CC BY
105
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ИНСТИТУТЫ POLITICAL PROCESSES AND INSTITUTIONS
УДК: 327(045)
DOI: 10.37482/issn2221-2698.2021.44.79
Военно-политическая обстановка в Арктике:
*
очаги напряженности и пути деэскалации
© ЗАГОРСКИЙ Андрей Владимирович, кандидат исторических наук E-mail: zagorskiandrei@gmail.com
Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН, Москва, Россия
© ТОДОРОВ Андрей Андреевич, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник E-mail: atodorov85@gmail.com
Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН, Москва, Россия
Аннотация. В статье описывается военно-политическая ситуация в Арктике. Проанализированы программы военного строительства государств в регионе, состояние береговой инфраструктуры, масштабы и характер военных учений. Также рассмотрена динамика военно-политической обстановки в регионе. Авторы приходят к выводу о том, что на большей части региона военное присутствие стран остаётся скромным — прежде всего в силу сложных природно-климатических ограничений. Однако военная деятельность как стран НАТО, так и России заметно активизировалась в последние годы в евро-арктическом регионе, примыкающем к Северной Атлантике, в частности в акватории Баренцева и Норвежского морей. Взаимное военное сдерживание в этом районе стало «новой старой» нормой, которая будет определять военно-политическую обстановку в Арктике на долгосрочную перспективу. Статья завершается рассмотрением возможных вариантов предотвращения эскалации и минимизации озабоченностей сторон за счёт восстановления полноценного, регулярного и институционализированного диалога по военной линии между Россией и остальными странами региона. Ключевые слова: Арктика, Россия, США, арктические страны, НАТО, безопасность, военно-политическая обстановка.
Military-Political Situation in the Arctic: Hotspots of Tension and Ways of De-Escalation
© Andrey V. ZAGORSKIY, Ph.D. of Historical Sciences E-mail: zagorskiandrei@gmail.com
Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO), Moscow, Russia
© Andrey A. TODOROV, Ph.D. of Juridical Sciences, Senior Research Officer E-mail: atodorov85@gmail.com
Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO), Moscow, Russia
Abstract. The article describes the politico-military situation in the Arctic, including the development of military capabilities of states in the region, the coastal infrastructure, the scales and the manner of military exercises, as well as the dynamics of the military landscape in the Arctic. The authors argue that the military capabilities in most parts of the Arctic remain moderate, primarily due to harsh climate restraints.
* Для цитирования: Загорский А.В., Тодоров А.А. Военно-политическая обстановка в Арктике: очаги напряжённости и пути деэскалации // Арктика и Север. 2021. № 44. С. 79-102. DOI: 10.37482/issn2221-2698.2021.44.79 For citation: Zagorskiy A.V., Todorov A.A. Military-Political Situation in the Arctic: Hotspots of Tension and Ways of De-Escalation. Arktika i Sever [Arctic and North], 2021, no. 44, pp. 79-102. DOI: 10.37482/issn2221-2698.2021.44.79
However, military activity both of NATO member-states and Russia has increased considerably recently in the Euro-Arctic area adjacent to the North Atlantic, in particular in the waters of the Barents and the Norwegian seas. Mutual military deterrence in this area represents a "new old" normal that will shape the security situation in the Arctic in the long term. The article concludes by considering possible options for preventing escalation and minimizing the concerns of the sides by restoring a full, regular and institutionalized military dialogue between Russia and the rest of the Arctic states. Keywords: Arctic, Russia, USA, Arctic state, NATO, security, military-political landscape.
Введение
В последние годы изменился характер обсуждения возможных сценариев конфликтов в Арктике. Предсказания того, что в самом регионе возникают поводы для будущих конфликтов в борьбе за «раздел» и «передел» арктических пространств, ресурсов и судоходных путей, оказались сильным преувеличением [1, Spohr K., с. 64, 123, 210, 226, 361]. Но после того, как администрация Д. Трампа (2017-2021 гг.) положила в основу своей доктрины национальной безопасности тезис о глобальном соперничестве США с Китаем и Россией, в центре внимания оказался вопрос о том, как такое соперничество скажется на военно-политической обстановке в Арктике [2, Humrich Ch., p. 99-102]. Регион сегодня часто рассматривается как одна из арен, на которых будет разворачиваться борьба между США, Россией и Китаем за глобальное доминирование [3, Huebert R.]. В 2019 г. этот тезис был включён в арктические стратегии Береговой охраны (БОХР) США 1 и Министерства обороны 2. Он лёг в основу обнародованной летом 2020 г. арктической стратегии военно-воздушных сил (ВВС) США 3, а в январе 2021 г., накануне инаугурации Дж. Бадена, — обновлённой арктической стратегии военно-морских сил (ВМС) 4, а также Армии (сухопутных сил) США 5. Вывод о нарастании в регионе конкуренции между ведущими государствами разделяют и в российском военном ве-6
домстве .
Первые сигналы, которые исходят от новой администрации США, позволяют предположить, что вопросы военной безопасности не являются главными в её арктической повестке дня. Хотя от Байдена не ожидают пересмотра решений Трампа о частичном расширении присутствия США в Арктике, новый президент, судя по всему, не склонен подчинить свою политику в регионе исключительно логике противостояния с Китаем и Россией и инвестировать значительные средства в военное строительство 7.
1 United States Coast Guard Arctic Strategic Outlook. Washington: US Coast Guard, 2019.
2 Report to Congress. Department of Defense Arctic Strategy. Washington: DoD, 2019.
3 The Department of the Air Force Arctic Strategy. Ensuring a Stable Arctic through Vigilance, Power Projection, Cooperation, and Preparation. Washington: Secretary of the Air Force, 2020.
4 A Strategic Blueprint for the Arctic. Washington: Department of the Navy, 2021.
5 Regaining Arctic Dominance. The U.S. Army in the Arctic. Chief of Staff Paper no. 3. Washington: Department of the Army, 2021.
6 Министр обороны России генерал армии Сергей Шойгу в ходе поездки на Северный флот провел рабочее совещание в Североморске // Министерство Обороны, 13 апреля 2021 г. URL: https://structure.mil.ru/structure/okruga/north/news/more.htm?id=12354311@egNews (дата обращения: 09.06.2021).
7 Stronsky P., Kier G. A Fresh Start on U.S. Arctic Policy under Biden // Carnegie Endowment for International Peace. 17 May 2021. URL: https://carnegie.ru/commentary/84543 (дата обращения: 09.06.2021).
В мае 2021 г. сотрудничество в обеспечении «мирного, устойчивого экономического развития и охраны окружающей среды Арктики» было включено министрами иностранных дел стран «большой семёрки» в короткий перечень вопросов, по которым они готовы взаимодействовать с Россией 8. Выступление государственного секретаря Э. Блинкена на министерской сессии Арктического совета в Рейкъявике 20 мая того же года 9, резко контрастировавшее с задиристой речью его предшественника М. Помпео в Рованиеми двумя годами ранее, может свидетельствовать об осторожном отходе Вашингтона от жёсткой риторики в отношении Арктики, характерной для администрации Трампа.
Данная тенденция, однако, может оказаться неустойчивой на фоне по-прежнему доминирующих в политическом дискурсе алармистских настроений 10. И на Западе, и в России акцент делается на наиболее угрожающие сценарии развития военно-политической обстановки в регионе. Западные средства массовой информации пестрят сообщениями об испытаниях российской атомной подводной лодки-носителя беспилотных подводных аппаратов «Посейдон», испытательных пусках на Северном флоте гиперзвуковой ракеты «Циркон», вооружении российских ледоколов ракетным оружием, масштабном российском военном строительстве в Арктике и т.д. Всё это подается как проявление стремления России диктовать свои правила в Северном Ледовитом океане (СЛО). Китаю же приписываются амбиции бросить вызов арктическим странам, причём в случае необходимости — с применением силы 11.
В России обращают внимание на нарастание интенсивности и масштабов оперативной и боевой подготовки ВМС США и НАТО в Арктическом регионе, смещение районов их проведения к границам Российской Федерации 12. Как провокационное расценивается проведение с 2020 г. учений боевых кораблей США и стран НАТО в Баренцевом море 13, реше-
8 G7 Foreign and Development Ministers' Meeting: Communiqué, London, 5 May 2021. Paragraph 7 // Foreign, Commonwealth & Development Office 5 May 2021. URL: https://www.gov.uk/government/publications/g7-foreign-and-development-ministers-meeting-may-2021-communique/g7-foreign-and-development-ministers-meeting-communique-london-5-may-2021 (дата обращения: 09.06.2021).
9 Secretary Antony J. Blinken Intervention at Arctic Council Ministerial, Reykjavik, Iceland, May 20, 2021 // U.S. Department of State. URL: https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-intervention-at-arctic-council-ministerial/ (дата обращения: 09.06.2021).
10 Rumer E., Sokolsky R., Stronski P. Russia in the Arctic — A Critical Examination. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2021. URL: https://carnegieendowment.org/files/Rumer_et_al_Russia_in_the_Arctic.pdf (дата обращения: 09.06.2021).
