CC BY
20
Куликова Кристина Александровна
Внешняя трудовая миграция на территориях опережающего социально-экономического
развития Дальнего Востока: правовое регулирование, проблемы
и пути решения
Исследуются различные аспекты правового регулирования развития территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) на Дальнем Востоке, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях. Рассматривается особый порядок привлечения иностранных граждан к осуществлению трудовой деятельности на ТОСЭР. Выявляется ряд проблем, требующих законодательного урегулирования, определяются пути их решения.
Ключевые слова: регулирование, правовой режим, экономическая деятельность, трудовая миграция, население, разрешение на работу, иностранный гражданин.
External labor migration in territories of the advancing social and economic development of the Far East: legal regulation, problems and solutions
Various aspects of the legal regulation of the development of territories ahead of socio-economic development (TOSER) in the Far East, measures of State support and the procedure for carrying out activities in such territories are studied. A special procedure for attracting foreign citizens to work at TOSER is under consideration. A number of issues requiring legislative resolution are identified, and ways to address them are identified.
Keywords: regulation, legal regime, economic activity, labor migration, population, work permit, foreign citizen.
В последние несколько лет государство и экспертное сообщество пришли к выводу о необходимости обеспечения опережающих темпов социально-экономического развития Дальнего Востока. По мнению специалистов, только в этом случае возможно решение ряда государственных задач: создание дополнительных рабочих мест, привлечение квалифицированных специалистов, обеспечение экономической интеграции в сообщество стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
Точками роста динамичного развития Дальневосточного федерального округа (далее -ДФО) являются создание особых площадок с льготными условиями функционирования бизнеса, привлечение иностранных инвестиций, использование высоких технологий и зарубежного управленческого опыта.
В своем Послании к Федеральному Собранию РФ в декабре 2013 г Президент России В.В. Путин предложил создать «на территории Дальнего Востока и Сибири сети специальных территорий опережающего социально-экономического развития с особыми условиями для организации несырьевого производства, ори-
ентированного в том числе и на экспорт» [1].
Территория опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) -это часть выделенной территории одного из субъектов страны, включающая в себя административно-территориальное образование закрытого типа, на которой Правительством РФ устанавливается специально назначенный индивидуальный правовой режим с целью осуществления на данной территории разрешенной экономической деятельности. Данное определение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [2] (далее -ФЗ № 473-Ф3), который также регламентирует их правовой статус, налоговые льготы и иные преференции, действующие в отношении резидентов. Ключевыми принципами создания таких территорий были заявлены кардинальное дерегулирование и масштабное налоговое стимулирование. Следовательно, ТОСЭР призваны стать инструментом развития Дальнего Востока, направленного на рост глобальной конкурентоспособности и интеграцию со странами Азиатско-Тихоокеанского региона.
85
ТОСЭР уже функционируют в некоторых регионах Российской Федерации, таких как Челябинская и Кировская области, Алтайский край и др. На территории ДФО создано восемнадцать ТОСЭР [3].
Одной из основных особенностей правового режима ТОСЭР является возможность резидентов в упрощенном порядке привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан. Сегодня практически ни одно современное строительство или крупное производство не может обойтись без мигрантов, преимущественно граждан государств - участников СНГ, а также высококвалифицированных специалистов. Прежде всего, это связано с тем, что резидентам ТОСЭР, в том числе на Дальнем Востоке, не удается решать кадровые проблемы за счет местных трудовых ресурсов, т. к. многие виды деятельности требуют специальной подготовки, знаний и опыта, которыми не обладает население региона.
К такому же выводу приходят Д.В. Белоцер-кович и А.С. Рябцун, указывающие на проблемы задействования кадров из представленного в регионе собственного рынка труда на ТОСЭР. Резиденты совместно с инвесторами при подборе кадров делают выбор в пользу низкооплачиваемых работников из стран ближнего зарубежья, а особый экономический режим лишь способствует этому [4; 5].
