CC BY
6
алтайский вестник государственной и муниципальном службы
'13i
2015
УДК 338.244
Анастасия Александровна Прокопенко, магистрант 2 курса направления «Государственное и муниципальное управление» Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующий отделом муниципального заказа комитета по экономической политике и инвестициям Администрации города Новоалтайска (Новоалтайск, Россия)
С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Законом были внесены нововведения и изменения в действующую ранее систему закупок. Анализ практики применения законодательства о контрактной системе показывает, что существует ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы муниципальных закупок.
Ключевые слова: контрактная система, муниципальные нужды, закупки, эффективность.
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКУПКАМИ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА НОВОАЛТАЙСКА)
FEATURES OF MUNICIPAL PROCUREMENT (ON THE EXAMPLE OF THE CITY OF NOVOALTAISK)
Система муниципальных закупок в настоящее время играет важную роль в развитии муниципальных образований, выполняя, с одной стороны, задачи по обеспечению муниципальных нужд товарами, работами, услугами, с другой стороны, способствуя сокращению расходов бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Проблема формирования эффективной системы муниципальных закупок стала особенно актуальной в связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее - Закон о контрактной системе), вступившего в силу с 1 января 2014 г., за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу, - трехлетний переходный период для подготовки к осуществлению всех предусмотренных законом изменений.
Ключевым понятием, обозначающим введение принципиально нового законодательного акта в сфере государственных и муниципальных закупок, является понятие контрактной системы2.
Исходя из определения, данного в пункте 1 статьи 3 Закона о контрактной системе, контрактная система представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том
числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено указанным Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Участниками контрактной системы в сфере закупок при этом являются федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения,
!№№
специализированные организации, операторы электронных площадок)3.
Системный подход обеспечения государственных и муниципальных нужд стал основополагающим при формирования системы закупок города Новоал-тайска.
В целях реализации на территории города Закона о контрактной системе была создана нормативно-правовая база, регулирующая процедурные вопросы в сфере муниципальных закупок. В частности, утвержден Порядок взаимодействия уполномоченных органов и заказчиков в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд города, которым определены функции участников контрактной системы - заказчиков и уполномоченных органов на территории города, их отношения при осуществлении закупок в соответствии с Законом о контрактной системе.
Согласно положениям Закона о контрактной системе и установленному порядку Заказчики городского округа при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляются заказчиками самостоятельно в соответствии со
47
управление
_:_а
статьей 93 Закона о контрактной системе.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) при проведении закупок конкурентными способами для нужд заказчиков города осуществляется уполномоченным органом. Для централизации муниципальных закупок с одной стороны и учета специфики закупаемых товаров, работ, услуг с другой стороны на территории городского округа определено три уполномоченных органа:
- комитет по образованию Администрации города Новоалтайска для муниципальных бюджетных образовательных учреждений, подведомственных комитету по образованию Администрации города Новоалтайска;
- комитет по культуре Администрации г. Новоалтайска для муниципальных бюджетных учреждений культуры, подведомственных комитету по культуре Администрации г. Новоалтайска;
- Администрация города Новоалтайска Алтайского края для иных, являющиеся юридическими лицами, органов Администрации города и учреждений городского округа.
Кроме того, закупки для нужд заказчиков городского округа города Новоалтайска осуществляются в рамках заключенного соглашения уполномоченным учреждением Алтайского края - краевым государственным казенным учреждением «Центр государственных закупок Алтайского края» в отношении товаров, работ и услуг, включенных в Перечень, установленный постановлением Администрации Алтайского края от 30 декабря 2013 г. № 712. В указанный перечень входят: автотранспортные средства, оборудование для учреждений образования и здравоохранения, мебель, уголь, проектно-изыскательские, строительно-монтажные работы, товары, работы, услуги в отношении объектов капитального строительства, включенных в мероприятия федеральных, государственных программ, ведомственных целевых программ, краевой адресной инвестиционной программы, муниципальных программ и иных реализуемых на территории Алтайского края программ, и иные товары, работы, услуги, предусмотренные соглашением с органами местного самоуправления4.
Совокупный годовой объем закупок заказчиков городского округа за 2014 год составил 410,9 млн руб. Исходя из определения, приведенного в Законе
о контрактной системе, это утвержденный на прошедший финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиками закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году.
В рамках заключенного соглашения уполномоченным учреждением Алтайского края для нужд городского округа проведено 14 закупок с суммарной начальной (максимальной) ценой контрактов 44 млн руб., а также две процедуры совместных торгов для городских округов и муниципальных районов Алтайского края на поставку каменного угля на отопительный сезон 2014-2015 гг. с суммарной начальной (максимальной) ценой контрактов для муниципального образования городского округа города Новоалтайска 21,3 млн руб. Начальная (максимальная) цена закупок, осуществленных уполномоченными органами городского округа, составила 223 млн руб.
В целом за 2014 год в соответствии с Законом о контрактной системе для нужд заказчиков города проведено 3253 закупочные процедуры, в том числе 185 процедур, объявленных конкурентными способами определения поставщика (исполнителя, подрядчика) и 3068 закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Общая стоимость начальных (максимальных) цен контрактов и договоров по процедурам, объявленным в соответствии с Законом о контрактной системе, составила 387,7 млн руб.
Суммарная стоимость заключенных контрактов и договоров за январь-декабрь 2014 года составила 438,4 млн руб., в том числе:
- 106,3 млн руб. - в результате проведения процедур, начатых до дня вступления в силу Закона о контрактной системе;
- 223,8 млн руб. - в результате проведения конкурентных процедур определения поставщика (исполнителя, подрядчика), в соответствии с Законом о контрактной системе;
- 108,3 млн руб. - закупки, осуществленные у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Из них 47 контрактов на сумму 158,4 млн руб. было заключено по итогам несостоявшихся открытых конкурсов, электронных аукционов, запросов котировок.