11 Humpert M. U.S. Warns of Russian Arctic Military Buildup: "Who puts missiles on icebreakers?" // High North News, 25 May 2020. URL: https://www.highnorthnews.com/en/us-warns-russian-arctic-military-buildup-who-puts-missiles-icebreakers (дата обращения 09.06.2021); Walsh N.P. Satellite images show huge Russian military buildup in the Arctic // CNN, 5 April 2021. URL: https://edition.cnn.com/2021/04/05/europe/russia-arctic-nato-military-intl-cmd/index.html (дата обращения: 09.06.2021); U.S. Army Arctic Strategy — 2021 // SOF News, 19 March 2021. URL: https://sof.news/defense/army-arctic-strategy-2021/ (дата обращения: 09.06.2021).
12 Начальник штаба Северного флота выступил на Международном арктическом форуме // Министерство обороны Российской Федерации, 11 декабря 2020 г. URL: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12329717@egNews (дата обращения: 09.06.2021).
13 Начальник Главного оперативного управления Генерального штаба ВС РФ генерал-полковник Сергей Рудской провел брифинг для представителей СМИ // Министерство обороны Российской Федерации, 1 июня 2020 г. URL: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12295316@egNews (дата обращения: 09.06.2021); «В Арктике нет проблем, требующих военного решения». Посол по особым поручениям МИДа Николай Кор-
ние Норвегии предоставить американским атомным подводным лодкам возможность использовать порт Тромсё на севере страны [4, Anthony I., Klimenko E., Su F., с. 15], временное развёртывание четырёх бомбардировщиков В-1В Lancer на авиабазе Орланд на юге страны в феврале 2021 г. 14 В утверждённых в марте 2020 г. Основах государственной политики России в Арктике отмечается «наращивание иностранными государствами военного присутствия» и «возрастание конфликтного потенциала в регионе» в качестве одного из вызовов для национальной безопасности страны 15.
Ситуация осложняется замораживанием арктическими странами с 2014 г. сотрудничества с Россией по военной линии. Отсутствие каналов регулярной коммуникации между военными на различных уровнях не позволяет обсуждать возникающие озабоченности и снимать их, в том числе путём согласования взаимных мер сдержанности.
Для сохранения и укрепления тенденции к конструктивному сотрудничеству в рамках арктической повестки дня представляется важным в качестве первого шага решить две задачи. Первое — трезвая оценка военно-политической обстановки в Арктике. В ИМЭМО РАН для её мониторинга используются следующие параметры [5, Загорский А.В., с. 20]:
• размещение государствами военных сил и средств в регионе на постоянной основе;
• наличие у них сил и средств для временного (сезонного) развёртывания в Арктике;
• строительство береговой инфраструктуры для базирования и обеспечения оперативной устойчивости размещённых или временно развёртываемых сил и средств в Арктике;
• динамика военных учений в регионе: их частота, масштабы и сценарии.
При этом важно дифференцировать условия для нестратегической (конвенциональной) военной деятельности в различных частях Арктики. Они существенно отличаются в более холодной — амеразийской и центральной части СЛО, составляющих большую часть региона, и в более тёплых (хотя тоже сложных) «евро-арктических» морях, примыкающих к Северной Атлантике [5, Загорский А.В., c. 33; 1, с. 343].
Второе — восстановление каналов регулярной коммуникации между представителями военных ведомств на всех уровнях для обмена оценками оперативной обстановки в регионе и обсуждения мер по деэскалации не только военной деятельности, но и сопровождающей её риторики.
чунов о предстоящем председательстве России в Арктическом совете // Коммерсантъ, 15 января 2021. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4641929 (дата обращения: 09.06.2021).
14 США подали «сигнал» России в Арктике // РИА Новости, 28 мая 2021 г. URL: https://ria.ru/20210528/signal-1734638832.html (дата обращения 09.06.2021); U.S. Air Force Personnel Arrive for First-Ever Norway Deployment // U.S. European Command Public Affairs, 2 February 2021. URL: https://www.eucom.mil/article/41056/us-air-force-personnel-arrive-for-first-ever-norway-deployment (дата обращения: 09.06.2021).
15 Указ Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года».
В первом разделе настоящей статьи рассмотрены реализуемые государствами региона в «большой» Арктике программы военного строительства, планы развития береговой инфраструктуры, масштабы и характер военных учений, результаты проводившегося арктическими государствами после 2014 г. обзора оборонной политики. Во втором разделе рассмотрена динамика военно-политической обстановки в евро-арктическом регионе, а в третьем — возможности для формирования механизмов по снижению рисков, формирующихся главным образом в «евро-арктической» части региона.
Нестратегические силы в «большой» Арктике
За исключением Российской Федерации, арктические государства не размещают в регионе на постоянной основе нестратегические боевые силы. Для России и США Арктика имеет особое значение главным образом в контексте поддержания стратегического баланса ядерного сдерживания. На Кольском полуострове в составе Северного фота базируется большая часть российских морских стратегических ядерных сил. В регионе размещены российские и американские объекты противоракетной, противовоздушной и противолодочной обороны, американский радар системы предупреждения о ракетном нападении. В последние годы в условиях возврата России и НАТО к политике взаимного военного сдерживания в Европе возрастает военно-политическое значение арктических акваторий, примыкающих к Северной Атлантике.
В силу суровых природно-климатических условий, удалённости, неразвитости береговой инфраструктуры и других обстоятельств нестратегическое военное строительство в «большой Арктике» считается не только затратным, но и нецелесообразным. Изменение климата не только не снижает, но и повышает риски, с которыми связана военная (как и любая другая) деятельность на большей части и морской, и сухопутной Арктики не только в зимний, но и в летний период [6, Солдатенко С.А., Алексеев Т.В., Иванов Н.Е., c. 57-60; 7, c. 139; 8; Christensen K.D.; 9, Balasevicius T., с. 25-26]. Данное обстоятельство подчёркивается в документах военных ведомств арктических стран 16. Если зимой военно-морской деятельности в регионе препятствует ледовый покров, то в период его таяния летом и осенью навигация осложняется плохой видимостью, опасностью столкновения с плавающими льдинами и обледенения, многими другими обстоятельствами 17.
В наиболее благоприятный для арктической навигации период многие корабли ВМС могут быть временно развернуты в арктических морях и осуществлять плавание по «чистой
16 Rapport: Forsvarsministeriets fremtidige opgavel0sning i Arktis. K0benhavn: Forsvarsministeriet, 2016. Р. 15; Regaining Arctic Dominance. Op. cit. Р. 4; Report to Congress on Arctic Operations and the Northwest Passage. Washington: Department of Defense, 2011. P. 11-12; Report to Congress. Department of Defense Arctic Strategy, 2019, p. 3; The United States Navy Arctic Roadmap for 2014 to 2030. Washington: Chief of Naval Operations, 2014. Р. 3.
17 Arctic Planning. Navy Report to Congress Aligns with Current Assessments of Arctic Threat Levels and Capabilities Required to Execute DOD's Strategy. Washington: United States Government Accountability Office, 2018. Р. 7; Bowes M.D. Impact of Climate Change on Naval Operations in the Arctic. Alexandria (VA): Center for Naval Analysis, 2009. P. 11. URL: https://www.cna.org/CNA_files/PDF/D0020034.A3.pdf (дата обращения: 09.06.2021).
воде» вплоть до кромки льда на малой скорости, избегая столкновения с плавающими льдинами. Именно в этот период — с июля по октябрь — корабли Северного флота осуществляют походы по акватории Северного морского пути. Тем не менее оптимальным решением для осуществления регулярной надводной военно-морской деятельности и автономного плавания в Арктике считается строительство специальных кораблей ледового класса, а для обеспечения оперативной устойчивости этой деятельности необходимы масштабные инвестиции в строительство береговой инфраструктуры, системы материально-технического обеспечения и снабжения флота, связи, большой объём гидрографических и картографических работ [10, Forget P.] 18.
Строительство специальных кораблей для Арктики не просто затратно. По своим тактико-техническим и эксплуатационным характеристикам — скорости, маневренности, энергоэффективности и другим — они уступают современным кораблям ВМС, и их применение за пределами Арктического региона считается неэффективным и нецелесообразным 19.
Неудивительно, что количество боевых кораблей, которые арктические государства могли бы временно развернуть в регионе, крайне ограничено (у неарктических стран их нет в принципе 20). В составе ВМС Дании четыре сторожевых фрегата класса «Тетис» с ледовыми усилениями, построенные в начале 1990-х гг. На основе ротации по одному фрегату патрулирует в водах Гренландии и Фарерских островов, решая задачи береговой охраны. В 2008-2017 гг. ВМС Дании в плановом порядке заменили три сторожевых корабля класса «Агдлек» кораблями класса «Кнуд Расмуссен», патрулирующими в территориальном море Гренландии [5, Загорский А.В., c. 91].
Канада со значительным отставанием от графика реализует принятую в 2008 г. программу строительства для ВМС шести арктических патрульных кораблей класса «Гари Де-Вулф» с лёгкими ледовыми усилениями, способных преодолевать лёд толщиной до 1,2 м. Базируясь на юге страны в Галифаксе, они будут развёртываться в арктических широтах с июля по октябрь для выполнения миссий, аналогичных задачам береговой охраны. Первый корабль данной серии поступил в состав ВМС Канады летом 2020 г. Завершить программу планируется в 2025 г. 21
18 См. также Храмчихин А. Северный фот подвести не должен // Независимое военное обозрение. 27 июля 2018. URL: http://nvo.ng.ru/armament/2018-07-27/1_1006_fleet.html (дата обращения: 09.06.2021); Arctic Planning. Р. 11, 13-14; Bowes M.D. Op. cit. P. 30, 39; Report to Congress on Arctic Operations and the Northwest Passage. P. 3.
