CC BY
121
ми недель, что недостаточно, учитывая, что лицам рекомендовано обращаться за две или четыре недели.
Во-вторых, не соблюдается принцип разумности, так как запросы о легализации могут оставаться без решения в течение двух лет и дольше10.
Следует отметить, что исследование материалов по изучению мнений иностранных граждан и лиц без гражданства относительно бельгийского миграционного законодательства показывает, что, к примеру, процедурные длительность и сложность воссоединения семьи не осознаются иммигрантами в полной мере. В этой связи обеспечение доступа иностранцев к информации относительно особенностей и сроков иммиграционных процедур управления по делам иностранцев смогло бы существенно изменить ситуацию.
В данных материалах отмечается присутствие недоверия у иммигрантов к уполномоченным органам в сфере миграции, что можно считать серьезной проблемой на пути развития скоординированной иммиграционной политики в Бельгии. Иммигранты отмечают, что ответственность за эту ситуацию можно искать и на политическом, и на административном уровне, а
также в сфере улучшения работы Управления по делам иностранцев.
В заключение следует отметить, что Королевство Бельгия основанное на различных типах федеративных штатов (трех регионов Брюссель, Фландрия и Валло-ния и трех регионов фламандского, французского и немецкого сообществ), с частично совпадающими территориями имеет различную компетенцию в сфере миграционных отношений у каждого указанного субъекта. Так, вопросы проживания входят в компетенцию федеральной власти; выдача разрешений на работу для занятых граждан третьих стран входит в компетенцию регионов11, а вопросы интеграции в компетенцию Сообществ. В связи с этим различные уровни не испытывают необходимости в сотрудничестве, что не способствует выработке скоординированной и всесторонней миграционной политики в современных условиях.
10 Barker L. The specified composition.
11 Это не касается правил выдачи, что находится в компетенции федеральной власти, так что регионы на самом деле имеют только исполнительную власть в этой области. В отношении иммигрантов, работающих не по найму, правила и выдача разрешений на работу находятся в компетенции федеральной власти.
УДК 342.951 ББК 67.401.041
ВНОВЬ О ВИНЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА
БОРИС ВУЛЬФОВИЧ РОССИНСКИЙ,
первый проректор, заведующий кафедрой административного и финансового права РПА Минюста России,
профессор Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
E-m ail: mo su-apiado vd@m ail.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
Рецензент: кандидат юридических наук Бочаров С.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрен актуальный в административном праве вопрос — определение вины юридического лица при назначении ему административного наказания.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, административное наказание, юридическое лицо, административная ответственность юридического лица, вина юридического лица, объективное вменение, должностное лицо, Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Annotation. The article is devoted to the administrative law issue — the definition of the legal entity of guilt when appointing him an administrative penalty.
Keywords: administrative responsibility, administrative offense, administrative punishment, the legal entity, the administrative responsibility of the legal entity, the legal entity of wine, objective imputation, official, the Code of Administrative Offences.
Прошло 13 лет со времени принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП РФ, Кодекс). В конце 1990-х гг. возникла острая необходимость разработать и принять новый законодательный акт, который, с одной стороны, обеспечивал бы провозглашенный Конституцией РФ приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовал защите безопасности личности, общества и государства, всех видов собственности, а, с другой стороны, отражал потребности государственного регулирования экономики, деятельности хозяйствующих субъектов.
Еще в самом начале российской государственности, когда страна стала переходить к рыночным отношениям, применительно к тем или иным областям общественных отношений в отдельных законодательных актах получила закрепление административная ответственность юридических лиц. Однако, поскольку действовавшим тогда КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались, применение к ним мер административной ответственности не имело массового характера. Лишь после принятия и вступления в силу КоАП РФ институт административной ответственности юридических лиц не только был полностью признан, но и получил мощное развитие.
Необходимость назначения административных наказаний юридическим лицам связана, прежде всего, с допускаемыми в их работе нарушениями в предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельности. За прошедшие годы появилось большое число новых составов административных правонарушений, причем в разных отраслях и сферах хозяйства страны2. Достаточно быстрая апробация института административной ответственности юридических лиц, квалификация в качестве правонарушений значительного и все более и более увеличивающегося числа совершаемых в их работе деяний обусловливаются следующими обстоятельствами.
