CC BY
130
Внедрение сбалансированной системы показателей в бюджетный процесс на уровне муниципального образования
Соколинская Анетта Борисовна аспирант 3 курса кафедры «Менеджмент» Российская Академия Народного Хозяйства и Г осударственной Службы
при Президенте Российской Федерации anetta-sokolinskaya @yandex.ru
Аннотация
Данная статья посвящена вопросу применения сбалансированной системы показателей (ССП) в бюджетном процессе на уровне муниципальных образований. На стадии подготовки бюджета возникают проблемы, которые в свою очередь отражаются на качестве бюджетного планирования, а именно выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности, и определение приоритетности программ развития для дальнейшего распределения расходов. Эти проблемы позволяет решить применение ССП.
Ключевые слова
Бюджет; программа развития муниципального образования; БОР; ССП ; стратегические цели; бюджетный процесс.
Abstract
This article addresses the application of Balanced Scorecard in the budgeting process in municipal entities. The problems emerging at the stage of budget preparation affect the quality of budget planning. Such problems are: the selection of quantity indexes for social and economic effectives, defining the priority of development programme with respect to future expense allocations. This problems
can be solved by applying Balanced Scorecard.
1
Keywords
Budget; development programme of municipal entities; result-oriented budgeting; Balanced Scorecard; strategic targets; budgeting process.
Введение
Одним из условий осуществления изменений, направленных на социально-экономическое развитие и политическую стабильность государства, является разработка эффективного бюджетного процесса между уровнями общественной власти. Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности1. Правовую основу бюджетного процесса в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
Однако одна только разработка эффективного бюджетного процесса не принесет долгосрочного положительного результата, необходимо так же создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов на основе индикаторов, как качественных, так и количественных, в отношении бюджетов всех уровней.
Эффективная система бюджетного процесса, по мнению автора, должна обеспечивать стимулы повышать качество предоставляемых бюджетных услуг,
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 // КонсультантПлюс: справ, правовая система. — Версия Проф., сетевая. - Электрон, текст. — М., 2009. URL:http://www.consultant.ru.(дата обращения: 01.03.2012) .
а так же эффективно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения. Такие технологии, как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и сбалансированная системы показателей могут помочь справиться с поставленными задачами.
Основная часть
Как известно, бюджет любого уровня состоит из двух частей: доходной и расходной. С помощью доходной части происходит формирование финансовой базы, а расходная часть обеспечивает удовлетворенность общественных потребностей. Распределение доходов по уровням бюджетной системы РФ происходит строго в соответствии с уровнем иерархии. Присвоение федеральными органами власти полномочий по формированию и распределению доходной базы бюджетов является основным элементом организации бюджетного процесса. Этому же способствует и второй элемент системы бюджетного регулирования - механизм выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, который закрепляет зависимость региональных и муниципальных доходов от вышестоящих уровней власти. Отсутствие стабильности в формировании доходов муниципального бюджета серьезно затрудняет стратегическое финансовое планирование, и, как следствие, оставляет без денежного обеспечения большую часть экономических и социальных программ по развитию муниципального образования.
Структура расходов муниципалитетов находится в практически полной зависимости от федеральных законодательных актов. Законодательно закрепленная в №131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» прерогатива пересмотра процентов отчислений от регулирующих доходов, ограничивает вышестоящими органами
2 Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3: принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 16 09.2003// КонсультантПлюс : справ, правовая система. — Версия Проф, сетевая. — Электрон. дан. М., 2010. URL. http://ww\v consultant ru (дата обращения:15.02.2012).
свободу в принятии управленческих решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг у органов местного самоуправления, что в свою очередь существенно затрудняет долгосрочное и среднесрочное бюджетное планирование. Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований определяет экономическую структуру расходов, и, как следствие, влияет на долю капитальных вложений, направляемых для реализации принятой программы развития муниципального образования. Все это вызывает трудности по связыванию стоящих перед муниципальными программами развития целей с теми ресурсами, которые им были предоставлены. Для администрации муниципального образования возникает необходимость разработки эффективной системы бюджетного процесса. Федеральная власть уже сделала первый шаг в этом направлении, начав использование бюджетирования, ориентированного на результат.
БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых конечных результатов использования бюджетных средств . БОР применяется в российской практике с середины 2000-ых годов, и призван сокращать государственные расходы, при этом увеличивая положительный эффект от использования бюджетных средств и повышая качество предоставляемых услуг.
Проводимая в стране бюджетная реформа наряду с административной реформой влечет за собой введение новых форм взаимоотношений между федеральной, региональной властью и органами местного самоуправления районов, предполагает новый подход к организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Законодательство требует от бюджетных отношений прозрачности, четкости и контроля и удобного доступа к бюджетным данным. Основная задача перспективного бюджетного планирования состоит в
3 Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы //Финансы. 2004. №3. С.9-10.
согласовании проводимой бюджетной политики с задачами по созданию устойчивого социально - экономического развития муниципальных образований в долгосрочном периоде и повышению уровня и качества жизни населения.