19 Arctic Planning. Р. 11-14.
20 Исключение составляет, пожалуй, только Великобритания. Британские подводные лодки класса «Трафальгар» могут осуществлять подводное плавание в арктических водах и всплывать в покрытых льдом районах. В составе военно-морского флота Великобритании есть также патрульный корабль с ледовыми усилениями «Протектор», способный преодолевать лёд толщиной до полуметра. Большую часть времени судно задействовано в Южной Атлантике и Антарктике. См.: On Thin Ice: UK Defence in the Arctic. Twelfth Report of Session 201719. House of Commons, Defence Committee, 2018. P. 34, 39. URL: https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmdfence/388/388.pdf (дата обращения: 09.06.2021).
21 Arctic and offshore patrol ships // Government of Canada. URL: https://www.canada.ca/en/department-national-defence/services/procurement/arctic-offshore-patrol-ships.html (дата обращения 09.06.2021).
В 2017 г. в составе российского Северного флота появился ледокол класса «Илья Муромец», а в 2019 г. — сопоставимый по своим характеристикам с датскими фрегатами «Те-тис» сторожевой корабль «Иван Потанин» [5, Загорский А.В., c. 60].
В составе ВМС Норвегии нет кораблей с ледовыми усилениями, но есть пять фрегатов класса «Фритьоф Нансен» и шесть дизель-электрических подводных лодок класса «Ула», которые могут быть развернуты в незамерзающих водах Норвежского и Баренцева морей [11, Wezeman S.T., с. 12-13]. Нет кораблей с ледовыми усилениями и у ВМС США. До последнего
времени они отказывались от их строительства, ссылаясь на дороговизну и нецелесообраз-
22
ность с учётом низкого уровня военных угроз в Арктике . Несмотря на изменение тональности арктической стратегии ВМС США 2021 г., вопрос о строительстве кораблей ледового класса в ней не ставится.
В составе БОХР Канады, Норвегии и России есть суда с ледокольными возможностями. В 2019 г. в США было принято решение о замене двух старых ледоколов БОХР, построенных в 1976-1978 гг., тремя новыми («Polar Security Cutters»). Первый из них должен быть построен в 2024 г. В долгосрочной же перспективе речь идет о строительстве для БОХР США в общей сложности шести новых ледоколов 23.
За исключением России, боевые корабли ВМС арктических стран, которые могли бы быть развернуты в полярных водах, не базируются в регионе на постоянной основе и не могут «работать» в Арктике круглогодично. Анализ плановых обзоров оборонной политики, проводившихся арктическими странами после 2014 г., показал, что ни одна из них не пересмотрела свои принятые ранее скромные программы военного строительства в регионе в сторону повышения [5, Загорский А.В., c. 96-103].
На большей (замерзающей) части Арктического региона практически отсутствует береговая инфраструктура, которая могла бы обеспечить оперативную устойчивость осуществляемой на сезонной основе военно-морской деятельности, не говоря уже о постоянном размещении сил и средств ВМС в регионе. Более того, таяние многолетней мерзлоты, штормы и эрозия береговой линии создают угрозу для существующих и затрудняют строительство новых объектов береговой инфраструктуры 24.
22 Arctic Planning, pp. 10, 16; Regaining Arctic Dominance. The U.S. Army in the Arctic. P. 4; O'Rourke R. et al. Changes in the Arctic: Background and Issues for Congress. Congressional Research Service Report, May 17, 2021. URL: https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL34391.pdf (дата обращения 09.06.2021); Schreiber M. The US Navy's new Arctic strategy is limited in scope and details, say critics, Arctic today, 29 April 2019. URL: https://www.arctictoday.com/the-us-navys-new-arctic-strategy-is-limited-in-scope-details-say-critics/ (дата обращения 09.06.2021).
23 O'Rourke R. Coast Guard Polar Security Cutter (Polar Icebreaker) Program: Background and Issues for Congress. Congressional Research Service Report, March 11, 2021. URL: https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL34391.pdf (дата обращения 09.06.2021).
24 Report to Congress. Department of Defense Arctic Strategy [2019]. Р. 3; O'Rourke R. et al. Op. cit. P. 46.
Тем не менее, в 2021 г. в США был утверждён план строительства глубоководного порта в Номе на тихоокеанском побережье Аляски 25. Расположенный примерно в 250 км. южнее Берингова пролива, замерзающий с ноября по май порт на протяжении многих лет рассматривался как самая северная точка для возможного строительства глубоководного порта для обеспечения безопасности судоходства в регионе и потенциального базирования патрульных кораблей БОХР США (их основная база расположена в порту Дач Харбор на Алеутских островах, а ледоколы БОХР базируются на западном побережье США в Сиэтле). В перспективе Ном может быть использован для временного развёртывания боевых кораблей в американских арктических водах, что предусмотрено планами ВМС в качестве долгосрочной перспективы. На севере Канады в Нанисивике (провинция Нунавут) в соответствии с утверждённой в 2008 г. программой создан пункт материально-технического снабжения кораблей [11, Wezeman S.T., с. 7] 26. Этим, собственно, ограничиваются инфраструктурные проекты (не считая российских) в «большой» Арктике.
Ни Дания, ни Канада не имеют постоянно размещённых в регионе сухопутных сил, хотя не исключается возможность их временного развёртывания в случае необходимости. Немногочисленные части и подразделения вооружённых сил Норвегии равномерно распределены по территории страны [5, Загорский А.В., с. 76-78, 81, 83]. У США нет военных баз севернее Полярного круга, но на юге Аляски в субарктической зоне расположены три базы Армии США — Форт Уэйнрайт, Форт Грили и совместная с ВВС база Элмендорф-Ричардсон. На них в составе двух бригад на постоянной основе размещены 11.600 военнослужащих. Эти силы входят в состав Индо-Тихоокеанского командования США, тогда как Северное командование, к зоне ответственности которого отнесена Аляска, не располагает здесь собствен-
27
ными силами и средствами . Арктическая стратегия Армии США 2021 г. наметила перспективу создания на Аляске штабных структур и оперативной группы, которая могла бы быть
28
развёрнута в различных регионах мира с похожими климатическими условиями .
После окончания «холодной войны» сухопутные силы Норвегии были сокращены до одной механизированной бригады «Север» («Nord»), в состав которой входят два механизированных батальона и батальон лёгкой пехоты. Бригада размещается в основном в центральной части провинции Тромс севернее Полярного круга [11, Wezeman S.T., с. 11] 29. На фоне нарастания кризиса в отношениях России и Запада и возврата к взаимному военному
25 Арктический бюллетень: Мониторинг социально-экономического развития Арктической зоны России. 2021. Выпуск 61 (февраль). С. 29. URL: https://963a4334-2b68-4690-8cbf-11e0da0f83f6.filesusr.com/ugd/f29d46_722bb033915c4d65be28b24bb2b95b6c.pdf (дата обращения 09.06.2021).
26 Wezeman S.T. Military capabilities in the Arctic: A new cold war in the High North? SIPRI Background Paper. 2016. P.7. URL: https://www.sipri.org/publications/2016/sipri-background-papers/military-capabilities-arctic (дата обращения: 09.06.2021)
27 Regaining Arctic Dominance. The U.S. Army in the Arctic. P. 6-7.
28 Rempfer K. Army's new Arctic strategy aims to build expeditionary capability // Army Times, 17 March 2021. URL: https://www.armytimes.com/news/your-army/2021/03/17/armys-new-arctic-strategy-aims-to-build-expeditionary-capability/ (дата обращения: 09.06.2021).
29 См. также Храмчихин А. Страна боевых ледоколов // Военно-промышленный курьер, 17 августа 2016. URL: http://vpk-news.ru/articles/31866 (дата обращения 09.06.2021).
сдерживанию наиболее острая дискуссия о планах военного строительства после 2014 г. развернулась в Норвегии.
В ходе планового обзора оборонной политики страны в 2015-2016 и 2019-2020 гг. Генеральный штаб, ссылаясь на изменение ситуации в области безопасности страны, предлагал существенно укрепить вооружённые силы. Предлагалось, в частности, увеличить почти вдвое численность вооружённых сил; создать вторую бригаду сухопутных сил, сосредоточить их на севере страны и повысить уровень боеготовности, существенно увеличить количество самолётов тактический авиации, патрульных самолетов, систем противовоздушной обороны, тактических вертолетов и вертолетов для ВМС, закупить дополнительно еще одну новую
. 30
подводную лодку и два фрегата .
Однако в долгосрочных планах военного строительства страны, принятых в 2016 и
2020 гг., амбициозные предложения Генерального штаба были в основном отклонены, а утверждённые планы даже скромнее прежних. Вместо существенного наращивания постоянного военного присутствия на севере стран правительство Норвегии сделало ставку, с одной стороны, на модернизацию средств раннего предупреждения о возможном нападении, а с другой — на развитие инфраструктуры усиления силами стран НАТО (временное развёр-
\ » 31
тывание) в угрожающий период .
