CC BY
10УДК 351.712
Денис Владимирович Тишин, заместитель министра экономического развития Алтайского края, начальник управления по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Барнаул, Россия)
В статье выявлены особенности нормативно-правового регулирования государственных закупок.
Ключевые слова: государственные закупки, корпоративные закупки, закупочная деятельность.
ВНЕДРЕНИЕ ТИПОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ: МЕЙНСТРИМ ИЛИ РЕАЛЬНЫЙ СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОРПОРАТИВНЫХ ЗАКУПОК?
INTRODUCTION OF A MODEL PROVISION: MAINSTREAM OR A REAL WAY TO INCREASE THE EFFICIENCY OF CORPORATE PROCUREMENT?
Особенностью Федерального закона от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ) [1] является преимущественно диспозитивный характер установленных им норм, отсутствие единых правил организации закупок.
Каждый заказчик, подпадающий под регулирование данного закона, самостоятельно определяет способы закупок, порядок их проведения, требования к участникам, составу заявок, процедуре заключения и исполнения договора. Установленные заказчиком «правила игры» отражаются им в положении о закупке -документе, регламентирующем закупочную деятельность и являющимся обязательным к разработке и утверждению каждым юридическим лицом, работающим по Федеральному закону № 223-Ф3.
Одна и та же процедура может быть прописана у заказчиков по-разному, из-за чего на практике применяются самые разнообразные, неоднородные и противоречивые закупочные механизмы, что нередко создает почву для злоупотреблений, препятствует участию предпринимателей в торгах и значительно усложняет контроль за такими закупками.
В качестве одного из возможных решений, позволяющих нивелировать данные негативные аспекты закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, рассматривается разработка и утверждение на федеральном либо региональном уровне типового положения о закупках товаров, работ, услуг (далее - «типовое положение»), а также определение перечня бюджетных, автономных учреждений, унитарных предприятий, для которых применение такого типового положения явля-
ется обязательным при утверждении ими положения о закупке или внесении в него изменений.
Унификация процедур и правил способствует снижению издержек участников закупочного процесса, минимизации нарушений действующего законодательства, повышению транспарентности системы обеспечения потребностей и развитию добросовестной конкуренции.
Кроме того, основным аргументом в пользу разработки и утверждения на краевом уровне типового положения о закупке был положительный опыт по стандартизации закупочной деятельности в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2].
я-' " шШ
„ алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
12022,
Рис. 1. Типовое положение о закупке
Типовое положение
• утверждается органами власти
• распространяет свое действие на подведомственные организации: бюджетные и автономные организации, унитарные предприятия
Варианты внедрения
• одно типовое положение, обязательное для всех подведомственных организаций
• единое ведомственное положение, обязательное для всех заказчиков
• несколько типовых ПОЗ для организаций разных профилей
Цели внедрения
• установление единообразной политики осуществления закупок
• обеспечение прозрачности и гласности закупочного процесса
• развитие добросовестной конкуренции
• повышение эффективности закупок
В 2016 г. в Алтайском крае начался поэтапный переход на централизованную модель управления процессом обеспечения потребностей заказчиков, попадающих под действие Федерального закона № 223-Ф3.
Главным документом, определяющим систему централизации, стало постановление Администрации Алтайского края от 12.10.2016 № 350 «Об организации закупок товаров работ, услуг отдельных видов
юридических лиц Алтайского края»
[3].
Действие нормативного акта распространяется на закупочную деятельность государственных унитарных предприятий, краевых автономных и бюджетных учреждений, хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия Алтайского края превышает пятьдесят процентов.
Согласно нормам данного постановления Министерство экономиче-
ского развития Алтайского края наделено функциями по мониторингу и методологическому сопровождению закупочной деятельности всех вышеперечисленных заказчиков, а КГКУ «Центр государственных закупок Алтайского края» - полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных унитарных предприятий, краевых автономных и бюджетных учреждений.
Рис. 2. Централизация закупок 223-ФЗ в Алтайском крае
В 2017 г. в рамках установленных купочный процесс в рамках Федераль- поставщика (подрядчика, исполните-
полномочий Министерством эконо- ного закона № 223-Ф3: сократить коли- ля), установить единые подходы при
мического развития Алтайского края чество способов закупок в 10 раз - со осуществлении закупок, требования к
принято решение унифицировать за- 115 до 11, в том числе у единственного участникам закупок и составу заявок,
критерии их оценки и сопоставления. Приказом от 24.11.2017 №17 была утверждена типовая форма Положения о закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц Алтайского края.
К 2019 г. краевые бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия утвердили положения, разработанные на основе типового документа, подписали соглашения о передаче КГКУ «Центр государственных закупок Алтайского края» полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
В 2020 г. Министерством экономического развития Алтайского края завершен процесс разработки типовых документов.