Согласно официальным стати-
стическим данным, за 6 месяцев 2019 г. на территорию ДФО въехало 377 800 иностранных граждан (АППГ - 276 167), из них визу оформили 19 470 человек (АППГ -14 500), остальная часть - 137 975 иностранных граждан, въезд в Россию которым не требует оформления визы, прибыли с целью трудоустройства (АППГ - 94 312) [6]. Необходимо отметить, что миграционные потоки в Россию возрастают, в том числе трудовых мигрантов, при этом именно данная категория наиболее подвержена риску нарушения миграционного законодательства.
Однако для эффективного привлечения иностранной рабочей силы на ТОСЭР требуется соответствующее правовое регулирование данного вопроса. В свою очередь, ФЗ № 473-ФЗ определяет, что трудовая деятельность иностранных граждан, работающих у резидентов ТОСЭР, регламентируются Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ) [7].
В соответствии со ст. 351.5 ТК РФ резиденты ТОСЭР привлекают мигрантов к осуществлению трудовой деятельности в порядке и на условиях, которые предусмотрены данным кодексом и законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
Причем работодателям не требуется получения специального разрешения на исполь-
зование труда иностранных граждан. Оно предоставляется без учета квот на выдачу мигрантам приглашений на въезд и разрешений на работу, устанавливаемых Правительством РФ [7]. Однако следует помнить о том, что при устройстве на работу при прочих равных условиях приоритет имеют граждане Российской Федерации. По мнению А.В. Белицкой, данное требование носит протекционистский характер [6].
Указанная норма ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что резиденты ТОСЭР могут привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан из стран - участниц ЕАЭС, имеющих вид на жительство или разрешение на временное проживание, на общих основаниях, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 115-ФЗ) [8].
В свою очередь, в ст. 13 ФЗ № 115-ФЗ закрепляется, что особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на ТОСЭР определяются ТК РФ.
Таким образом, сегодня существуют две проблемы, нуждающиеся в решении. Во-первых, четко не определены условия привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, которым при въезде на территорию нашего государства не требуются приглашение и виза, кто вправе трудиться в России по патенту или прибывает из стран - участниц Евразийского экономического союза [9], а значит, не должен оформлять патент. Во-вторых, общие и специальные нормы допускают взаимную переадресацию в связи с институциональными особенностями правового регулирования указанной сферы правоотношений.
С целью соблюдения приоритетного права российских граждан на трудоустройство ст. 6 ФЗ № 473-ФЗ предусматривает создание наблюдательного совета ТОСЭР, в полномочия которого входит решение вопроса об определении доли иностранных работников, привлекаемых резидентами. Наблюдательный совет состоит из 10 человек, в него входят глава субъекта РФ, представители различных сфер деятельности, а также сотрудник управления по вопросам миграции МВД России.
Для решения вопроса о доли иностранных граждан, допустимой для привлечения на ТОСЭР, резидент представляет в Минвосто-кразвития России информацию о кадровом распределении с обоснованием замещения конкретных должностей трудовыми ресурсами из числа мигрантов. При рассмотрении данного вопроса основным принципом является индивидуальный подход к каждому резиденту. Например, в Хабаровском крае такая доля составляет 20%, а ответственность за ее не-
86
соблюдение и несоответствие занимаемым должностям полностью возложена на работодателя и контролирующие органы по вопросам миграции.
Еще одной особенностью правового режима ТОСЭР является специальный порядок осуществления государственного контроля за деятельностью резидентов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 22 октября 2015 г. № 1132 [10]. Ежегодные планы проведения проверок подлежат согласованию с Минвостокразвития России и органами прокуратуры. Внеплановые проверки также согласуются с Минвостокразвития России в установленном порядке.
Следует отметить, что существующий механизм административно-правового регулирования не позволяет контролирующим органам в полной мере выявить правонарушения, допускаемые резидентом ТОСЭР, находящимся под особой правовой защитой.