Необходимые мероприятия по выполнению многих положений различных норм и правил не только зачастую выходят за рамки основной деятельности юридических лиц, но, главное, требуют от них существенных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат экономическим интересам этих организаций. Естественно, подобные нарушения, допускаемые в работе юридических лиц, нередки в процессе их предпринимательской и иной организационно-хозяйственной
деятельности. Борьба с этими нарушениями только за счет неукоснительного обеспечения возмещения юридическими лицами в гражданском порядке вреда, причиненного в результате их неправомерных действий, неэффективна.
Во-первых, нередко крайне непросто определить в денежном выражении реальный вред, причиненный соответствующими противоправными действиями или бездействием, что существенно осложняет или даже делает невозможным принятие объективного судебного решения.
Во-вторых, по оценкам экспертов, необходимые материальные затраты юридических лиц на профилактические мероприятия, связанные с предотвращением тех или иных неправомерных действий, в ряде случаев превышают в денежном эквиваленте размеры вреда, который может быть причинен в результате совершения таких действий. Организации зачастую выгоднее возместить вред в случае его причинения в дальнейшем, после подачи соответствующего искового заявления в суд и неблагоприятного для нее решения суда по данному иску, чем заранее финансировать профилактические мероприятия, причем, иногда более дорогостоящие по сравнению с суммой, в которую может быть оценен причиненный вред.
В-третьих, и это главное, подобные правонарушения в большинстве случаев не приводят к возникновению вредных материальных последствий, а лишь создают опасность их наступления (не случайно соответствующие составы административных правонарушений имеют в основном формальный характер). О гражданско-правовой ответственности за совершение противоправных деяний в подобных случаях говорить вообще не приходится.
Установление государством административных наказаний за совершение таких правонарушений при-
1 ФЗ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с послед. изм. и доп.).
2 РоссинскийБ.В. Развитие положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующих ответственность юридических лиц // Законы России. 2012. № 3; Его же. Развитие законодательства об административной ответственности юридических лиц // Теория и практика административного права и процесса: Мат. VI Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием. Ч. I. Ростов н/Д. — Небуг, 2011; Его же. Развитие института административной ответственности юридических лиц: VII Всерос. державинские чтения (Москва, 16 декабря 2011 г.): Сб. ст. в 7 кн. Кн. 3. Проблемы административного, финансового и налогового права. М., 2012; Его же. Направления и причины развития положений КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц // Актуальные проблемы административной ответственности: Мат. Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 25 мая 2012 г.). Омск, 2012.
звано обеспечить соблюдение в деятельности юридических лиц необходимых норм и правил вопреки их экономическим интересам. Следует констатировать, что за годы существования КоАП РФ институт административной ответственности фактически приобрел новую природу. Административная ответственность юридических лиц в современных условиях становится мощным рычагом государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. И в этом состоит первая причина столь быстрого и мощного развития данного института, постоянного увеличения числа составов административных правонарушений юридических лиц, их появления и расширения практически во всех сферах общественных отношений.
Естественно, значительны административные наказания, применяемые к юридическим лицам, в частности, размеры административного штрафа, которые к тому же постоянно увеличиваются. За совершение отдельных правонарушений административный штраф исчисляется, исходя из стоимости предмета административного правонарушения, суммы неуплаченных налогов, сборов, таможенных пошлин, незаконной валютной операции и др., достигая в ряде случаев трехкратного значения соответствующей денежной суммы. Во всех этих случаях величина административного штрафа, назначаемого юридическому лицу, нередко составляет баснословные размеры. К тому же следует иметь в виду, что число составов правонарушений юридических лиц, за совершение которых назначается административный штраф, исчисленный подобным образом, за 13 лет значительно выросло. Помимо штрафных санкций за целый ряд правонарушений юридических лиц в качестве дополнительного административного наказания в КоАП РФ предусмотрена конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (производственного оборудования, транспортных средств, сырья, полуфабрикатов, готовой продукции и т.д.).
Жизнь со всей очевидностью доказала, что перед институтом административной ответственности юридических лиц стоят не только правоохранительная задача и задача государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Данный институт имеет и ярко выраженную фискальную направленность. Необходимость пополнения казны — вторая причина быстрого и мощного развития института административной ответственности юридических лиц.
Существует и третья причина быстрого развития института административной ответственности юриди-
ческих лиц. Определяя в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ понятие вины юридического лица, законодатель установил следующее: «юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».