Актуализирована и утверждена приказом Министерства экономического развития Алтайского края от 24.11.2020 № 25 типовая форма соглашения о передаче отдельными видами юридических лиц функций по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при проведении конкурентных процедур КГКУ «Центр государственных закупок Алтайского края».
Типовая форма соглашения закрепляет права и обязанности всех участников закупочной деятельности, а также порядок их взаимодействия в процессе осуществления закупок.
К полномочиям заказчиков отнесены планирование, подготовка заявки на осуществление закупки, заключение договоров и их исполнение. При этом уполномоченное учреждение рассматривает и проверяет заявку заказчика, разрабатывает и согласовывает извещение, размещает информацию о закупке в единой информационной системе в сфере закупок, обеспечивает работу комиссии и проведение проверки комиссией участников закупки требованиям, установленным законодательством, положением о закупке и извещением.
Условиями типового соглашения сокращены сроки направления заказчиками заявок в уполномоченное учреждение и рассмотрения последним поступивших заявок.
Для унификации закупочной документации разработана и утвержде-
на приказом Министерства экономического развития Алтайского края от 24.11.2020 № 24 типовая форма заявки на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и обязательные требования к ее заполнению.
Форма содержит перечень первичной информации, направляемой заказчиком при осуществлении закупки, порядок ее формирования и предоставления в КГКУ «Центр государственных закупок Алтайского края» для разработки закупочной документации.
Приказом Министерства экономического развития Алтайского края от 23.11.2020 № 65 утверждено типовое положение о закупке товаров, работ, услуг с учетом особенностей отдельных категорий заказчиков. В основе документа заложены принципы, реализованные в рамках типовой формы положения о закупке, а также учтены обоснованные предложения краевых органов исполнительной власти.
В типовом положении прописаны требования к планированию закупочной деятельности, комиссии, порядку определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, участникам закупки.
Установлено, что при осуществлении закупок приоритет отдается товарам российского происхождения, работам и услугам, выполняемым, оказываемым российскими лицами.
В типовом положении оптимизирован регламент осуществления закупочной деятельности, установлены способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядок проведения каждой процедуры.
Заказчики, руководствуясь нормами документа, могут использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
В структуру типового положения о закупке входят следующие пункты:
1. Общие положения.
2. Правовая основа закупки товаров работ, услуг.
3. Информационное обеспечение закупок.
4. Организация закупочной деятельности заказчика.
5. Планирование закупок.
6. Комиссия по осуществлению закупок.
7. Порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора
8. Требования к участникам закупки.
9. Обеспечение исполнения договора и гарантийных обязательств.
10. Национальный режим.
11. Способы закупки.
12. Особенности проведения открытых закупок не в электронной форме.
13. Особенности проведения закрытых закупок.
14. Договор.
15. Реестр недобросовестных поставщиков.
Типовым положением выделены следующие виды конкурентных процедур: конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс); аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион); запрос котировок (открытый запрос котировок, запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок); запрос предложений (открытый запрос предложений, запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений).
В документе отражены не только правила проведения конкурентных закупок в общем порядке, но и особенности торгов с участием субъектов малого и среднего предпринимательства.
Случаи осуществления закупки у единственного поставщика ограничены основаниями для его заключения, а также ценой договора.
Дополнительно приказом Министерства экономического развития Алтайского края от 23.11.2020 №65 определен перечень государственных унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений Алтайского края, для которых применение типового положения является обязательным. В настоящее время в регионе насчитывается 472 такие организации.
Согласно типовому положению заказчики имеют право: осуществлять
\022l
закупочную деятельность самостоятельно; привлекать для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) КГКУ «Центр государственных закупок Алтайского края» на основании установления на безвозмездной основе договорных отношений в соответствии с типовой формой соглашения и направления заявки по утвержденной Минэкономразвития Алтайского края
форме; передавать часть своих полномочий специализированной организации.
Формирование положений о закупке, их утверждение и размещение в единой информационной системе в сфере закупок, а также заключение соглашений с уполномоченным учреждением осуществляется в электронной форме с использованием подсистемы «АРМ
Рис. 3 Преимущества типового ПОЗ
Заказчика 223» региональной информационной системы «АИС Госзаказ».
Внедрение на региональном уровне типового положения позволило сократить трудозатраты заказчиков на разработку собственного положения, снизить коррупционные риски и вероятность обжалования положения в антимонопольных органах, а также упростило систему контроля закупок.
Ключевые стейкхолдеры
поставщики государство заказчики
• формирование понятной и транспа-рентной среды на рынке закупок • минимизация коррупционных рисков • снятие административных барьеров • повышение доступности закупок • унификация правоприменительной практики • упрощение системы контроля закупок • развитие добросовестной конкуренции • укрепление доверия между властью и бизнесом • сокращение трудозатрат • экономия ресурсов (финансовых, трудовых) • повышение эффективности обеспечения потребностей • улучшение качества закупаемых товаров, работ, услуг
Сравнительный анализ ключевых показателей закупочной деятельности подтверждает положительный эффект от типизации положения о закупке. После перехода унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений Алтайского края на типовое положение выросли показатели относительной экономии и конкуренции, увеличилась доля конкурентных закупок.