Уполномоченные органы по вопросам миграции МВД России заявляют «о значительном снижении согласованных плановых и внеплановых проверок юридических лиц», осуществлявших свою деятельность на ТОСЭР в 2017-2019 гг., что отражается на эффективности контрольно-надзорной деятельности в целом. Так, сотрудники подразделений по вопросам миграции УМВД России по Хабаровскому краю в первом полугодии 2019 г. выявили следующие типичные правонарушения:
незаконное осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности -405 фактов (ст. 18.10 КоАП РФ) [11], из них 26 установлено при проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных работников -731 факт (ст. 18.15 КоАП РФ), из них 26 выявлено при проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, согласно данным подразделений по вопросам миграции ряда субъектов ДФО, в 2019 г. ни одного разрешения иностранным гражданам на осуществление трудовой деятельности на ТОСЭР в соответствии с установленной приказом МВД России от 19 июня 2017 г. № 390 «Об утверждении форм бланков разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства» [12] формой выдано не было, за исключением Еврейской автономной области. Следует отметить, что в утвержденной форме указывается не конкретная ТОСЭР, а регион выдачи такого разрешения, что затрудняет процесс осуществления государственного контроля за деятельностью резидентов.
Полагаем, это свидетельствует о низкой вероятности выявления и пресечения нару-
шений норм миграционного законодательства подразделениями по вопросам миграции, незнании резидентами ТОСЭР особенностей и порядка привлечения иностранной рабочей силы, а также о возможности использования труда внешних мигрантов путем заключения резидентами ТОСЭР договоров подряда (субподряда) на выполнение работ со сторонними организациями.
На основании вышеизложенного можно прийти к выводу, что на фоне обещанного экономического эффекта от образования ТОСЭР на Дальнем Востоке России существуют некоторые риски недобросовестного применения или использования предоставляемых работодателям ТОСЭР преференций.
Особый правовой режим ТОСЭР призван в первую очередь упростить миграционное законодательство для лиц, желающих работать в России, а не создавать благоприятную среду для развития нелегальной и нежелательной трудовой миграции на таких территориях со всеми ее негативными последствиями, среди которых можно отметить снижение доходов местного и федерального бюджетов вследствие неуплаты налоговых взносов, повышение уровня угрозы общественной безопасности и т. д.
Таким образом, в целях совершенствования российского законодательства, регламентирующего функционирование ТОСЭР, следует:
отражать в разрешении на работу, которое выдается иностранным гражданам, информацию о том, на какой именно ТОСЭР они имеют право осуществлять трудовую деятельность;
обязать работодателей (резидентов) уведомлять Минвостокразвития России в лице управляющей компании ТОСЭР о заключении трудовых правоотношений с иностранным гражданином любого правового статуса;
уточнить порядок осуществления государственного контроля за деятельностью резидентов ТОСЭР, связанной с соблюдением иностранными гражданами миграционных правил, как физических лиц.
Кроме того, в связи с тем что количество резидентов ДФО постепенно увеличивается, видится необходимым определить меры регионального характера, направленные на предупреждение нарушений норм миграционного законодательства.
Так, в субъектах России могут быть реализованы следующие меры:
проведение совместных мероприятий между подразделениями по вопросам миграции территориального органа МВД России на уровне субъекта РФ, Минвостокразвития России и органов государственной власти субъекта РФ, направленных на обсуждение существующих проблем;
87
разработка и направление подразделениями по вопросам миграции управляющим компаниям ТОСЭР практических рекомендаций с подробным разъяснением положений норм миграционного законодательства о порядке привлечения иностранных работников на предприятия;
предоставление управляющими органами ТОСЭР консультаций резидентам ТОСЭР по вопросам привлечения иностранных работников.
Осуществление указанных мероприятий, на наш взгляд, позволит добиться следующих результатов: восполнить существующие пробелы в научном знании и устранить проблемы законодательной и правоприменительной практики, определить дальнейшие
1. URL: http://kremlin.ru/acts/bank (дата обращения: 01.10.2019).
2. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации: федер. закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.10.2019).
