с. 163-188].
Несмотря на изложенное, отправной точкой в системном подходе к правовой регламентации военного положения следует считать начало XVIII в. Именно в этот период (1716-1720 гг.) по инициативе Петра I была сформирована законодательная основа для легитимизации чрезвычайных мер, характерных для этого административно-правового института. Сформированные при Петре I законодательные акты, а именно Воинский Артикул 1715 г. [3, с. 327-361], Воинский и Морской уставы 1716 г. [4] и 1720 г. [5], а также многочисленные регламенты и инструкции государственным учреждениям как центрального, так и местного уровней четко регламентировали деятельность государства, вооруженных
сил и граждан в условиях продолжающейся в период с 1700 по 1721 г. Северной войны и практически не прекращающихся массовых народных волнений. Все указанные документы содержат разделы, посвященные ужесточению мер уголовной ответственности и особому, ускоренному порядку уголовного судопроизводства. Так, например, Воинский устав 1716 г. в двух из четырех частей: части 2 «Артикул воинский с кратким толкованием» (209 статей) и части 3 «Краткое изображение процессов или судебных тяжб» (81 статья) - регламентировал поведение военнослужащих, обозначал перечень воинских преступлений, а также наказания за их совершения, преимущественно - смертную казнь. Воинский Артикул 1715 г. четко разграничивал меры уголовной ответственности солдат и офицеров за совершение уголовно наказуемых деяний в условиях мирного времени и в условиях войны. Например, артикулы 24 и 25 предусматривали уголовную ответственность за выступление против действующей власти с оружием или без такового со стороны офицерского состава. Следует отметить, что обстановка совершения преступления в данном случае выступает как один из основных признаков объективной стороны. Так, ужесточались меры уголовного наказания в случае совершения преступления во время военных действий против неприятеля, а также в лагере, где расставлены караулы. Артикул 91 предусматривал уголовное наказание (вплоть до смертной казни) за нарушение установленных правил входа и выхода из лагеря, крепости, объявленных на военном положении. В данном случае суды обязывались провести исследования всех обстоятельств данного дела в целях установления умысла («изменическова»), и наказание назначалось в зависимости от наличия внешних признаков совершенного деяния («во время войны или мира то учинится»). Вместе с тем, при совершении отдельных воинских преступлений уголовная ответственность наступала независимо от обстановки совершения преступления, т.е. в условиях военных действий или вне таковых совершено данное преступление. Так, строжайшей уголовной ответственности (смертная казнь через повешение) подвергались военнослужащие, допустившие оставление расположения своего воинского подразделения или переход на службу в другую воинскую часть без разрешения, т.е. совершившие дезертирство в современном его понимании, предусмотренное в артикуле 95 указанного документа [3, с. 344]. Отдельная гл. 15 предусматривает уголовную ответственность за совершение государственной измены в условиях военного времени. Как
246
мы уже отмечали, «лишение чести, пожитков, живота», т.е. высшая мера уголовной ответственности, предусмотрено за подавляющее большинство преступлений, совершенных в рассматриваемых условиях. Именно в этот период в отечественном законодательстве появляется особый порядок уголовного судопроизводства. Так, артикул 121 для лиц, призывающих сдать осажденную неприятелем крепость, а также иным способом создающих панику, предусматривал ответственность без следствия и суда.
Такие суды, ставшие прообразом военных трибуналов, впервые появились при Петре I и стали создаваться на период военного времени и осад. В их компетенцию входило судебное разбирательство в отношении лиц, вина которых «не оставляет сомнений» [6, с. 63], в связи с чем они получили наименование «скорые» или «осадные» суды.
Непосредственное развитие законодательная база административно-правового режима военного положения получила в начале XIX в. в связи с агрессией войск Наполеона I в Европе и началом Отечественной войны 1812 г. Уже 13 марта 1812 г. был принят Закон «О правилах для управления Главнокомандующему Действующей Армии Губерниями, в военном положении объявленными» [7]. В этом документе впервые в истории отечественного административного законодательства дается детальное пояснение отдельных организационных и процессуальных основ военного положения. Именно в рассматриваемом законе появились правовые аспекты военного положения, которые, по сути, предусмотрены и в современном административно-процессуальном законодательстве. К таким базовым положениям можно отнести следующие:
1. Основания введения - военное положение вводилось в приграничных районах в случае возникновения непосредственной угрозы внешнего вторжения (п. 1).