Представляется, что, будучи сформулированным явно в цейтноте, такой подход к вине юридического лица является не только несерьезным, а просто крайне легковесным. Он не продуман с необходимой глубиной и всесторонностью, не основан на должной теоретической проработке вопросов, что является субъективной стороной состава административного правонарушения, допущенного в работе юридического лица, и следует ли вообще при назначении наказания юридическому лицу говорить о его вине? Положение ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ позволяет в реальной правоприменительной практике фактически всегда, без каких-либо усилий делать вывод о виновности юридического лица. И хотим мы это признавать или нет, но, по сути дела, при назначении административного наказания юридическому лицу происходит объективное вменение, когда наличие состава административного правонарушения устанавливается при наличии лишь признаков, предусмотренных объективной стороной состава.
При нынешней редакции ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, рассматривая дело об административном правонарушении юридического лица, в принципе достаточно просто установить так называемую вину юридического лица, что существенно облегчает процесс доказывания по данному делу. В итоге, без надлежащих к тому действий улучшаются показатели работы как судей, так и должностных лиц органов исполнительной власти, рассматривающих дела об административных правонарушениях юридических лиц и назначающих им наказания, усиливается роль и повышается значимость в государственном управлении соответствующих структур, расширяются их штаты, увеличивается финансирование и т.д. Естественно, они заинтересованы в принятии новых норм, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, всячески лоббируют этот процесс.
Безусловно, при разработке КоАП РФ его авторы оказались в трудном положении. Ведь толкование понятия вины в классическом ее понимании как психиче-
ского отношения лица к совершаемому им в форме умысла или неосторожности действию и его последствиям не может применяться к юридическим лицам3.
Не найдя других вариантов, как соединить явно разноплановые понятия (с одной стороны, деяние коллективного образования, с другой стороны, психическое отношение к этому деянию и его последствиям), разработчики Кодекса сформулировали лишь то, что им показалось в столь сложной ситуации наиболее приемлемым. Однако, определение вины юридического лица, как уже отмечалось, в реальной правоприменительной практике фактически обусловливает осуществление объективного вменения — весьма опасного, по словам В.Д. Сорокина явления, несовместимого «с правовым государством и обществом, поскольку начисто в угоду «ведомственному интересу» отрицает такие основополагающие категории, как вина, презумпция невиновности, бремя доказывания и т.п.»4.
Мы не согласны с точкой зрения тех представителей научного сообщества, а также судей и должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих соответствующую административно-юрисдикционную и правоприменительную деятельность, которые опровергают наличие при этом объективного вменения. Но и позиции тех лиц, которые не опровергают наличие при административном наказании юридических лиц объективного вменения, не одинаковы. Здесь наметились два диаметрально противоположных подхода.
Первый подход. Объективное вменение при назначении юридическим лицам административных наказаний в реальной правоприменительной практике не только существует, но и допустимо, следовательно, доказывать вину юридических лиц в процессе производства по делам об административных правонарушениях не надо. Не разделяя такого подхода, мы полагает, что его сторонники могут частично успокоить свою совесть, по крайней мере, следующим идеологическим постулатом: на данном этапе развития законодательства об административных правонарушениях это допустимо, ибо во многом способствует успешному функционированию и развитию крайне важного в современных социально-экономических условиях института административной ответственности юридических лиц.
Подобный подход при возможном, на наш взгляд, сохранении редакции ч. 2 ст. 2.1 Кодекса (допускаем, и ч. 3) обусловливает необходимость изменения ч. 1. Дело в том, что если признать допустимость объективного вменения при назначении наказаний юридическим
лицам за совершение ими административных правонарушений, то данное обстоятельство надо отразить в дефиниции административного правонарушения.
В существующей редакции ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ записано, что «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Из этого определения следует, что как для физического, так и юридического лица административным правонарушением является только виновное деяние. Но данное положение теряет смысл, если в отношении юридического лица возможно объективное вменение. В этой связи необходимо законодательно установить, что для квалификации совершенного юридическим лицом противоправного действия или бездействия в качестве административного правонарушения наличие вины не требуется.
С этих позиций была бы уместной следующая редакция ч. 1 ст. 2.1 Кодекса: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица или противоправное действие (бездействие) юридического, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность».