3. Официальный сайт Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. URL: https://minvr. ru/activity/territorii-operezhayushchego-razvitiya/ (дата обращения: 10.10.2019).
4. Белоцеркович Д.В., Рябцун А. С. Территория опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) на примере Хабаровского края // Вестн. Хабаров. гос. ун-та экономики и права. 2018. № 2(94).
5. О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pmvo. gov.ru (дата обращения: 05.10.2019).
6. Белицкая А. В. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». М., 2016.
7. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ// Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.09.2019).
8. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. URL: https:// consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37868/ (дата обращения: 05.10.2019).
9. Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (с
пути совершенствования административно-правового регулирования данной сферы правоотношений, оптимизировать миграционную обстановку в регионе и повысить эффективность предупреждения и противодействия совершению правонарушений и преступлений в миграционной сфере, исключить из общественного сознания такие понятия, как «захват территории», «бесконтрольный ввоз мигрантов», «государство в государстве» и др.
В заключение подчеркнем, что при условии грамотного государственного регулирования правовой режим ТОСЭР может стать уникальным инструментом внедрения и апробации новых методов регулирования внешней трудовой миграции на Дальнем Востоке России.
1. URL: http://kremlin.ru/acts/bank (date of access: 01.10.2019).
2. On the territories of leading socio-economic development in the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 29, 2014 № 473-FL (ed. 05.12.2017) // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 05.10.2019).
3. Official website of the Ministry of the Russian Federation for the Development of the Far East and the Arctic. URL: https://minvr.ru/activity/ territorii-operezhayushchego-razvitiya/> (date of access: 10.10.2019).
4. Belocerkovich D.V., Ryabtsun A.S. Territory of Leading Socio-Economic Development (TOSER) on the example of Khabarovsk Krai // Journal of the Khabarovsk State University of Economics and Law. 2018. № 2 (94).
5. On the procedure of departure from the Russian Federation and the procedure of entry into the Russian Federation: fed. law d.d. Aug. 15, 1996 № 114- FL //Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 05.10.2019).
6. Belitskaya A.V. The comment on the Federal law of December 29, 2014 № 473- FL «About Territories of the Advancing Social and Economic Development in the Russian Federation». Moscow, 2016.
7. Labour Code of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 30, 2001 № 197-FL // Official Internet Portal of Legal Information. URL: http:// www.pravo.gov.ru (date of access: 20.09.2019).
8. On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation: fed. law d.d. Jule 25, 2002 № 115-FL. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_37868/ (date of the access: 05.10.2019).
9. The contract on the Eurasian Economic Union (it is signed in Astana 29.05.2014) (with amendment and additional, ecmyn. in force from
88
изм. и доп., вступ. в силу с 12.08.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.10.2019).
10. О совместных плановых проверках, проводимых в отношении резидентов территории опережающего социально-экономического развития органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (вместе с Правилами проведения совместных плановых проверок резидентов территории опережающего социально-экономического развития органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля): постановление Правительства РФ от 22 окт. 2015 г. № 1132//Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 05.10.2019).
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.10.2019).
12. Об утверждении форм бланков разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства: приказ МВД России от 19 июня 2017 г. № 390 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.10.2019).
12.08.2017) // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 01.10.2019).
10. About the joint planned inspections which are carried out concerning residents of the territory of the advancing social and economic development by the bodies authorized for implementation of the state control (supervision), municipal control (together with Rules of conducting joint planned inspections of residents of the territory of the advancing social and economic development by the bodies authorized for implementation of the state control (supervision), municipal control): resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 22, 2015 № 1132 // Official Internet portal of legal information. URL: http:// www.pravo.gov.ru (date of access: 05.10.2019).
11. Code of Administrative Offences of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 02.10.2019).
12. About the statement of blank forms of the work permit to foreign citizens and persons without citizenship: order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation d.d. June 19, 2017 № 390 // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 10.10.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Куликова Кристина Александровна, преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
K.A. Kulikova, Lecturer of the Chair of Administrative Law and Administrative and Service Activities of the law enforcement agencies of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
89