После 2014 г. практически не изменились масштабы проводимых арктическими странами в регионе военных учений, но меняется их характер.
В ходе самых крупных учений, ежегодно проводимых в канадской Арктике с 2007 г. («Операция Нанук»), отрабатывается взаимодействие вооружённых сил и гражданских ведомств в условиях чрезвычайных ситуаций. Максимальное количество участников этих учений было зарегистрировано в 2010-2012 гг. На фоне кризиса в отношениях России с Западом сценарии, интенсивность и характер проводимых на севере Канады учений не изменились32.
30Norwegian Armed Forces in transition. Strategic defence review by the Norwegian Chief of Defence. Abridged version. Norwegian Armed Forces, 2015. Р. 5. URL: http://isbirligi.ssm.gov.tr/Lists/Duyurular/Attachments/103/Norway%20Strategic_Defence_Review_2015_abridged.p df (дата обращения 09.06.2021); A stronger defence. The military advice of the Chief of Defence 2019. Abridged version. [Oslo]: Norwegian armed forces, 2019. URL: https://forsvaret.no/en/newsroom/news-stories/a-stronger-defence (дата обращения 09.06.2021).
31 Capable and Sustainable. Long Term Defence Plan. [Oslo]: Norwegian Ministry of Defence, 2016. URL: https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/fd/dokumenter/rapporter-og-regelverk/capable-and-sustainable-ltp-english-brochure.pdf (дата обращения 09.06.2021); The defence of Norway. Capability and readiness. Long Term Defence Plan 2020. [Oslo]: Norergian Ministry of Defence, 2020. URL: https://www.regjeringen.no/contentassets/3a2d2a3cfb694aa3ab4c6cb5649448d4/long-term-defence-plan-norway-2020—english-summary.pdf (дата обращения 09.06.2021).
32 Operation NANOOK // Government of Canada. URL: https://www.canada.ca/en/department-national-defence/services/operations/military-operations/current-operations/operation-nanook.html (дата обращения 09.06.2021).
В утверждённой в 2019 г. арктической стратегии страны был анонсирован пересмотр концепции «Операции Нанук» 33. Однако в 2020 и 2021 гг. их масштабы были сокращены из-за пандемии 34.
Основное мероприятие зимней боевой подготовки вооружённых сил Норвегии с 2006 г. — учения «Холодный ответ» («Cold Response»). С 2010 г. они проводятся не ежегодно, а раз в два года. Приглашения для участия направляются странам НАТО, а также Финляндии и Швеции. Количество принимавших участие в «Холодном ответе» военнослужащих после 2014 г. не возросло. В 2020 г. ожидалось их некоторое увеличение, но учения пришлось отменить из-за пандемии [5, Загорский А.В., c. 104-107] 35.
Тем не менее в последние годы меняется характер проводимых в Норвегии учений. Если раньше сценарии «Холодного ответа» ориентировались на повышение уровня оперативной совместимости и отработку навыков взаимодействия в составе многонациональных формирований, участвующих в международных операциях по регулированию кризисов, то современные сценарии исходят из возможности возникновения на Севере Европы кризисной ситуации, требующей переброски в Норвегию сил союзников по НАТО в рамках статьи 5 Вашингтонского договора. Именно такой сценарий был положен и в основу прошедших осенью 2018 г. в Норвегии и Северной Атлантике учений НАТО «Трайдент Джанкче» («Trident Juncture»). В них приняли участие около 50 тыс. военнослужащих 31 государства (29 стран НАТО, Финляндии и Швеции), 250 боевых самолетов, 65 военных кораблей, около 10 тыс. боевых машин [5, Загорский А.В., c. 107].
Именно на данные учения ссылаются в качестве примера наращивания масштабов военной деятельности НАТО на Севере Европы 36. Однако они не были регулярным мероприятием боевой подготовки в регионе. Такие учения проводились НАТО раз в три года в разных регионах Европы. Сегодня им на смену пришли учения «Защитник Европы», в ходе которых отрабатывается переброска сил из США в Европу. Новый масштаб проводимых Норвегией мероприятий боевой подготовки, возможно, будет установлен учениями «Холодный ответ» 2022 г. Ожидается, что они будут самыми масштабными со времён окончания холодной войны 37. Следует исходить из того, что в будущем отработка временного развёртывания сил и средств союзников в Норвегии станет нормой. Однако это не предполагает постоянного размещения в стране боевых сил государств альянса.
33 Arctic and Northern Policy Framework: Safety, security, and defence chapter // Government of Canada. 2019. 10 September. URL: https://www.rcaanc-cirnac.gc.ca/eng/1562939617400/1562939658000 (дата обращения 09.06.2021).
34 См.: Military exercises // National Defence and the Canadian Armed Forces. Government of Canada. 2019. 5 February. URL: http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/exercises/index.html (дата обращения 09.06.2021).
35 См. также Норвегия отменила совместные с НАТО учения Cold Response // Интерфакс, 11 марта 2020 г. URL: https://www.interfax.ru/world/698624 (дата обращения 09.06.2021).
36 O'Rourke R. et al. Op. cit. P. 28.
37 Норвегия планирует провести «гигантские» учения у границ России // Федеральное агентство новостей, 21 ноября 2020 г. URL: https://riafan.ru/1339558-norvegiya-planiruet-provesti-gigantskie-ucheniya-u-granic-rossii (дата обращения 09.06.2021); O'Rourke R. et al. Op. cit. P. 43.
Европейское командование США не проводит самостоятельные учения в северных широтах, но принимает участие в организуемых странами Северной Европы мероприятиях боевой подготовки — «Холодном ответе», региональных учениях ВВС «Арктический вызов» и других. Индо-Тихоокеанское командование, начиная с 1993 г., регулярно проводит в субарктических широтах в районе залива Аляска тактические учения «Северный край» («Northern Edge»). В начале 1990-х гг. в них принимали участие от 9 до 15 тыс. военнослужащих, в 2000-е гг. — до 9 тысяч 38. В 2015 г. в учениях «Северный край» с участием 6 тыс. военнослужащих отрабатывался сценарий реагирования на кризисную ситуацию в Азиатско-тихоокеанском регионе. Северное командование США во взаимодействии с БОХР организует на Аляске учения «САРЕКС» («SAREX») по взаимодействию вооружённых сил, береговой охраны и гражданских властей в ходе проведения поисково-спасательных операций [5, Загорский А.В., c. 108-109] 39.
В последние годы меняется характер мероприятий боевой подготовки, проводимых США в северных широтах. Сценарий учений «Северный край» в 2018 г. впервые за три десятилетия предполагал организацию оборонительных действий в условиях низких арктических температур. В тренировках с практическими стрельбами на полигонах Индо-Тихоокеанского командования на южном побережье Аляски приняли участие около 1 500 военнослужащих 40. С принятием в 2021 г. арктической стратегии Армии США такие учения, очевидно, станут регулярными.
В 2019 г. ВМС США провели на южном побережье Аляски с использованием баз БОХР на Алеутских островах первые учения по формированию «арктического экспедиционного потенциала», анонсированные в арктической стратегии Министерства обороны США 2019 г. В них приняли участие около 3 тыс. морских пехотинцев 41. Стало более интенсивным патрулирование многоцелевых подводных лодок ВМС США в СЛО. В 2018 г. британская подводная лодка провела совместные учения с ВМС США в западной части СЛО. В мае 2020 г. впервые с 1980-х гг. в Баренцевом море прошли пятидневные учения ВМС США и Великобритании [1,
38 Joint Exercise Northern Edge Ensures Maritime Security // America's Navy, 17 June 2009. URL: http://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=46241 (дата обращения 09.06.2021).
39 В конце 1980-х гг. в учениях на Аляске участвовали до 26 тыс. военнослужащих. См.: Northern Edge History. U.S. Air Force Fact Sheet, 9 May 2007. URL: http://www.firebirds.org/menu23/nedgehistory.htm (дата обращения 09.06.2021).
40 Arctic Edge Exercise Dates Announced // Defense Visual Information Distribution Service. 2018. 12 February. URL: https://www.dvidshub.net/news/265770/arctic-edge-exercise-dates-announced (дата обращения 09.06.2021).
41 Eckstgein M. Navy, Marines Practice 'Littoral Combat Force' Construct in Alaska // USNI News. 2019. 23 September. URL: https://news.usni.org/2019/09/23/navy-marines-practice-littoral-combat-force-construct-in-alaska (дата обращения 09.06.2021).
Spohr K., Hamilton D.S., с. 202-203] 42, а в сентябре того же года — совместные учения кораблей Дании, Норвегии, Великобритании и США 43.
На основании данного обзора можно сделать вывод о том, что арктические государства-члены НАТО:
• не размещают существенные боевые силы в Арктике на постоянной основе;
• не инвестируют значительные средства в строительство береговой инфраструктуры в регионе;
• меняют характер проводимых ими учений с учётом возврата к политике сдерживания России, хотя до последнего времени не наращивали их масштабы и интенсивность.
США, военное присутствие которых в Арктике до последнего времени было практически минимальным, сделали выбор в пользу постепенного формирования потенциала для временного развёртывания сил и средств в арктических широтах.
