CC BY
6
ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Военно- народное управление на Северном Кавказе: историко- правовой аспект
Базарнов Максим Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права, Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: pechkinru@yandex.ru
Журов Андрей Николаевич,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права, Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: zhurov67@mail.ru
Хачатурян Михаил Владимирович,
доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры истории государства и права, Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: mh_1905@mail.ru
В статье исследуется создание и функционирование особой системы управления, внедренной на Северном Кавказе после окончания Кавказской войны - военно-народного управления. Данная управленческая модель была отлична от общероссийской системы административных органов и должна была осуществить процесс интеграции территорий и народов Северного Кавказа в государственно-правовое пространство Российской империи. Основа военно-народного управления была заложена во время ведения военных действий и под влиянием военной обстановки. Военно-народное управление отражало достигнутый компромисс между российскими властями и представителями полиэтнического пространства Северного Кавказа. Низшая администрация и судебные органы формировалась с привлечением местного населения. Характеристиками военно-народного управления являлись единоначалие административного начальника, привлечение военных чинов к управлению, участие представителей туземных народов (на выборной основе) к управлению, осуществление судопроизводства на основе адатов и в некоторых случаях на основе норм шариата.
Ключевые слова: Северный Кавказ, Кавказская война, горские народы, военно-народное управление, военная администрация, окружной начальник, приставства, приставы, кади, шариат, адаты
Председатель комитета Государственной думы по делам национальностей Г.Ю. Семигин сообщил, что принятая ранее «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» нуждается в корректировке особенно с учетом той ситуации, которая складывается на освобожденных территориях с точки зрения межнациональных конфликтов. Для решения этой проблемы была создана рабочая группа, включающая представителей Совета Федерации и Государственной Думы, Аппарата Правительства РФ, Министерства юстиции Рф, а также ведущих ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Института этнологии и антропологии имени Н.Н. Миклухо-Маклая РАН. Рабочая группа обсудила вопросы организации работы по подготовке проекта федерального закона о государственной национальной политике, его структуре и концептуальных положениях. Разрабатываемый закон будет являться базовым документом, регулирующим правоотношения в сфере межнациональных отношений.
Следует отметить, что в истории Российского государства есть множество примеров и существует уникальный опыт по организации управленческих структур на присоединённых территориях. Одним из таким свидетельств является система военно-народного управления, введенная на Северном Кавказе и оставившая в институтах и идентичности Северо-Кавказского региона неизгладимый след.
После окончания Кавказской войны перед российскими властями стала задача по созданию эффективной системы управления горскими народами во избежание новых антиправительственных выступлений. Вследствие чего была введена военно-народная система, которая являлась формой унификации управления горскими территориями (населением) и должна была послужить основой для последующего введения гражданского управления по общеимперскому образцу на территории Северного Кавказа [12, с. 24]. Наместник Кавказа И.А. Барятинский писал: «Полувековая война на Восточном Кавказе окончена... Я сделал распоряжение о немедленном устройстве во всех новопокоренных обществах нашего управления» [1, с. 1178-1179]. Некоторые исследователи считают, что точкой отсчета введения военно-народного
5 -а
сз ж
<
управления следует считать, разработанное А.П. Ермоловым в 1822 г. «Положение об управлении Кавказской областью» [6]. Ряд ученых полагают, что приставское управление, введенное во второй половине XVIII в., являлось предтечей системы военно-народного управления [3, с. 12]. Приставское управление впервые было установлено в 1769 г. в Кабарде «для присмотра за поведением кабардинцев и исполнения ими распоряжений правительства» [3, с. 9]. Через приставов обеспечивались постоянные административные связи с местным населением. В 1800 г. было учреждено главное Кавказское приставское управление. Главный пристав по роду своей деятельности был подчинен Коллегии иностранных дел, но по гражданским делам осуществлял взаимодействие с военным и гражданским губернатором, находившимися в Астрахани. В дальнейшем, такое двойное подчинение послужило основой для возникновения ведомственных конфликтов. Главный пристав осуществлял посредничество между российской властью и представителями этнической элиты, надзирал и контролировал деятельность местных приставов, решал споры, возникающие в среде коренного населения, а также содействовал урегулированию междоусобных конфликтов, контролировал процесс миграции на вверенной территории, надзирал за иностранными подданными, пребывающими на территорию Северного Кавказа, выдавал билеты (паспорта) сроком на один год на право перемещения за пределы Кавказской линии, осуществлял надзор за правильностью применения российских законов и традиционных социальных норм, собирал статистические данные и т.д. В целом, главный пристав был должен оказывать покровительство покоренному населению. Была создана разноуровневая система приставских управлений. В своей деятельности приставы опирались на структуру общественно-политических институтов, основанных на «традициях и нравах местных жителей».
