CC BY
134
Отечественный опыт
Сергей КАРПЕНКО
ВОЕННЫЙ И ГРАЖДАНСКИЙ АППАРАТЫ УПРАВЛЕНИЯ ДЕНИКИНСКОЙ ДИКТАТУРЫ
В статье рассматривается основная черта диктатуры генерала А.И. Деникина (1918-1920 гг.) - подавление военным аппаратом управления гражданского, и его вмешательство в гражданское управление на всех уровнях, что порождало межведомственные конфликты, бюрократизм и низкую результативность работы гражданских учреждений. The article is focused on the basic trait of General A.. Denikin's military dictatorship (1918-1920): domination of military administrative apparatus over the civil one and its interference in civil governance at all levels which caused the interdepartmental conflicts, red tape and low effectiveness of the civil state institutions' activity.
Ключевые слова:
А.И. Деникин, военная диктатура, аппарат управления, бюрократизм; A. Denikin, military dictatorship, administrative apparatus, red tape.
КАРПЕНКО
Сергей
Владимирович — к.и.н, доцент кафедры истории России новейшего времени РГГУ skarpenk@mail.ru
Строительство органов власти и управления, осуществлявшееся белыми военными диктаторами в 1918—1920 гг. в условиях распада бывшей Российской империи, экономического кризиса и Гражданской войны, — поучительная страница истории российской государственности. Их опыт, как положительный, так и отрицательный, не утратил своей актуальности и для современной России, о чем свидетельствует активное изучение его историками1. Один из самых важных вопросов — взаимодействие военного и гражданского аппаратов управления в решении наиболее острых проблем. Важность этого вопроса традиционна для России: из века в век армия играла особую роль в судьбе огромной страны, регулярно подвергавшейся внешним угрозам и переживающей внутренние «смуты», большие и малые.
Цель статьи — проанализировать опыт военной диктатуры генерала А.И. Деникина по созданию аппарата гражданского управления на Юге России, а также по налаживанию взаимодействия военного и гражданского аппаратов в решении самых острых социально-экономических проблем, прежде всего снабжения армии и населения.
Весной — в начале лета 1918 г. командующий Добровольческой армией генерал А.И. Деникин и ее «верховный руководитель» генерал М.В. Алексеев не видели необходимости создавать аппарат гражданского управления: армия находилась в казачьих областях Дона и Кубани, собственной территории у нее не было. Однако уже в середине лета занятие Ставропольской и части Черноморской губерний многократно увеличило число дел по снабжению и тыловому обслуживанию войск. Деникину вместе с начальником штаба генералом И.П. Романовским приходилось, отвлекаясь от руководства военными операциями, решать эти проблемы чуть ли не ежедневно. Но все упиралось в отсутствие аппарата управления. И они поступили просто: подчинили губернии военному командованию, т.е. себе, и назначили военных губернаторов, а в штабе армии образовали небольшую гражданскую часть2.
Осуществление гражданских полномочий в районе действия сво-
1 Зимина В.Д. «Белое дело» взбунтовавшейся России: Политические режимы Гражданской войны 1917—1920 гг. — М., 2006; Цветков В.Ж. Белое дело в России, 1917—1918: Формирование и эволюция политических структур Белого движения в России. - М., 2008, и др.
2 Деникин А.И. Очерки русской смуты. — Берлин, 1924, т. 3, с. 129, 180, 211, 238, 260; Соколов К.Н. Правление генерала Деникина. — София, 1921, с. 27; Лукомский А.С. Воспоминания. — Берлин, 1922, т. II, с. 79, 85.