Анализ структуры произведенных закупок в 2014 году показывает, что существенный объем в стоимостном выражении составляют закупки, осуществленные конкурентным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя), - аукционом в электронной форме (71,4%).
Наиболее распространенными в количественном выражении (96,3%) являются закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), в том числе осуществленные в соответствии с пунктами 4-5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.
Экономия бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования в результате закупочных процедур, завершенных в 2014 году, достигла 22,9 млн руб., из них:
- 11,1 млн руб. - в результате проведения процедур, начатых до дня вступления в силу Закона о контрактной системе;
- 11,8 млн руб. - в результате проведения конкурентных процедур определения поставщика (исполнителя, подрядчика), в соответствии с Законом о контрактной системе.
Экономическая эффективность конкурентных закупок, осуществленных в соответствии с Законом о контрактной системе, составила 5%.
В то же время муниципальные заказчики и муниципальные бюджетные учреждения города столкнулись с рядом проблем в процессе организации и осуществления закупок в соответствии с данным Законом, касающихся нормативно-правовых, кадровых и технических вопросов.
Учитывая, что Законом о контрактной системе было внесено множество нововведений в систему закупок, функционирующую до дня его вступления в силу, в первый год реализации данного закона сотрудники контрактных служб, контрактные управляющие не имели достаточного опыта для проведения муниципальных закупок по новым правилам. Так, у специалистов вызывали сложности изменения в порядке проведения запроса котировок, введение новых способов осуществления муниципальных закупок, проведение экспертизы поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, планирование закупок, учитывая изменения в определении предельного объема закупок, осуществляемых у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии
алтайский вестник государственной и муниципальном службы
'13i
2015
с пунктами 4-5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.
На сегодняшний день отдельные вопросы остаются в отношении нормирования в сфере закупок, под которым, согласно Закону о контрактной системе, понимается «установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)».5 Такие требования позволяют обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводить к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.
Также сложности вызывает определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта. В соответствии с положениями Закона о контрактной системе приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). В ряде случаев при ответах на запросы, направленные заказчиками для определения начальной (максимальной) цены контракта, поставщики (исполнители, подрядчики) существенно завышают цену контракта или не предоставляют ценовую информацию.
Значительно усложняет работу как заказчиков, так и уполномоченных органов городского округа несовершенство и нестабильность функционирования официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг, - информационного ресурса, на котором до ввода в эксплуатацию единой информационной системы должна быть размещена информация, подлежащая размещению в соответствии с Законом о контрактной системе.
По-прежнему актуальным является риск заключения контрактов с «недобросовестными» поставщиками (исполнителями, подрядчиками), в результате осуществления закупок конкурентными способами. Обеспечительные меры, устанавливаемые в документациях по закупкам (обеспечение заявки и обеспечение исполнения контракта), меры ответственности за ненадлежащие исполнение или неисполнение контракта в виде уплаты штрафов и пеней, включаемые в проекты контрактов, в размере, установленном законодательством Российской Федерации, нередко не являются фактором, влияющим на принятие решения такими поставщиками (исполнителями, подрядчиками) об участии или неучастии в закупке. Нарушение сроков исполнения обязательств по контрактам, использование некачественных материалов при строительстве и ремонте, нарушение технологии выполнения работ или отказ поставщика (исполнителя, подрядчика) от выполнения обязательств приводят к долгостроям, срывам поставок товаров, судебным процессам по взысканию пеней и штрафов, а фактически - несвоевременному удовлетворению или неудовлетворению муниципальных нужд.
Мероприятия по совершенствованию системы муниципальных закупок должны затрагивать различные элементы контрактной системы и касаться развития как ее правовых основ, так и практических средств, используемых при организации конкурентных процедур определения поставщика (исполнителя, подрядчика). В этой связи при дальнейшей реализации Закона о контрактной
системе на территории городского округа города Новоалтайска значимым представляется расширение практики применения открытого конкурса, как способа определения поставщика (исполнителя, подрядчика), предусматривающего возможность устанавливать в документации по закупке критерии оценки заявок. Не менее значимой является кадровая политика. Работникам контрактных служб, контрактным управляющим, специалистам заказчиков и уполномоченных органов города, входящих в состав комиссий по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков), необходимо регулярно повышать уровень профессиональной подготовки в сфере закупок товаров, работ, услуг.
Таким образом, управление закупками товаров, работ, услуг для муниципальных нужд содержит ряд проблем, препятствующих эффективной работе контрактной системы. Совершенствование системы управления муниципальными закупками должно заключаться в развитии нормативной базы, оптимизации управления закупками, основываясь на анализе практики применения Закона о контрактной системе.
Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
2 Борисов А.Н., Трефило-ва Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Деловой двор, 2014. - С. 9.
3 Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
4 Сборник законодательства Алтайского края. - 2013. - № 212. - Ч. 3. -С. 129.
5 Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
Anastasia Aleksandrovna Prokopenko, 2-year student of the Master's Program of the Department of State and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Head of the Department of the Municipal order of the Committee on Economic Policy and Investment Administration of the city Novoaltaisk (Novoaltaisk, Russia).
On January 1, 2014 came into force the Federal Law of April 5, 2013 № 44-FZ «On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs». The law introduced innovations and changes in the earlier operating system of procurement. The Analysis of the application of the legislation on the contract system shows that there are a number of impediments to the effective functioning of the municipal procurement system.
Key word: contract system, municipal needs, procurement, efficiency.