Относительная экономия по результатам проведенных конкурентных процедур в 2018 г. составляла 3,6%. По прошествии 3 лет эффективность закупок выросла в 1,6 раза и к концу2021 г. достигла 5,8%.
Среднее число поданных участниками заявок (конкуренция) на одну закупку в 2018 г. составляло 1,3 единицы. После перехода унитарных предприятий, бюджетных и автономных уч-
реждений Алтайского края на типовое положение фактический индикатор предпринимательской активности на торгах вырос в 2021 г. до 1,8 единиц.
Перманентно увеличивается количество уникальных участников. Если в 2018 г. на рынок корпоративных закупок пришло 256 «новых» субъектов, то в 2021 г. их число выросло до 587.
Рис. 4. Предпринимательская активность, ед.
522 600
793
336
256
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
I поставщики, сд. новые участники, сд.
Данные тенденции свидетельствуют о том, что пред принимател ям лег че ориентироваться в унифицированных правилах осуществления процедур, и они проявляют большую заинтересо-
ванность в участии в торгах.
После распространения типового положения на краевые унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения доля конкурентных
закупок в общей стоимости заключенных контрактов выросла более чем на 47 п.п.: с 46,3% в 2018 г. до 94,1% в 2021 г.
Рис. 5. Доля конкурентных закупок, %
94,1
70,8
46,3 .............
■
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
Отношение закупок у единственного поставщика к конкурентным способам сократилось с 116,0 % в 2018 г. до 6,3 % в 2021 г. (табл. 1).
Таблица 1. Объем закупок краевых унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений в разрезе конкурентных процедур и договоров с единственным поставщиком
Показатели 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
Конкурентные процедуры, млрд. руб. 2,52 5,16 6,32 8,38
Единственный поставщик, млрд. руб. 2,92 2,13 1,72 0,53
Отношение закупок у единственного поставщика к конкурентным процедурам, % 115,9 41,3 27,2 6,3
Показатель доли неконкурентных закупок отражает сегмент договоров, при заключении которых не использовались преимущества рыночной экономики, призванной сдерживать объективный уровень цен за счет конкурентной борьбы. Чем ниже его значение, тем выше степень гласности и прозрачности закупочного процесса.
В настоящее время закрепление принципов стандартизации и типизации закупок носит международный характер. В качестве примеров можно привести типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, рекомендации ОЭСР о государственных закупках, директивы ЕС с едиными правилами покупки продукции.
Большинство экспертов сходятся во мнении, что типизация закупок создает условия для формирования более эффективной модели обеспечения потребностей.
Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации был проведен анализ целесообразности разработки и утверждения типового положения о закупках для применения субъектами Федерального закона № 223-Ф3.
В ходе исследования была установлена непосредственная корреляция между использованием типовых положений и комплексным улучшением показателей закупочной деятельности: относительной экономией, долей конкурентных закупок, средним числом поданных и допущенных заявок, долей несостоявшихся и расторгнутых договоров.
Выводы Аналитического центра соотносятся с результатами, полученными при оценке результатов внедрения типового положения в Алтайском крае.
Достижения региона в области централизации, интеграции и унификации закупок отдельных видов юридических лиц были отмечены на федеральном уровне. Опыт Алтайского края включен в Реестр передовых практик реализации норм законодательства в сфере осуществления закупок, организованный общероссийской общественной организацией «Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам».
Полагаем, что внедренные и апробированные субъектами Российской Федерации механизмы стандартизации могут быть взяты за основу при разра-
ботке единого типового положения на федеральном уровне. Утверждение данного документа обеспечит транспарентность правил определений поставщика в рамках Федерального закона № 223-Ф3, единство правоприменительной практики, а также экономическую эффективность процесса обеспечения потребностей отдельных видов юридических лиц.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Доступ из Справ.-прав. системы Консультант Плюс.
2. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ // Доступ из Справ.-прав. системы Консультант Плюс.
3. Постановление Администрации Алтайского края от 12.10.2016 №350 «Об организации закупок товаров работ, услуг отдельных видов юридических лиц Алтайского края» // Доступ из Справ.-прав. системы Консультант Плюс.
Denis Vladimirovich Tishin, Deputy Minister of Economic Development of the Altai Territory, Head of the Department for Regulation of
the Contract system in the Field of Procurement (Barnaul, Russia).
The artice reveals the features of regulatory regulation of public procurement.
Keywords: public procurement, corporate procurement, procurement activities.