ей армии генералы Деникин, Алексеев и Романовский считали само собой разумеющимся. «Положение о полевом управлении войск в военное время» прямо обязывало гражданский аппарат «на театре военных действий» всеми мерами содействовать командованию в снабжении и обслуживании действующей армии. Уже в августе Деникину стало очевидно: гражданские дела множатся и усложняются, от решения многих из них зависит снабжение и обслуживание армии. Пришло время над губернским гражданским аппаратом надстраивать центральный. Деникин поручил эту задачу своему помощнику генералу А.С. Лукомскому. Тот, однако, не счел себя подготовленным к гражданскому управлению, особенно к решению дел, связанных с частной собственностью, финансами, предпринимательством и самоуправлением, ибо ошибки в их решении грозили срывом снабжения армии и населения продовольствием и промтоварами. Поэтому он предложил Деникину сформировать совещание по гражданским делам как вспомогательный орган при командовании, и при нем отделы по отраслям гражданского управления. Деникину эта идея пришлась по душе. Одобрил ее и Алексеев, поручив своему помощнику генералу А.М. Драгомирову составить «Положение об Особом совещании при Верховном руководителе Добровольческой армии».
Особое совещание было задумано как совещательный орган из начальников отделов. Их набор скопировали с традиционного состава министерств Российской империи: внутренних дел, финансов, торговли и промышленности, продовольствия и снабжения, земледелия, путей сообщения, юстиции, народного просвещения и государственного контроля. Председателем Особого совещания стал Алексеев, его заместителями — последовательно: Деникин, Драгомиров и Лукомский. Однако из-за непрочного положения Добровольческой армии на Северном Кавказе верхи бывшей бюрократии не спешили примкнуть к ней, поэтому организация отделов продвигалась медленно. Лишь к ноябрю удалось подобрать руководителей и служащих. По мере организации отделов из штаба армии в них передавались дела по гражданскому управлению.
В сентябре Алексеев умер. Деникин принял звание главнокомандующего армией,
взяв в свои руки и гражданское управление. Председателем Особого совещания стал Драгомиров как первый помощник главкома. Занимаемая территория между тем расширялась, армия росла, а экономический кризис углублялся. С целью регулирования экономики в интересах снабжения армии и населения, совещательные функции Особого совещания стали дополняться распорядительными. Оно быстро превращалось в высший законосовещательный и распорядительный орган, а отделы при нем — в подобие дореволюционных министерств.
В январе 1919 г., подчинив себе Донскую армию, Деникин стал главнокомандующим Вооруженными силами Юга России (ВСЮР), и Особое совещание состояло теперь при главкоме ВСЮР. За январь-апрель 1919 г. Деникин, Романовский, Лукомский и Драгомиров построили аппарат власти и управления ВСЮР. Центральный аппарат военного управления был построен подобно аппарату управления русской армией: при штабе главкома были сформированы девять управлений. Два из них — Управление главного начальника снабжений и Управление интендантского снабжения — по сфере своей компетенции особенно глубоко вторгались в хозяйственную жизнь занимаемой территории1.
В январе 1919 г. по распоряжению Деникина было составлено новое «Положение об Особом совещании при главнокомандующем ВСЮР»2. В нем было закреплено совмещение в Особом совещании круга деятельности прежних Совета министров и Государственного совета. Проявилась и тенденция развития отраслевого управления в министерскую структуру. Почти все отделы были переименованы в управления. Начальники управлений по должности входили в Особое совещание, пользовались правами министров, включая право личного доклада главкому. Дабы нейтрализовать присущий старой министерской системе сепаратизм, «Положение» обязывало начальников управлений о содержании докладов предварительно ставить в извес-
1 Российский государственный военный архив (РГВА), ф. 39540, оп. 1, д. 128, л. 47.
2 Журналы заседаний Особого совещания при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России А.И. Деникине: сентябрь 1918-го — декабрь 1919 г. — М., 2008, с. 120—124.
2011 '03
ВЛАСТЬ
133
тность председателя Особого совещания, который к тому же получил право присутствовать на них. Но это было отчасти предлогом: на деле генералы стремились не допустить сепаратизма начальников именно гражданских управлений, установить контроль над ними. При обсуждении проекта «Положения» на заседании Особого совещания Драгомиров и Романовский, ссылаясь на мнение главкома, заявили, что порядок, когда второй помощник главкома (Лукомский), а затем начальник штаба главкома являются заместителями председателя, должен сохраниться как «совершенно необходимый».