Данная картина будет неполной, если не учитывать активизацию военной деятельности России в Арктике в последнее десятилетие. Так, 2012 г. в Печенгском районе Мурманской области и Баренцевом море было проведено межвидовое командно-штабное учение с участием более 7 тыс. военнослужащих, более 20 надводных кораблей и подводных лодок. В 2013 г. крупномасштабные учения Тихоокеанского флота завершились высадкой морского десанта на побережье бухты Провидения. В операции приняли участие около 3 тыс. военнослужащих, более десяти кораблей и судов обеспечения. В 2015 г. в ходе внезапной проверки боевой готовности арктической группы войск, отдельных соединений Западного военного округа и воздушно-десантных войск были задействованы 38 тыс. военнослужащих, 3 360 единиц военной техники, 41 боевой корабль, 15 подводных лодок, 110 самолётов и вертолётов. С июля по сентябрь 2016 г. на Северном флоте были проведены многомесячные учения. В 2018 г. отряд Северного флота в составе 36 надводных кораблей, подводных лодок и судов обеспечения совершил трансарктический переход из Баренцева моря в Берингово и обратно. В 2019 г. во время двухмесячного дальнего похода отряда боевых кораблей и судов обеспечения Северного флота проведено более 10 масштабных учений на море и на суше [5, Загорский А.В., с. 109-112]. В августе 2020 г. силы Тихоокеанского флота приняли участие в военно-морском учении «Океанский щит». В акватории Берингова моря, на Чукотском полуострове и на Камчатке были задействованы 30 боевых кораблей и судов обеспечения, более
42 См. также U.S., U.K. Ships Operate in the Barents Sea // U.S. 6th Fleet official web-site, 4 May 2020. URL: https://www.c6f.navy.mil/Press-Room/News/Article/2174342/us-uk-ships-operate-in-the-barents-sea/ (дата обращения 09.06.2021).
43 Danilov P. International Exercise in the Barents Sea: Norway Wants to Assert Its Defense Capacity in the Arctic // High North News, 9 September 2020. URL: https://www.highnorthnews.com/en/international-exercise-barents-sea-norway-wants-assert-its-defense-capacity-arctic (дата обращения 09.06.2021).
3 тыс. военнослужащих 44. Интенсивную программу учений в 2021 г. осуществляет Северный флот 45.
Военно-политическая динамика в евро-арктическом регионе
Отмеченные выше изменения в военно-политической обстановке характерны прежде всего для евро-арктической части региона, примыкающей к Северной Атлантике, и менее значительны в «амеразийской» Арктике и центральной части СЛО. Это связано с рядом обстоятельств.
Во-первых, сложные природно-климатические условия, высокие издержки военного строительства и сезонный характер отступления ледового покрова по-прежнему ограничивают возможности для осуществления регулярной военной деятельности на большей части Арктического региона. Если в летне-осенний период наибольшие потери морского льда наблюдаются в Восточно-Сибирском море и значительные — в морях Карском, Лаптевых, Чукотском и Бофорта, то в зимний период основные потери ледового покрова приходятся на Баренцево море, тогда как основная часть СЛО покрыта льдом 46. Наиболее доступными для различных видов деятельности, включая военную, являются акватории Баренцева и Норвежского морей. Здесь более развита береговая инфраструктура, больше плотность населения 47. Но значительная часть акваторий СЛО на обозримую перспективу на протяжении большей
48
части года останется недоступной даже для временного развёртывания надводных сил . Условной границей арктических пространств, отличающихся по своим природно-климатическим условиям, могут служить границы применения положений Полярного кодекса, содержащего требования к судам, осуществляющим плавание в полярных водах (рис. 1).
Во-вторых, основной ареной взаимного военного сдерживания России и НАТО являются Европа и Северная Атлантика. Примыкающие к Северной Атлантике арктические моря — Норвежское и Баренцево — являются сегодня, как и в годы «холодной войны», неотъем-
V V 1—1 <м>
лемой частью данной деятельности. По этой причине многие из принятых в альянсе в последние годы решений сказываются на военно-политической обстановке в евро-арктической
44 В Беринговом море завершились учения Тихоокеанского флота // Министерство обороны Российской федерации, 1 сентября 2020 г. URL: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12311532@egNews (дата обращения: 09.06.2021).
45 Силы и войска Северного флота в рамках учения развернулись в Баренцевом море и на Кольском полуострове // Министерство обороны Российской Федерации, 20 апреля 2021 г. URL: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12357075@egNews (дата обращения: 09.06.2021); Подлодки и корабли Северного флота начали учения в Арктике // Интерфакс, 20 апреля 2021 г. URL: https://www.interfax.ru/russia/762239 (дата обращения 09.06.2021); Северный флот вывел на учения в Баренцевом море 20 кораблей и подлодок // Интерфакс, 7 июня 2021 г. URL: https://www.interfax.ru/russia/771027 (дата обращения: 09.06.2021).
46 Meredith M., Sommerkorn S. et al. Polar Regions // IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate / H.-O. Portner, D.C. Roberts, V. Masson-Delmotte et al., eds. IPCC, 2019. Pp. 222-223, 207, 260-261. URL: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/12/SROCC_FullReport_FINAL.pdf (дата обращения: 09.06.2021).
47 Report to Congress. Department of Defense Arctic Strategy [2019]. P. 9.
48 The United States Navy Arctic Roadmap for 2014 to 2030. P. 3, 8, 10-12.
части региона, хотя активизация военной деятельности здесь заметно отстаёт от её масштабов на Балтике и в Чёрном море. Особое значение региону придаёт тот факт, что на Кольском полуострове базируются входящие в состав Северного флота российские стратегические подводные лодки с баллистическими ракетами на борту, и любая активизация военной деятельности США и стран НАТО в Баренцевом море не может не вызывать в России обеспокоенность.
^^ /
70 и
\ \ *
i^m
Рис. 1. Границы применения положений Полярного кодекса 49.
К основным решениям последних лет, принятым западными странами в более широком контексте военного сдерживания России и затрагивающим евро-арктический регион, можно отнести следующие.
Политика сдерживания России на восточном фланге НАТО в Балтийском регионе предполагает не постоянное размещение здесь существенных боевых сил, а создание инфраструктуры и потенциала для усиления за счёт переброски сил из других государств альянса и из США. Такой же подход применяется на Севере Европы [4, Anthony I., Klimenko E., Su F., с. 14], прежде всего в Норвегии. Решение задач усиления норвежских сил отрабатывалось в 2018 г. в ходе учений «Трайдент Джанкче» и положено в основу сценариев будущих учений «Холодный ответ».
С целью обеспечения переброски войск из США для развёртывания в Европе в 2018 г. было принято решение о создании вместо расформированного в 2002 г. Атлантического командования НАТО двух новых структур: объединённого командования «Атлантика» (Норфолк, США) и объединённого командования тыла в Германии. Для обеспечения безопасности трансатлантических морских коммуникаций в 2019 г. был воссоздан Второй флот США,
49 Источник: Международная морская организация.
расформированный в 2011 г. [5, Загорский А.В., с. 46]. В его зону ответственности входит Северная Атлантика, включая евро-арктические моря — Норвежское и Баренцево 50.
Восстанавливается противолодочный рубеж Гренландия — Исландия — Великобритания (рис. 2), который в годы холодной войны должен был в случае кризиса воспрепятствовать выходу в Северную Атлантику советских атомных подводных лодок из состава Северного флота. С этой целью в США было принято решение о модернизации взлетно-посадочной полосы на базе в Туле (Гренландия), на которой до последнего времени оставался только радар американской системы предупреждения о ракетном нападении 51. Модернизирована для приёма противолодочных и транспортных самолётов, а также истребителей стран НАТО авиабаза в Кефлавике (Исландия), которую США не использовали с 2006 г. Здесь в 2019 г. создан центр морских операций, который будет тесно взаимодействовать со Вторым флотом США 52. В логику воссоздания противолодочного рубежа в Северной Атлантике вписываются решения об укреплении сил противолодочной обороны Дании и Норвегии, возобновлении военного планирования Великобритании для евро-арктического региона [12, Тодоров А.А., Лыжин Д.Н., с. 88-90] 53, в том числе — решение Лондона о приобретении новых противолодочных самолетов (в 2010 г. Великобритания отказалась от старых) 54. Целесообразность таких мер обосновывается возобновлением походов российских подводных лодок в Северную Атлантику.
С восстановлением противолодочного рубежа в Норвежское море сместилось проведение ежегодных противолодочных учений альянса с участием многоцелевых подводных лодок и эсминцев УРО «Стремительный мангуст» («Dynamic Mongoose»), которые с 2012 г. проводились в Северном море 55. В апреле 2021 г. Норвегия и США подписали дополнительное соглашение по оборонному сотрудничеству, которое позволит США использовать после модернизации норвежские объекты ВВС на юге и севере страны для временного развёртывания противолодочных самолетов Р-8 и бомбардировщиков В-1, а также базу ВМС Рамсунн для обслуживания кораблей и подводных лодок США 56.
50 U.S. 2nd Fleet Reactivates to Counter Russian Navy // The Maritime Executive, 31 December 2019. URL: https://www.maritime-executive.com/article/u-s-2nd-fleet-reactivated-to-counter-russian-navy (дата обращения: 09.06.2021).