2. Компетентностью трансформации - передача всей полноты власти на территории военного положения в руки Главнокомандующего действующей армией, с передачей полномочий по управлению полицией, обеспечивавшей общественный порядок, и этапными войсками, занимавшимися снабжением действующей армии на определенных участках (этапах) ее продвижения. В полномочиях органов гражданской администрации оставались вопросы чисто гражданского характера, однако Главнокомандующий обладал правом собственной властью увольнять с должностей чиновников городской и земской полиции (п. 3), а также предавать
всех совершивших преступления на территории военного положения военному суду (п. 5).
Указанный аспект реализации военного положения, а именно разграничение административной правосубъектности в объявленных на военном положении местностях между гражданскими и военными администрациями в сторону расширения последних, лег в основу следующего нормативно-правового акта - «Положения для крепостей на базисе военных действий расположенных», который был принят 1 июня 1812 г. [8]. В качестве существенной новеллы следует отметить тот факт, что данное Положение впервые законодательно разделило административно-правовой режим военного положения на две разновидности - непосредственно военное и осадное положения. Наличие четкого разграничения оснований для их введения позволяет выявить их отличия. Параграф 27 Положения предусматривал, что основаниями объявления крепости на военном положении являлись:
1) расположение крепости в условиях военного времени на переднем крае обороны либо в переходе от крепостей, полей и позиций, занимаемых неприятелем менее 5 дней (для исчисления применялся критерий перехода 30 км за 1 день);
2) любая крепость могла быть объявлена на военном положении решением императора или главнокомандующего.
На осадном положении крепость объявлялась только по указу императора в следующих случаях:
1) в случае окружения неприятелем;
2) в случае внезапной агрессии противника;
3) при наличии массовых беспорядков как в самой крепости, так и на прилегающих территориях.
Особыми полномочиями наделялся комендант крепости, объявленной на военном положении. В частности, ему предоставлялось право:
1) удалять с территории крепости любых лиц;
2) запрещать выезд с территории крепости рабочих, запрещать вывозить любые материалы и съестные припасы;
3) уничтожать внутри крепости все то, что может затруднять действие армии и войск, а вне крепости - все то, что может предоставлять неприятелю убежище и облегчать ему ведение боевых действий.
В дальнейшем анализируемое Положение получило практическое применение в ходе Крымской войны 1853-1856 гг. 13 сентября 1854 г. Севастополь был объявлен на осадном положении после вторжения англо-франко-турецких войск [8]. С октября 1854 г. началась героическая
247
оборона Севастополя, которая продолжалась 11 месяцев. Рассматриваемый период стал знаковым в истории становления законодательства о военном положениям. Именно в условиях обороны города, а особенно Малахова кургана, гражданское население Севастополя выполнило огромный объем оборонительных работ. Вице-адмирал В.А. Корнилов, который являлся командующим войск Севастополя, отмечал: «Наш Севастополь готовится к обороне. Пошли работы с большим успехом: не только рабочий, но и мужик с охотой работают» [9, с. 19]. С наступлением темноты оживлялось движение между городом и оборонительной линией. Двигались повозки со снарядами, водой, продуктами; группами и в одиночку шли с лопатами жители на земляные работы, которые не приостанавливались ни на один день [10, с. 270]. Таким образом, сформировавшись пока без законодательного регламентирования, по сути, в этот период возник еще один правовой признак военного положения - возложение на граждан дополнительных обязанностей, который впоследствии будет постоянно сопровождать реализацию военного положения.