В феврале Деникин утвердил новое «Положение об Особом совещании». Хозяйственный блок составили четыре управления: финансов, торговли и промышленности, земледелия, продовольствия. При назначении начальников управлений Деникин исходил из деловых качеств и опыта предложенного кандидата, исключая крайне правых и социалистов.
Внутри Особого совещания сложились три группы: первая — формально беспартийные, но правые по убеждениям генералы, вторая — правые политики, члены Совета государственного объединения России (СГОР) и партии октябристов, третья — либеральная группа, в основном из кадетов. При решении конкретных вопросов совещание разделялось на ведомое генералами правое большинство и либеральное штатское меньшинство. В итоге принимались компромиссные решения, которые в большей степени отражали взгляды генералитета и правых политиков. Либералы, даже соглашаясь в душе с мнением генералов, что гражданское управление в военное время неизбежно подчиняется высшей военной власти, были недовольны тем, что они не занимают полноправного положения в системе правительственной иерархии и управляют по преимуществу через генералов. Генералы, со своей стороны, хотя и понимали, что без гражданских специалистов не обойтись, сетовали на «кадетское засилье», на то что власть Деникина является не военной диктатурой, а, по выражению Драгомирова, «собственно демократической диктатурой»1.
Взаимное недоверие генеральской и ка-
1 Трубецкой Е.Н. Из путевых заметок беженца // Архив русской революции. — Берлин, 1926, т. XVIII, с. 190, 192, 197.
детской групп, их противодействие друг другу, а также вмешательство штаба главкома осложняло работу и Особого совещания, и гражданских управлений. Почву для вмешательства создавала неразде-ленность сфер компетенции управлений, состоящих при штабе, и гражданских хозяйственных управлений. Так, Управление главного начальника снабжений постоянно вмешивалось в операции по экспорту сырья и импорту промтоваров, проводимые Управлением торговли и промышленности. А Управление интендантского снабжения жестко конкурировало с Управлением продовольствия при закупках зерна у крестьян. Все это часто оборачивалось срывами снабжения и войск, и населения2.
Расширяясь, занимаемая ВСЮР территория почти вся оставалась, по сути, театром военных действий. Это заставляло Деникина и Особое совещание усиливать военно-полицейский аппарат в губерниях. В феврале Особое совещание одобрило «Временное положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением главнокомандующего Вооруженными силами на Юге России», которое Деникин утвердил в марте. Этим положением устанавливались три ступени административной лестницы: главноначальствующий — губернатор — начальник уезда. На главноначальствующих как на представителей главкома в губернии или области возлагалось командование войсками и государственной стражей (полицией), «охранение государственного порядка и безопасности», надзор за всеми военными и гражданскими властями, согласование их действий по снабжению армии и населения3.
Двойное подчинение — по военной линии и по гражданской — привело к тому, что губернский и уездный аппараты управления в своих верхних звеньях быстро военизировались. Занимаемой территорией «соуправляли» командиры частей, военные коменданты населенных пунктов и железнодорожных станций, а также офицеры бесчисленных контрразведок. Все они занимались самоуправством, исходя
2 ГАРФ, ф. 879, оп. 1, д. 55, л. 20—22, 24; Са-вич Н.В. Воспоминания. — СПб.; Дюссельдорф, 1993, с. 301—304.
3 Покровский Г. Деникинщина: Год политики и экономики на Кубани (1918—1919 гг.). — Берлин, 1923, с. 94—97, 105—106.
не из законов, а из собственных представлений о «нуждах фронта»1.