51 Report to Congress on Strategy to Protect United States National Security Interests in the Arctic Region. Р. 11.
52 Op. cit. P. 15.
53 См. также On Thin Ice: UK Defence in the Arctic.
54 Nordenman M. Russian Subs Are Reheating a Cold War Chokepoint // Defense One, 4 March 2016. URL: https://www.defenseone.com/ideas/2016/03/russian-subs-are-reheating-cold-war-chokepoint/126428/ (дата обращения: 09.06.2021).
55 «Стремительный мангуст» ищет российские субмарины в Атлантике // Военно-промышленный курьер, 29 июня 2020 г. URL: https://vpk-news.ru/news/57561S (дата обращения 09.06.2021); Eckstein M. NATO Anti-Submarine Exercise Dynamic Mongoose Kicks Off With U.S. Destroyer, SSN // UBNI News, 30 June 2020. URL: https://news.usni.org/2020/06/30/nato-anti-submarine-exercise-dynamic-mongoose-kicks-off-with-u-s-destroyer-ssn (дата обращения 09.06.2021).
56 O'Rourke R. et al. Op. cit. P. 44.
BG 31211 heritage org
57
Рис. 2. Противолодочный рубеж Гренландия — Исландия — Великобритания 5
При этом речь идёт не о размещении сил и средств США в Норвегии на постоянной основе (в 2020 г. сообщалось о выводе с территории страны батальона морской пехоты США, который был размещён в 2017 г. для обеспечения развёртывания американских войск, перебрасываемых для участия в учениях 58), а о возможности их временного развёртывания. При этом евро-арктические территории и акватории рассматриваются в США и НАТО не как самостоятельный театр, а как продолжение и составная часть североатлантического театра военно-морской деятельности.
То же самое можно сказать о российском Северном флоте. Помимо решения основных задач по обеспечению оперативной устойчивости базирующихся на Кольском полуострове морских стратегических сил страны, он всегда был ориентирован на действия в Северной Атлантике, а не в Арктике 59. Ограниченные задачи по защите интересов Российской Федерации в Арктической зоне появились в его «портфеле» совсем недавно. Наиболее интенсивно мероприятия боевой подготовки сил Северного фота и в зимний, и в летний период проходят в акваториях Баренцева, Норвежского и Белого морей, а в последнее время и в Северной Атлантике. Так, в 2019 г. силы Северного флота впервые были масштабно представлены в межфлотском учении «Океанский щит» в акваториях Северного и южной части Норвежского морей, в которых было задействовано более 4,5 тыс. военнослужащих, свыше 20 боевых кораблей, подводных лодок и судов обеспечения, до 20 самолётов и вертолётов противолодочной, истребительной и бомбардировочной авиации 60.
57 Источник: The Heritage Foundation.
58 O'Rourke R. et al. Op. cit. P. 45.
59
Храмчихин А. Указ. соч.
60 Флот надежно защищает Арктику // Красная Звезда. 9 декабря 2019. URL: http://redstar.ru/flot-nadyozhno-zashhishhaet-arktiku/ (дата обращения: 09.06.2021).
На этом фоне основное изменение военно-политической обстановки в Арктике заключается в активизации военной деятельности в зоне взаимного пересечения районов оперативной деятельности российского Северного флота и Второго флота США в Баренцевом и Норвежском морях, а также в Северной Атлантике. Пока пересечение их деятельности не достигло критических масштабов, но по мере ее активизации возрастают риски возникновения опасных военных инцидентов на море и в воздухе, а также их эскалации.
Варианты деэскалации
В экспертном сообществе давно сформировался широкий консенсус относительно необходимости возобновления прерванных в 2014 г. контактов по военной линии в интересах деэскалации военно-политической обстановки в регионе. Предлагаются различные решения относительно того, как это можно было бы сделать. Речь в большинстве случаев идет об организации в той или иной форме арктического форума с участием военных представителей арктических стран для обсуждения военно-политической обстановки и согласовании мер укрепления доверия в регионе 61. Однако на межправительственном уровне согласовать практические шаги в этом направлении пока не получается. Представляется, что в ходе обсуждения возможных мер по деэскалации важно принимать во внимание три аспекта данного вопроса.
Во-первых, следует исходить из того, что политика взаимного военного сдерживания — это «новая старая» норма, которая будет определять военно-политическую обстановку в Северной Атлантике и евро-арктическом регионе на долгосрочную перспективу независимо от возможных колебаний в политической конъюнктуре отношений между Россией и Западом. Иными словами, отказ сторон от реализации принятых ими в последние годы решений, изменивших военно-политическую обстановку в регионе в худшую сторону, в повестке дня сегодня не стоит. Хотя масштабы деятельности по взаимному сдерживанию сегодня далеки от масштабов времен «холодной войны», логика сдерживания практически делает невозможной в обозримой перспективе фундаментальную «перезагрузку» отношений России и стран Запада.
Во-вторых, необходимо реалистично оценивать готовность США и стран НАТО, заморозивших в 2014 г. сотрудничество по военной линии с Россией, пересмотреть это решение, не дожидаясь каких-то серьезных подвижек в отношениях между Россией и Западом. Тем более что все стороны сегодня, судя по всему, считают уровень рисков, связанных с опасны-
61 См.: Berbrick W., Saunes L. Conflict Prevention and Security Cooperation in the Arctic Region. Report of the U.S. Naval War College, September 2020. URL:
https://usnwc.edu/Portals/0/News%20and%20Events/Arctic/Conflict%20Prevention%20and%20Security%20Cooperat ion%20in%20the%20Arctic%20Region-Frameworks%20of%20the%20Future%C2%A0Report.pdf (дата обращения: 09.06.2021); См. также [1, Spohr K., Hamilton D.S., p. 206-209].
ми военными инцидентами, приемлемым 62. Для обоснования необходимости восстановления полноценной коммуникации по военной линии без предварительных условий сегодня требуются более серьезные аргументы.
В-третьих, с учётом того обстоятельства, что современная активизация военной деятельности в Арктике в основном ограничивается евро-арктическим регионом, примыкающим к Северной Атлантике, и что в этой деятельности участвуют не только арктические государства, необходимо ответить на вопрос об оптимальном составе участников диалога или форума по вопросам безопасности именно в евро-арктическом регионе, а не в только «большой» Арктике в целом.
Зачем нужен форум для диалога по вопросам безопасности в Арктике?
Общая логика аргументов о необходимости восстановления диалога по военным вопросам понятна 63. Возникший после 2014 г. разрыв в регулярных коммуникациях между Россией и другими арктическими странами стороны заполняют сегодня риторикой и демонстрацией своих военных возможностей. Тем самым они посылают друг другу сигналы, обозначая «красные линии», которые не следует переступать. Но эти сигналы могут быть истолкованы неправильно, что может привести не к деэскалации, а наоборот — к дальнейшему обострению военно-политической обстановки, особенно в ситуации, когда все стороны просчитывают наихудшие варианты развития событий, исходя из оценки не намерений, а возможностей друг друга. Поэтому необходимо договориться об определённых правилах или «кодексе» поведения.
Однако было бы неверно исходить из того, что контакты между военными структурами России и Запада отсутствуют сегодня полностью. С 2018 г. проводятся встречи начальника Генерального штаба вооружённых сил России с Верховным главнокомандующим Объединёнными вооружёнными силами НАТО в Европе. Участники этих встреч обмениваются оценками обстановки в области европейской безопасности, информируют друг друга о планируемых наиболее крупных мероприятиях оперативной подготовки, обсуждают меры по предотвращению инцидентов на линии соприкосновения Россия — НАТО 64.
Понимая риски неверной интерпретации военной деятельности, Генеральный штаб Норвегии поддерживает каналы связи с командованием Северного флота и российским Генеральным штабом [13, Wither J.K.]. Несмотря на санкции, продолжаются ежегодные рос-
62 Zellner W. et al. Reducing the Risks of Conventional Deterrence in Europe: Arms Control in the NATO-Russia Contact Zones. Vienna: OSCE Network of Think Tanks and Academic Institutions, 2018. P. 7. URL: https://osce-network.net/file-OSCE-Network/Publications/RISK_SP.pdf (дата обращения 09.06.2021).
63 См., в частности: Depledge D. Hard security developments // J. Jokela (ed.), Arctic security matters. EU ISS Report No 24, 2015. P. 59-67. URL: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Report%2024.pdf (дата обращения 09.06.2021).
64 Петров И. Контакты продолжат. Начальник Генштаба ВС России встретился с главкомом сил НАТО в Европе // Российская газета, 10-июля 2019 г. URL: https://rg.ru/2019/07/10/nachalnik-genshtaba-vs-rossii-vstretilsia-s-glavkomom-sil-nato-v-evrope.html (дата обращения 09.06.2021); Бедняков П. Начальник Генштаба ВС России встретился с главкомом сил НАТО в Европе // Известия, 10 июля 2019 г. URL: https://iz.ru/897996/2019-07-10/nachalnik-genshtaba-vs-rossii-vstretilsia-s-glavkomom-sil-nato-v-evrope (дата обращения 09.06.2021).