Происходящие в России в 1860-1870-х гг. военная и судебная реформы предопределили дальнейшее развитие административного законодательства, регламентирующего военное положение. В 1861 г. Александр II подписал Манифест, в соответствии с которым большая часть населения России - крепостные крестьяне (около 102 млн человек [11, с. 30]) - получили право на личную свободу, а также им был предоставлен ряд гражданских прав. Предпринимаемые преобразования продиктовали необходимость внесения изменений и в военной службе и судопроизводстве. В 1869 г. был утвержден Воинский устав о наказаниях, в котором отдельный раздел «О нарушении обязанностей службы во время военных действий, а также в местностях, объявленных на военном положении» содержал подробный перечень воинских преступлений и проступков, совершаемых в местностях, объявленных на военном положении [12, с. 141]. К числу преступлений, представляющих особую опасность в условиях военного положения и предусматривающих наказание в виде смертной казни и лишения всех прав состояния, относилась, прежде всего, государственная измена, т.е. пособничество врагу в условиях военного положения и предоставление информации о своих войсках. Еще целый ряд воинских преступлений карались высшей мерой наказания:
1) предоставление противнику каким-либо образом информации, касающейся военных
действий, если он использовал данную информацию;
2) оставление места несения службы при приближении неприятеля;
3) бегство с поля боя;
4) потеря в бою знамени воинского подразделения;
5) для старших офицеров предусматривалась смертная казнь за распоряжение о сдаче в плен;
6) оставление неприятелю крепости;
7) самовольное отступление в условиях военного времени, если это не было предусмотрено военными планами высшего руководства;
8) отдельный состав уголовно наказуемого деяния предусматривал высшую меру наказания за нарушения процессуального порядка реализации военного положения; так, ответственность наступала за преждевременное начало военных действий либо за продолжение военных действий после снятия военного положения;
9) паникерство, распространение заведомо ложных слухов;
10) уничтожение или умышленная порча имущества крепости, объявленной на военном положении, продуктов питания, средств связи.
Как видно из приведенного анализа, субъектами уголовной ответственности по данной категории преступлений являлись военнослужащие, как офицерский, так и рядовой состав, однако за распространение заведомо ложных слухов, паникерство, а также порчу или уничтожение имущества крепости к уголовной ответственности привлекались и граждане, не входящие в состав действующей армии. Приведенная выше классификация преступлений, представлявших особую опасность в условиях военного положения, приобрела постоянный характер и применялась в последующих документах, регламентировавших правовую основу деятельности государственных органов и граждан в период военных действий или в объявленных на военном положении местностях. Предусматривая уголовную ответственность, Устав 1869 г. включал ряд статей, являвшихся правовой гарантией соблюдения прав и свобод граждан, проживающих на территории, объявленной на военном положении. В частности, предусматривалась уголовная ответственность за мародерство, насильственный отъем у жителей продуктов питания, одежды и других вещей. За совершение подобных преступлений военнослужащий подвергался наказанию в виде лишения всех прав состояния и ссылки на поселение либо исключения со службы с лишением звания и чинов. Данный документ предусматривал квалифицирующие признаки рассматриваемого
248
деяния. Так, совершение действий, рассматриваемых выше, группой военнослужащих либо одним военнослужащим, но с применением огнестрельного оружия квалифицировалось как разбой и влекло за собой смертную казнь. Применение чрезвычайных мер военного положения, как мы уже отмечали, зачастую сопровождается введением для граждан ряда дополнительных обязанностей. Чаще всего речь идет о военно-квартирной обязанности и транспортной повинности. Возложение на граждан дополнительных обязанностей во всех случаях должно быть строго нормативно регламентировано, поскольку любое отклонение от правовой нормы влечет ущемление прав и законных интересов граждан. Учитывая изложенное, Устав 1869 г. предусматривал уголовную ответственность за самовольное занятие жилых помещений граждан под военный постой, а также за самовольное изъятие средств транспорта. В условиях военного положения высшая мера уголовного наказания - смертная казнь - назначалась также за такие общеуголовные преступления, как умышленное убийство, изнасилование, разбой, грабеж и умышленный поджог.
На период действия военного положения изменялся и порядок уголовного судопроизводства. Военно-судебный устав 1869 г. регламентировал особенности осуществления судебной власти в военное время, причем вся полнота судебной власти на территории действия военного положения переходила к полковым, этапным и военно-окружным судам, непосредственно подчиняющимся верховному руководству действующей армии в этом районе. К подсудности судов данной категории относились следующие группы населения: все военнослужащие; в местностях, объявленных на военном положении, - все служащие гражданских ведомств; жители территорий противника, занимаемых армией.