К середине 50-х гг. приставская система управления перестала удовлетворять административные потребности российской власти на Северном Кавказе. К числу проблем ее функционирования можно отнести следующее. Во-первых, разновременность выражения покорности России небольшими обществами одного и того же племени привела к ситуации, когда одно племя оказывалось разделено на несколько приставств [11]. Во-вторых, двойное подчинение приставов порождало ведомственные конфликты. В-третьих, к середине XIX в. число приставств несоразмерно возросло. В-четвертых, увеличение числа приставов привело к возрастанию нагрузки на бюджет, и, в-пятых, стали возникать проблемы в кадровой сфере: найти на должности приставов способных людей было сложно, поэтому пришлось поступиться качественными требованиями, предъявляемыми к кандидатам на должность пристава, что привело в ряде случаев к низкой исполнительской культуре частных приставов и злоупотреблению полно-
мочиями. В-шестых, частные приставы не принимали участие в разрешении споров и конфликтов, то есть судебная сфера оказалась неподконтрольна российским властям. Осознание сложившейся ситуации сподвигло правительство в начале 50-х годов XIX в. к преобразованию приставств в военно-народные округа, которые должны были послужить основой для проведения в дальнейшем более глубоких преобразований, связанных с интеграцией территорий в пространство Российской империи и установления над местным населением твердой правительственной власти [1, с. 645; 12, с. 176]. В основу создания округов был положен этнический принцип. Первой попыткой внедрения «военно-народного» управления явилось создание «Чеченского управления» [1, с. 644]. В ноябре 1852 г. было утверждено Положение «Об устройстве управления в Большой и Малой Чечне», на основании которого в крепости Грозная для осуществления судопроизводства и решения жалоб и конфликтов между чеченцами был создан суд «Мах-кама Чачани», состоящий из главного кади и трех старшин [7]. Суд функционировал на постоянной основе. Председателем являлся русский офицер, члены суда назначались из местных жителей. Начальник Левого фланга Кавказской армии контролировал набор членов суда, обеспечивал их безопасность: для этого они вместе с семьями проживали в крепости Грозной. Все дела, относившиеся к компетенции кади, разрешались по правилам духовного суда, где кади принадлежал решающий голос. Также суд собирал сведения о податях и повинностях, выдавал билеты для проезда через Кавказскую линию. Положение конструировало новую систему местного управления: были созданы округа под управлением старшин (наибов), под их подчинением в каждом ауле учреждались аульные старшины.
«Прокламация к чеченскому народу» 1859 г., которая была объявлена после капитуляции имама Шамиля, наделила горские народы рядом прав и привилегий в числе которых - свободное вероисповедание, освобождение от призыва в армию и уплаты на три года налогов на содержание народных управлений, неприкосновенность частной собственности на движимое и недвижимое имущество, осуществление правосудия на основе законов шариата и адата в народных судах.
С изданием 23 марта 1860 г. «Особой инструкции для окружных начальников Левого Крыла Кавказской линии» была введена в действие система военно-народного управления, то есть основные принципы и порядок управления горцами [1, с. 1192]. Инструкция закрепляла организацию управления округами, порядок назначения и полномочия всех чинов окружного управления. Во главе округа находилось военный чин (полковник или генерал), имеющий в качестве вспомогательного управленческого аппарата помощника, старшего адъютанта, переводчиков и кади. Начальник округа должен был обеспечивать благоприятные условия для усиления позиций Российской империи
в регионе. Он осуществлял контроль за распределением повинностей между жителями, ему были доверены финансы, он был наделен полицейской властью (имел право арестовывать подозрительных лиц на срок до 5 дней), обладал правом административной высылки социально опасных лиц, мог применить военную силу для прекращения беспорядков. В судебной сфере он предлагал кандидатуры членов окружного суда, которые утверждались главнокомандующим.
В уголовном процессе действовало общеимперское законодательство, как и в делах между русскими и горцами. Предусматривалось использование российского военно-уголовного законодательство при рассмотрении наиболее тяжких преступлений. Гражданские дела разбирались в народных судах на основе местных адатов. Применение шариатских законов было ограничено [4, с. 80].
Так как военно-народное управление предполагало наделение административными полномочиями военных чинов, то кандидатов на должности лично рассматривал кавказский наместник, производя тщательный отбор претендентов, ставя на первое место заинтересованность, компетентность, моральные качества, образовательный ценз, срок службы на Кавказе. В указе от 29 апреля 1861 г. «О преимуществах военных чинов, служащих в военно-народных управлениях Кавказскими горцами в Терской и Дагестанских областях и в Натухайской округе Кубанской области», в связи с особыми условиями прохождения службы, военным чинам, служащим в военно-народном управлении, при «беспорочном и усердном» исполнении должностных обязанностей полагалась прибавка к жалованию, составляющая: за пять лет службы - четверть оклада, десять лет - половину оклада, пятнадцать лет - три четверти, двадцать лет - полный годовой оклад [9].
Во главе системы военно-народного управления находился главнокомандующий Кавказской армии, подчиняющийся военному министру, что означало принадлежность военно-народного управления к министерской системе управления. Территория, занятая коренным населением, находилась под контролем военных властей и была отделена от гражданской административной системы, возглавлявшейся наместником.