сийско-норвежские совместные учения по поиску и спасанию в Баренцевом море 65. В соответствии с Венским документом ОБСЕ о мерах доверия и безопасности, Норвегия предварительно уведомляет о предстоящих на её территории крупных учениях и представляет соответствующую информацию о них. Хотя военно-морская деятельность не охвачена положениями Венского документа, США проинформировали Россию о предстоящих учениях ВМФ в Баренцевом море в 2020 г. 66
В условиях возврата к политике взаимного сдерживания вновь стало актуальным соглашение 1972 г. между Москвой и Вашингтоном о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним. Практика применения этого соглашения совершенствуется с учётом современных реалий. Аналогичное соглашение есть у России с Великобританией и ещё рядом стран НАТО 67. И Северный флот, и Второй флот США следуют требованиям соглашения в районах соприкосновения.
Эти и другие подобные примеры подкрепляют аргументы тех, кто считает, что существующих согласованных мер достаточно для того, чтобы не допустить неконтролируемой эскалации потенциально опасных военных инцидентов. Однако современная активизация военной деятельности в евро-арктическом регионе ставит ряд вопросов, на которые существующие меры не дают ответа.
Понятно, что любая военная деятельность в регионе Баренцева моря даже в относительной близости к пунктам базирования и районам патрулирования российских стратегических ракетоносцев будет восприниматься российской стороной как потенциально враждебная. На Северном флоте выстроена эшелонированная система защиты морских стратегический ядерных сил России, известная на Западе как «Бастион». На Западе же, прежде всего в Норвегии, существуют опасения того, что дальность российских систем противовоздушной, противолодочной и противокорабельной обороны в Баренцевом море позволяет России «закрыть» для любой деятельности обширные морские акватории далеко за пределами собственно российской территории — вплоть до воссоздаваемого противолодочного рубежа НАТО Гренландия — Исландия — Великобритания [1, Spohr K., Hamilton D.S., с. 200-202].
Для снятия или хотя бы минимизации соответствующих озабоченностей с двух сторон мер по предотвращению эскалации опасных военных инцидентов и эпизодического обще-
65 Гаврилов Ю. В Баренцевом море завершилось российско-норвежское спасательное учение // Российская газета. 6 июня 2021 г. URL: https://rg.ru/2021/06/06/v-barencevom-more-zavershilos-rossijsko-norvezhskoe-spasatelnoe-uchenie.html?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&nw=1623179666000 (дата обращения 09.06.2021).
66 Начальник Главного оперативного управления Генерального штаба ВС РФ генерал-полковник Сергей Рудской провел брифинг для представителей СМИ // Министерство Обороны России, 1 июня 2020. https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12295316@egNews (дата обращения 09.06.2021).
67 Frear T. Lessons Learned? Success and Failure in Managing Russia-West Incidents 2014-2018. ELN Euro-Atlantic Security Policy Brief, 2018, p. 6. URL: https://www.europeanleadershipnetwork.org/wp-content/uploads/2018/04/11042018-Incidents-Management-Review-Tom-Frear.pdf (дата обращения 09.06.2021); Raynova D., Kulesa L. Russia-West Incidents in the Air and at the Sea 2016-2017, Out of the Danger Zone? ELN Euro-Atlantic Security Report, 2018, p. 8. URL: ttps://www.europeanleadershipnetwork.org/wp-content/uploads/2018/10/Military-Incident-Report.pdf (дата обращения 09.06.2021).
ния высших военных чинов явно не достаточно. Для этого необходим регулярный, желательно институционализированный диалог на различных уровнях, используемый для обсуждения оценок военно-политической обстановки в регионе, взаимных озабоченностей и мотивов осуществляемой ими в регионе деятельности, включая проведение учений, внезапные проверки боевой готовности сил и средств или перемещение больших боевых групп.
В ходе диалога могут быть выработаны формальные или неформальные договорённости, которые будут способствовать тому, чтобы новая военно-политическая обстановка в евро-арктическом регионе оставалась стабильной, предсказуемой и контролируемой. В частности, речь может идти о согласовании стандартизированной процедуры взаимного экстренного уведомления о передвижении военных сил и средств в Арктике в условиях стихийных бедствий или иных чрезвычайных ситуаций во избежание неверной интерпретации и 68
просчётов .
Кто должен участвовать в таком диалоге?
Российская Федерация отдаёт предпочтение восстановлению форумов диалога по военно-политическим вопросам в составе восьми государств-членов Арктического совета. Поскольку вопросы военной безопасности с самого начала были исключены из мандата Арктического совета, Москва предлагает возобновить регулярные встречи начальников генеральных штабов вооружённых сил арктических стран, которые проводились на ежегодной основе до 2014 г. Если не получится сделать это сразу, предлагается начать с проведения встреч военных экспертов генеральных штабов восьми стран. При этом Москва скептически
69
настроена в отношении возможного расширения состава участников такого диалога .
Безусловно, обсуждение вопросов военной безопасности в Арктике не должно исключать ни одно из арктических государств, и самостоятельный формат таких обсуждений в составе «арктической восьмёрки» важен сам по себе. Но можно ли при этом игнорировать то обстоятельство, что сегодня военную деятельность в евро-арктическом регионе осуществляют не только арктические государства, но и отдельные неарктические страны-члены НАТО, а также альянс как организация, и они не будут связаны никакими договоренностями, которые могут быть достигнуты без их участия?
По понятным причинам Россию не устраивает вариант подключения НАТО к диалогу по вопросам безопасности не только во всей «большой» Арктике, но и в более узком евро-арктическом регионе. Москва давно и последовательно выступает с позиций того, что альянс
68 Collins J.F., Sfraga M, Virginia R.A., Yalowitz K.S. Arctic Council Initiatives to Sustain Arctic Cooperation. Conference Report and Recommendations from February 23, 2015. University of the Arctic Institute for Arctic Policy and Dartmouth College, 2015. P. 2. URL: https://carnegieendowment.org/2015/04/20/arctic-council-initiatives-to-sustain-arctic-cooperation-pub-59839 (дата обращения 09.06.2021).
69 Выступление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова в ходе совместной пресс-конференции с Министром иностранных дел Исландии Г.Т. Тордарсоном по итогам XII Министерской сессии Арктического совета, Рейкьявик, 20 мая 2021 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. 1005-20-05-2021. URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4739617 (дата обращения 09.06.2021).
не должен наделяться никакой формальной ролью в Арктике. Да и нынешний паралич диалога в рамках Совета Россия — НАТО не позволяет рассчитывать на продуктивную коммуникацию по существенным вопросам безопасности в регионе.
По этим причинам нам представляется оптимальным решение о возобновлении параллельно с форматом «арктической восьмёрки» обсуждения вопросов безопасности в евро-арктическом регионе в расширенном составе, в который входили бы отдельные страны НАТО, так или иначе осуществляющие или способные осуществлять военную деятельность в регионе.
Такой формат существовал до 2014 г. Это — круглый стол арктических сил безопасности. Его заседания проводятся с 2011 г. с участием представителей ВМС не только арктических стран, но также Великобритании, Германии, Нидерландов и Франции — внерегиональ-ных государств, которые регулярно участвуют в военных учениях в Арктике и, следовательно, подключение которых к обсуждению вопросов безопасности вполне оправданно [5, Загорский А.В., с. 69-70]. С 2014 г. российских представителей перестали приглашать на встречи в рамках круглого стола. Независимо от того, возможно ли возобновление участия России в его заседаниях, такой состав участников примерно определяет круг государств, с которым целесообразно обсуждать вопросы безопасности в евро-арктическом регионе.
Каким может быть формат диалога?
Восстановление или учреждение каких-либо новых официальных форматов (встречи начальников генеральных штабов или только их представителей, встречи в рамках круглого стола и других) для обсуждения вопросов безопасности в Арктике в целом или в более узком евро-арктическом регионе в обозримой перспективе представляются маловероятными. Для этого недостаточно решения руководства отдельных арктических стран, но понадобится консенсус стран-членов НАТО и ЕС для пересмотра санкций, принятых ими в контексте украинского кризиса в 2014 г. Но и в отдельных арктических странах такое решение будет принять непросто.
Так, Конгресс США на ежегодной основе продлевает введённый в 2014 г. запрет на какое-либо двустороннее военное сотрудничество с Россией 70. Подобные запреты существуют и в других странах НАТО. В этих условиях в качестве первого шага рядом экспертов предлагается учредить неформальный форум для обсуждения вопросов военной безопасности в Арктике, в котором участвовали бы представители военных ведомств всех арктических стран (с добавлением, возможно, ряда европейских неарктических государств), но не в сво-
70 "None of the funds authorized to be appropriated for fiscal year 2017 for the Department of Defense may be used for any bilateral military-to-military cooperation between the Governments of the United States and the Russian Federation". См. Sec. 1233, H.R.4909 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017, 114th Congress (20152016). URL: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4909/text (дата обращения: 09.06.2021).
ём официальном статусе, а в качестве экспертов, что позволит обойти западные формальные ограничения на военные контакты 71.
Если же участие представителей военных ведомств западных стран в подобном формате всё-таки окажется невозможным, то возникший дефицит диалога может быть на первых порах частично заполнен путём регулярного проведения заседаний круглого стола или конференций по арктической безопасности в рамках «второго трека» с участием компетентных экспертов соответствующих государств, включая вышедших в отставку офицеров [14, Загорский А.В., с. 16].