К рассматриваемому периоду относится реализация так называемой окружной реформы.
В стране были созданы 15 военных округов, имеющих свою систему органов управления, которые непосредственно подчинялись Военному министерству. Сущность реформы сводилась к созданию более современного и оперативного управления как органами гражданской администрации, так и вооруженными силами, поскольку командующим военным округом, как правило, назначался генерал-губернатор. Такой принцип в случае введения военного положения позволял обеспечить оперативную мобилизацию вооруженных сил и оперативно руководить ими. Объединение всей полноты государственной власти, включая гражданскую и военную область, в дальнейшей истории нашей страны получило широкое распространение, в частности в годы Великой Отечественной войны. По мнению многих современных правоведов и военных историков, система военного управления в результате окружной военной реформы стала более рациональной, позволяла внести серьезные коррективы в структуру войск [13, с. 9].
Принятый в 1864 г. устав об «Управлении армиями в мирное и военное время» [14] подробно регламентировал права и обязанности главного начальника военного округа при переводе последнего на военное положение. В обязанности главного начальника округа входили: постоянный контроль за готовностью войсковых частей и военных управлений, учреждений и заведений округа к переходу на работу в условиях военного положения, что примечательно, с заблаговременной разработкой всех инструкций и положений, с подробной регламентацией отдельных аспектов, относящихся к его компетенции; поддержание имущества частей, необходимого для перехода на военное положение, в надлежащем количестве и качестве; своевременная кадровая работа по назначению на должности тех военнослужащих, которые будут задействованы в связи с введением военного положения.
1. Александро-Невская летопись. Л. 1022 // Карамзин Н.М. История государства российского. М., 1989. Кн. 3. Примеч. к гл. 2.
2. Карамзин Н.М. История государства российского. М., 1989. Т. 8.
3. Российское законодательство Х-ХХ вв. / под ред. О. И. Чистякова. М., 1986. Т. 4.
4. ПСЗ. Т. 5. № 3006.
5. Там же. № 3485.
6. Мышлаевский А.З. Петр Великий. Военные законы и инструкции. СПб., 1894.
1. Alexander Nevsky chronicle. L. 1022 // Karamzin N.M. History of the Russian state. Moscow, 1989. B. 3. Note to chap. 2.
2. Karamzin N.M. History of the Russian state. Moscow, 1989. Vol. 8.
3. Russian legislation of the X-XX centuries / ed. by O.I. Chistyakov. Moscow, 1986. Vol. 4.
4. Complete collection of laws. Vol. 5. № 3006.
5. Ibid. № 3485.
6. Myshlaevsky A.Z. Peter the Great. Military laws and regulations. St. Petersburg, 1894.
249
7. Полное собрание законов Российской империи. Т. 32: 1812-1815. СПб., 1830. № 25035.
8. ПСЗ. Т. 32: 1812-1815. СПб., 1830.
9. Тарле Е.В. Город русской славы (Севастополь в 1854-1855 гг.). М., 1954.
10. Вице-адмирал Корнилов. Материалы по истории русского флота. М., 1947.
11. Мягков П. Севастопольская оборона. М., 1954.
12. Отечественная история: энциклопедия. М., 2000. Т. 3.
13. Военная история Отечества (с древнейших времен до наших дней) /под ред. В. А. Золотарева. М., 1995. Т. 2.
14. Свод военных приказов. СПб., 1859. Ч. 1. Кн. 2.
7. Complete collection of laws of the Russian Empire. Vol. 32: 1812-1815. St. Petersburg, 1830. № 25035.
8. Complete collection of laws. Vol. 32: 18121815. St. Petersburg, 1830.
9. Tarle E.V. City of Russian glory (Sevastopol in 1854-1855). Moscow, 1954.
10. Vice Admiral Kornilov. Materials on the history of the Russian fleet. Moscow, 1947.
11. Myagkov P. Sevastopol defense. Moscow, 1954.
12. National history: encyclopedia. Moscow, 2000. Vol. 3.
13. Military history (from earliest times to the present days) / ed. by V.A. Zolotarev. Moscow, 1995. Vol. 2.
14. The Code of military orders. St. Petersburg, 1859. Pt. 1. B. 2.
250