В результате гражданский аппарат управления оказался сверху донизу подмят аппаратом военным. Это отталкивало от службы в нем либеральную интеллигенцию, считавшую Добровольческую армию «реакционной», зато притягивало царское чиновничество, стремившееся компенсировать свои материальные потери путем казнокрадства и взяточничества. Особенного размаха произвол военных властей, бюрократизм и злоупотребления достигли в сфере закупок для армии. Военные власти вмешивались в деятельность местных органов Управления продовольствия и Управления торговли и промышленности, срывая их работу. Нередко войсковые части силой реквизировали продовольствие, заготовленное для других частей и учреждений. Все это дезорганизовывало работу гражданского аппарата, способствовало росту бюрократизма и коррупции, понижало эффективность деятельности всех его ступеней и звеньев. Гражданский аппарат управления не внес законность и порядок, а только вызвал сильнейшее недовольство предпринимателей, интеллигенции и крестьянства, враждебность населения ко всему «добровольческому». Негативные оценки честно признавал и сам Деникин.
В сентябре Лукомский возглавил Комиссию по обороне, созданную для координации работы всех управлений, военных и гражданских, по снабжению армии. Используя межведомственную комиссию — испытанное средство российской бюрократии — Лукомский сумел смягчить конфликты между военными и гражданскими управлениями. Однако Комиссия сама по себе умножила бюрократическую волокиту, усилила давление высшей военной власти на гражданский аппарат управления.
В ноябре, в условиях начавшихся поражений на фронте, роста сопротивления крестьян в тылу, срыва заготовок продовольствия для армии и роста недовольства населения политикой Особого совещания в военно-штатском окружении Деникина разразился «правительственный кризис». Генералы и правые политики давили на главкома, добиваясь, чтобы он удалил кадетов и назначил председателем Особого со-
1 Врангель П.Н. Записки (ноябрь 1916 г. — ноябрь 1920 г.). Ч. I // Белое дело. Кн. V. — Берлин, 1928, с. 217.
вещания А.В. Кривошеина, лидера СГОРа. Кадеты видели выход из кризиса в упразднении Особого совещания, предлагали создать новое правительство, но при этом сами они входить в него не собирались, дабы не служить более ширмой для всевластия генералов. Кроме того, они предложили организовать Управление снабжений, подчинив ему «все нынешние несовершенные органы снабжения армии».
Вняв этим рекомендациям, Деникин в декабре упразднил Особое совещание и Управление продовольствия. Он образовал правительство при главкоме из глав шести ведомств — военно-морского, внутренних дел, финансов, сообщений, снабжений, торговли и промышленности, юстиции, и Управление снабжений, в котором сосредоточил снабжение армии. Во главе правительства Деникин поставил того же Лукомского. А начальником Управления снабжений назначил Кривошеина, рассчитывая на его сановный авторитет и тесные связи с предпринимательской элитой.
Таким образом, в 1918 г. Алексеев, Деникин и их ближайшие помощники-генералы создавали гражданский аппарат управления, целиком подчиненный военно-диктаторской власти и решающий, прежде всего, задачи снабжения и тылового обслуживания армии. С первых месяцев своего существования гражданский аппарат управления на всех уровнях оказался подавлен военным аппаратом. Вмешательство военных в гражданское управление на всех уровнях стало нормой. Неизбежными отрицательными последствиями этого стали: межведомственные трения и конфликты, засилье царского чиновничества и офицерства, умножение бюрократизма и коррупции в гражданских учреждениях, ничем не сдерживаемый произвол местных военных властей. Все это обернулось низкой эффективностью работы гражданского аппарата и вызвало недовольство населения белой властью.
Деникин и Лукомский попытались смягчить конфликты между военными и гражданскими управлениями, наладить их взаимодействие в деле снабжения армии путем создания межведомственной Комиссии по обороне. К положительному опыту можно отнести также оперативную и масштабную реорганизацию ведомства снабжения, хотя в условиях поражения она не могла дать ожидаемых результатов.