Заключение
В условиях возврата России и стран Запада к политике взаимного военного сдерживания меняется и военно-политическая обстановка в Арктике. Но изменения происходят неравномерно в различных частях региона. Если на большей части региона военную деятельность продолжают сдерживать сложные природно-климатические условия, она заметно активизировалась в последние годы в евро-арктическом регионе, примыкающем к Северной Атлантике. Сегодня акватории Баренцева и Норвежского морей вновь, как и в годы холодной войны, стали неотъемлемой частью военной деятельности, осуществляемой и Россией, и странами НАТО в Европе и Северной Атлантике. Это происходит в условиях если не полного, то существенного прекращения диалога между Россией и странами Запада по военной линии, что способствует дальнейшему ухудшению военно-политической обстановки в евро-арктическом регионе.
Для России предметом особой озабоченности является возобновление военной деятельности США и ряда стран НАТО в регионе Баренцева моря, где на Кольском полуострове базируется значительная часть российских морских стратегических ядерных сил. Со стороны стран альянса предметом возрастающей озабоченности являются возможности Северного флота «закрыть» обширные пространства в Баренцевом и Норвежском морях для осуществления военной деятельности западными странами далеко за пределами российской территории. Считается также, что осуществление российскими многоцелевыми атомными подводными лодками регулярных походов в Северную Атлантику может угрожать морским коммуникациям альянса.
Сохраняющихся инструментов предотвращения эскалации возможных опасных военных инцидентов на море и в воздухе над ним недостаточно для снятия или минимизации этих озабоченностей обеих сторон. Данное обстоятельство подчёркивает острую необходимость восстановления полноценного, регулярного и институционализированного диалога по военной линии между Россией и остальными странами региона с возможным подключением ряда неарктических государств, осуществляющих военную деятельность в Арктике. Подобными мерами могли бы быть возобновление проводившихся до 2014 г. ежегодных
71 Berbrick W., Saunes L. Op. cit. Pp. 57-60.
встреч начальников генеральных штабов арктических стран или, в качестве первого шага, военных экспертов генеральных штабов, а также возобновление участия представителей России во встречах круглого стола по вопросам арктической безопасности.
Однако данные варианты трудно реализовать в условиях продолжения санкционной политики Запада. Заморозка военных коммуникаций с Россией после 2014 г. препятствует приглашению российских официальных лиц к диалогу по вопросам военной безопасности в Арктике. В связи с этим многое будет зависеть как от наличия политической воли государств-членов НАТО, так и от прогресса в урегулировании современных конфликтов, ставших поводом для введения санкций против России — прежде всего украинского конфликта.
Поскольку западные страны на данном этапе не готовы к возобновлению диалога, на первых порах он мог бы быть организован в виде неформального форума, в котором гражданские и военные участники выступали бы в личном качестве, либо в форме регулярного проведения заседаний круглого стола или конференций по вопросам арктической безопасности в рамках «второго трека».
Благодарности и финансирование
Статья опубликована в рамках проекта «Посткризисное мироустройство: вызовы и технологии, конкуренция и сотрудничество» по гранту Министерства науки и высшего образования РФ на проведение крупных научных проектов по приоритетным направлениям научно-технологического развития (Соглашение № 075-15-2020-783).
Литература
1. Spohr K., Hamilton D.S. The Arctic and World Order. Washington: Foreign Policy Institute/ Henry A. Kissinger Center for Global Affairs, Johns Hopkins University SAIS, 2020. 426 p.
2. Humrich Ch. Kooperation trotz GroRmachtkonkurrenz: Die Folgen des Klimawandels in der Arktis // Osteuropa. 2020. Vol. 70. No. 5. S. 99-115. DOI: 10.35998/oe-2020-0032
3. Huebert R. The New Arctic Strategic Triangle Environment (NASTE) // Breaking the Ice Curtain? Russia, Canada, and Arctic Security in a Changing Circumpolar World / Ed. by Lackenbauer P.W. and Lalonde S. Calgary. Canadian Global Affairs Institute, 2019. Pp. 75-93.
4. Anthony I., Klimenko E., Su F. A Strategic Triangle in the Arctic? Implications of China-Russia-United States Power Dynamics for Regional Security. SIPRI, Stockholm, 2021.28 p.
5. Загорский А.В. Безопасность в Арктике. Москва: ИМЭМО РАН, 2019. 114 c. DOI: 10.20542/9785-9535-0570-3
6. Солдатенко С.А., Алексеев Т.В., Иванов Н.Е. и др. Об оценке климатических рисков и уязвимости природных и хозяйственных систем в морской Арктической зоне РФ // Проблемы Арктики и Антарктики. 2018. Т. 64. № 1. С. 55-70. DOI: 10.30758/055-2648-2018-64-1-55-70
7. Коновалов А.М. Транспортная инфраструктура российской Арктики: проблемы и пути их решения // Арктика: зона мира и сотрудничества / Под ред. А.В. Загорского. Москва: ИМЭМО РАН, 2011. C. 120-141.
8. Christensen K.D. The Arctic. The Physical Environment // Defence R&D Canada, Centre for Operational Research and Analysis (CORA), 2010. 128 p.
9. Balasevicius T. Towards a Canadian Forces Arctic Operating Concept // Canadian Military Journal. 2011. Vol. 11. № 2. Pp. 21-31.
10. Forget P. Bridging the Gap: The Limitations of Pre-AOPS Operations in Arctic Waters // Canadian Naval Review. 2012. Vol. 7. № 4. Pp. 6-20.
11. Тодоров А.А., Лыжин Д.Н. Интересы Великобритании в Арктике // Арктика и Север. 2019. № 36. С. 84-95. DOI: 10.17238/issn2221-2698.2019.36.84
12. Wezeman S.T. Military capabilities in the Arctic: A new cold war in the High North? SIPRI, Stockholm, 2016.24 p.
13. Wither J.K. Svalbard, NATO's Arctic 'Achilles' Heel' // The RUSI Journal. 2018. No. 163(5). Pp. 28-37. DOI: 10.1080/03071847.2018.1552453
14. Загорский А.В. Россия и США в Арктике // Российский совет по международным делам (РСМД). Рабочая тетрадь № 30. Моква: НП РСМД, 2016. 24 с.
References
1. Spohr K., Hamilton D.S. The Arctic and World Order. Washington, Foreign Policy Institute. In: Henry A. Kissinger Center for Global Affairs. Johns Hopkins University SAIS, 2020, 426 p.
2. Humrich Ch. Kooperation trotz GroGmachtkonkurrenz: Die Folgen des Klimawandels in der Arktis. Osteuropa, 2020, vol. 70, no. 5, pp. 99-115. DOI: 10.35998/oe-2020-0032
3. Huebert R. The New Arctic Strategic Triangle Environment (NASTE). Canadian Global Affairs Institute, 2019, pp. 75-93.
4. Anthony I., Klimenko E., Su F. A Strategic Triangle in the Arctic? Implications of China-Russia-United States Power Dynamics for Regional Security. Stockholm, SIPRI, 2021, 28 p.
5. Zagorskiy A.V. Bezopasnost' v Arktike [Security in the Arctic]. Moscow, IMEMO RAN Publ., 2019, 114 p. (In Russ.) DOI: 10.20542/978-5-9535-0570-3
6. Soldatenko S.A., Alekseev T.V., Ivanov N.E. et al. Ob otsenke klimaticheskikh riskov i uyazvimosti prirodnykh i khozyaystvennykh sistem v morskoy Arkticheskoy zone RF [On the Assessment of Climatic Risks and Vulnerability of Natural and Economic Systems in the Marine Arctic Zone of the Russian Federation]. Problemy Arktiki i Antarktiki [Arctic and Antarctic Research], 2018, vol. 64, no. 1, pp. 55-70. DOI: 10.30758/055-2648-2018-64-1-55-70
7. Konovalov A.M. Transportnaya infrastruktura rossiyskoy Arktiki: problemy i puti ikh resheniya [Transport Infrastructure of the Russian Arctic: Problems and Solutions]. Moscow, IMEMO RAN Publ., 2011, pp. 120-141. (In Russ.)
8. Christensen K.D. The Arctic. The Physical Environment. Defence R&D Canada, Centre for Operational Research and Analysis (CORA), 2010, 128 p.
9. Balasevicius T. Towards a Canadian Forces Arctic Operating Concept. Canadian Military Journal, 2011, vol. 11, no. 2, pp. 21-31.
10. Forget P. Bridging the Gap: The Limitations of Pre-AOPS Operations in Arctic Waters. Canadian Naval Review, 2012, vol. 7, no. 4, pp. 6-20.
11. Todorov A.A., Lyzhin D.N. The UK's Interests in the Arctic. Arktika i Sever [Arctic and North], 2019, no. 36, pp. 84-95. DOI: 10.17238/issn2221-2698.2019.35.84
12. Wezeman S.T. Military Capabilities in the Arctic: A New Cold War in the High North? Stockholm, SIPRI, 2016, 24 p.
13. Wither J.K. Svalbard, NATO's Arctic 'Achilles' Heel'. The RUSI Journal, 2018, no. 163(5), pp. 28-37. DOI: 10.1080/03071847.2018.1552453
14. Zagorskiy A.V. Rossiya i SShA v Arktike [Russia and the United States in the Arctic]. Moscow, NP RIAC Publ., 2016, 24 p. (In Russ.)
Статья принята 10.06.2021