Военно-народное управление привело к консолидации горских обществ, подъему экономики и культуры. Военные начальники, не входившие в социальную структуру горских обществ, не имели никакого отношения к междуплеменным и родовым распрям и конфликтам, имея в распоряжении войсковые команды могли оперативно реагировать на любые проявления противодействия властям, междоусобиц и неподчинения законам. К положительным аспектам военно-народного управления также можно отнести участие в управлении представителей населения и использование в судопроизводстве адата и частично шариата. Однако имелся и ряд недостатков, в частности, благодаря особенностям организации и функционирования созда-
валась питательная почва для коррупционных отношений и злоупотреблений со стороны чиновников.
Таким образом, российские власти полагали, что в долгосрочной перспективе система военно-народного управления создаст основы политической стабильности на Северном Кавказе, предотвратит распространение шариата и основанного на нём мюридского движения. Логическим следствием действия военно-народного управления должно было быть распространение общероссийской модели управления и административного аппарата, с вынесением решений на основе российской правовой системы. В краткосрочной перспективе от военно-народного управления требовалось решать текущие региональные вопросы и проблемы, допуская для этого разумное сочетание традиционных элементов самоуправления горских народов с официальными институтами российской власти.
Литература
1. Акты Кавказской археографической комиссии (АКАК). Т. XII. Тифлис, 1904.
2. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: в 2 т. /Под общ. ред. В.В. Черкесова. Т. 1. СПб., 2001.
3. Калмыков Ж.А. Установление русской администрации в Кабарде и Балкарии (конец XVIII - начало XX в.). Нальчик: изд-во «ЭЛЬБРУС», 1995.
4. Мачукаева Л.Ш. Система управления Северным Кавказом в конце XIX в. - начале XX в. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 2004.
5. Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. / Отв. ред. С.Г. Агаджанов. М.: «Славянский диалог». 1998.
6. ПСЗ РИ Собр. 1. Т. XXXVIII. № 29138.
7. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXVII. Отд. 1-е. № 26740.
8. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXI. Отд. 1 -е. № 22641.
9. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XXXVII. № 36931.
10. Романовский Д.Н. Генерал-фельдмаршал А.И. Барятинский и Кавказская война. //Русская старина. 1881. № 2.
11. Цуциев А.А. Атлас этнополитической истории Кавказа (1774-2004). М.: «Европа». 2007.
12. Эсадзе С.С. Историческая записка об управлении Кавказом. Т.!. Тифлис, 1907.
MILITARY-PEOPLE'S ADMINISTRATION IN THE NORTH CAUCASUS: HISTORICAL AND LEGAL ASPECT
Bazarnov M.A., Zhurov A.N., Khachaturian M.V.
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Y. Kikot
The article examines the creation and functioning of a special management system introduced in the North Caucasus after the end of the Caucasian War - military-people's management. This management model was different from the all-Russian system of administrative bodies and was supposed to implement the process of integration of the territories and peoples of the North Caucasus into the state-legal space of the Russian Empire. The foundation of the military-people's government was laid during the conduct of hostilities and under the influence of the military situation. The military-
5
"O
C3 ж
■с
People's Administration reflected the compromise reached between the Russian authorities and representatives of the multiethnic space of the North Caucasus. The lower administration and judicial bodies were formed with the involvement of the local population. The characteristics of the military-people's administration were the unity of command of the administrative chief, the involvement of military ranks in the administration, the participation of representatives of indigenous peoples (on an elective basis) in the administration, the implementation of legal proceedings on the basis of adats and in some cases
Keywords: North Caucasus, Caucasian war, mountain peoples, military-people's administration, military administration, district chief, bailiffs, bailiffs, qadi, sharia, adats.
References
1. Acts of the Caucasian Archeographic Commission (ACAC). Vol. XII. Tiflis, 1904.
2. Institute of the General Government and Viceroyalty in the Russian Empire: in 2 vols. / Under the general editorship of V.V. Cherkesov. Vol. 1. St. Petersburg., 2001.
3. Kalmykov Zh.A. Establishment of Russian administration in Kabarda and Balkaria (late XVIII - early XX century.). Nalchik: ed.in "ELBRUS", 1995.
4. Machukaeva L.S. The management system of the North Caucasus in the late XIX century - early XX century. Diss. ... candidate of historical sciences. M., 2004.
5. National outskirts of the Russian Empire: formation and development of the management system. /Ed. S.G. Agadzhanov. M.: "Slavic dialogue". 1998.
6. PSZ RI Sobr. 1. Vol. XXXVIII. N. 29138.
7. PSZ RI. Sobr. 2. Vol. XXVII. Ed. 1. N. 26740.
8. PSZ RI. Sobr. 2. Vol. XXI. Ed. 1. N. 22641.
9. PSZ RI. Sobr. 2. Vol. XXXVII. N. 36931.
10. Romanovsky D.N. Field Marshal A.I. Baryatinsky and the Caucasian War. //Russian antiquity. 1881. № 2.
11. Tsutsiev A.A. Atlas of the ethnopolitical history of the Caucasus (1774-2004). Moscow: "Europe". 2007.
12. Esadze S.S. Historical note on the management of the Caucasus. T.I. Tiflis, 1907.