Здесь следует вновь процитировать В.Д. Сорокина, который отмечал в свое время: «Не лучше было бы вернуться к тому варианту, который на определенном этапе подготовки проекта КоАП уже входил в формулировку ст. 2.1. Согласно этому варианту юридические лица, в отличие от физических лиц, должны были привлекаться к административной ответственности лишь за противоправные деяния, предусмотренные соответствующими правовыми нормами. Что предпочтительнее: сказать прямо, что мы за объективное вменение в отношении привлечения к административной ответственности юридических лиц, по крайней мере, на определенный период времени, или изворачиваться, хитрить, придумывать неуклюжие формулировки закона, которые рассчитаны фактически на то, чтобы «задрапировать» применение этого самого объективного вменения»5. Конечно, было
3 Президентское вето // Российская газета. 2000. 28 дек.
4 Сорокин. В.Д. Комментарий избранных мест Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Юридическая мысль. 2002. № 4 (10). С. 26.
5 Там же. С. 46, 47.
бы честнее все эти годы говорить об объективном вменении в отношении привлечения к административной ответственности юридических лиц.
Но в любом случае с принятия этого Кодекса прошло более 13 лет, и даже тот «определенный период времени», о котором писал В.Д. Сорокин, видимо, уже истек. В этой связи мы являемся сторонником второго подхода к обозначенной проблеме. Суть его с учетом соответствующей правоприменительной практики, накопленной за годы существования КоАП РФ, состоит в следующем.
Объективное вменение при назначении юридическим лицам административных наказаний в реальной действительности, к сожалению, существует, но это нельзя признать правильным и допустимым. В процессе производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц необходимо доказывать вину субъекта или субъектов правонарушения. Но в качестве такой вины следует определять не абстрактную, так называемую, вину юридического лица, а, на наш взгляд, — вину должностного лица или нескольких должностных лиц, допустивших нарушения тех или иных правил и норм.
Никакая организация сама по себе, без вмешательства ее должностных лиц, отвечающих за те или иные участки работы, не способна соблюдать правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена ответственность, не может нарушать эти правила и нормы, а также принимать какие-либо меры по их соблюдению. Все нарушения установленных правил и норм, имеющие место в деятельности юридических лиц, обусловлены соответствующими противоправными действиями (бездействием) их должностных лиц. Иного не дано.
Другими словами, вину юридического лица предлагается определять через вину его должностного лица или нескольких должностных лиц. В таком подходе нет ничего нового, но он не был взят во внимание при подготовке КоАП РФ. Спрашивается, зачем тогда огород было городить, вводя в Кодекс понятие административной ответственности юридических лиц, если все равно мы приходим к выводу о разумности применения ответственности должностных, т.е. физических, лиц? Нет, мы говорим не о целесообразности назначения наказания должностным лицам вместо юридических лиц, а лишь рассуждаем о возможности определения вины юридических лиц через вину их должностных лиц.
Уже писали выше, что установление административной ответственности юридических лиц обусловлено, в
частности, следующим обстоятельством. Необходимые мероприятия по выполнению многих положений различных норм и правил требуют от организаций существенных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат их экономическим интересам. Естественно, подобные нарушения, допускаемые в работе юридических лиц, нередки в процессе их предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельности. Борьба с такими нарушениями только за счет наказаний виновных в их совершении должностных лиц нереальна, ибо соответствующие размеры административного штрафа способны заплатить только юридические лица. В этих условиях законодатель фактически установил коллективную ответственность за правонарушения, совершенные должностными лицами, назвав ее административной ответственностью юридических лиц.
Еще раз подчеркнем, что институт административной ответственности юридических лиц состоялся и играет важную роль в развитии социально-экономических процессов в стране. Поворот назад в обозримой перспективе, невозможен, ибо административная ответственность юридических лиц в современных условиях — мощный рычаг государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.
Подобный подход к административной ответственности юридических лиц при возможном сохранении редакции ч. 1 ст. 2.1 Кодекса обусловливает необходимость изменения ч. 2 и 3.
Думается, с учетом высказанной позиции была бы уместной следующая редакция ч. 2 ст. 2.1 Кодекса: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлена вина одного или нескольких его должностных лиц в нарушении правил и норм, регулирующих деятельность данного юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность».
При редактировании ст. 2.1 КоАП РФ, может быть, было бы целесообразным в качестве ч. 3 и примечания к статье сформулировать положения нынешней ст. 2.4 Кодекса «Административная ответственность должностных лиц», объединив эти статьи в одну.
Текст же нынешней ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, на наш взгляд, должен быть крайне лаконичным: «Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