Согласно традиционной схеме процесс бюджетирования начинается с определения целей и приоритетов развития муниципального образования. Тут то финансовые органы и сталкиваются с проблемой по переводу целей и приоритетов развития, установленных на предыдущем этапе, в определенные финансовые показатели и выбору необходимых источников доходов. Как правило, для решения данной проблемы финансовые органы разрабатывают комплексы целевых программ и планов мероприятий на основании принятой программы развития, которые попадают на рассмотрение при формировании бюджета следующего года. Часть программ попадает в бюджет и финансируется в рамках текущей деятельности администрации муниципального образования. Однако здесь встает важный вопрос о ранжировании по приоритетным направлениям развития, т.к. не существует четких критериев и определенной методики, по которым можно понять какие программы должны быть профинансированы в первую очередь, и соответственно включены в бюджет. На ежегодной основе происходит оценка выполнения целевых программ на основании итогов деятельности, которые в свою очередь отражают реализацию программы развития муниципального образования. В данном случае традиционная модель управления бюджетным процессом на уровне муниципального образования представлена на рисунке 1.
Рис. 1 Традиционная схема управления бюджетным процессом муниципального образования.
Однако проблема данного механизма увязки стратегии и бюджета заключается в том, что выявление приоритетных задач значительно усложняется, поскольку финансовым органам при составлении бюджета необходимо учитывать не только текущие расходы, но и финансирование целевых программ. В результате, последнему средства выделяются не в полном объеме, а равномерно в рамках тех средств, которые могут быть в принципе выделены на их реализацию. Из-за нехватки ресурсов программы не выполняются и стратегия остается не реализованной. Все это ведет к тому что, муниципальные образования возвращаются к традиционному способу управления бюджетного процесса на основе ежегодного бюджета4. Этот метод бюджетирования не ориентирован на повышение прозрачности и понятности для населения (клиентская составляющая), не предусматривает стимулы для оптимизации рабочего времени администрации (составляющая бизнес-процессов), не мотивирует кадры на повышение своей квалификации (составляющая обучения), и самое главное не в нем отсутствует привязка
4 Ананенко С.А. Реализация стратегии развития города с помощью сбалансированной системы показателей // Финансы. 2003. №9. С. 15
бюджета к стратегическим целям (финансовая составляющая). Все эти недостающие элементы могут быть привнесены из сбалансированной системы показателей.
Автором предложен пошаговый механизм увязки ССП к бюджетному процессу на уровне муниципального образования, который позволит избежать вышеобозначенных проблем:
1 шаг. Необходимо разработать программу развития муниципального образования на основе методологии сбалансированной системы показателей;
2 шаг. Определить стратегические цели в соответствии с ССП, необходимые для ее реализации;
3 шаг. Определить первоочередные мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей;
4 шаг. Рассчитать расходы (прямые и косвенные) для каждого вида деятельности администрации муниципального образования;
5 шаг. Установить корреляционную зависимость между расходами на предоставление общественных услуг и достижением промежуточных результатов;
6 шаг. В соответствии с выявленной зависимостью реструктурировать бюджет, перераспределяя расходы так, чтобы на финансирование наиболее значимых факторов уходило больше бюджетных средств;
7 шаг. После исполнения, оценить на основе ССП выполнение местного бюджета в соответствии с программой развития муниципального образования.
Предложенный процесс взаимодействия отличается тем, что сбалансированная система показателей присутствуют на всех стадиях реализации бюджетного процесса.
Основанные на ССП программы муниципального развития, помогают
эффективно распределять бюджетные средства, так как ресурсы выделяются на
те мероприятия, которые соответствуют стратегическим целям составляющих,
сформулированным в сбалансированной системе показателей. Процесс
взаимодействия ССП с муниципальным бюджетом, позволяющий повысить
7
реализуемость программы развития муниципального образования, представлен на рисунке 2.
Рис 2. Взаимосвязь программы развития муниципального образования и бюджетного планирования посредством ССП
Привязка текущего бюджета муниципального образования и программы развития может быть произведена с использованием комбинации подходов сверху-вниз и снизу-вверх. Программа развития муниципального образования доводится до всех участников процессов бюджетированияя и планирования с тем, чтобы структурные подразделения ориентировались на достижение конкретных целевых показателей при разработке бюджета.
Для реализации планирования необходимо выбрать такой вариант состава
целей и критериев их достижения, который обеспечивал бы полноту описания
исходного и желаемого (планируемого) состояния муниципального
образования, а также согласование наборов целей и критериев для ее
конкретных структурных подразделений, достижение которых приводило бы к
достижению целей муниципального образования в целом. Бюджет, являясь сам
по себе лишь инструментом развития муниципального образования, является
8
вторичным по отношению к тщательному планированию стратегического развития муниципального образования. При этом важно, чтобы цели, отмеченные приоритетными для развития, нашли свое отражение в нормативных документах, принимаемых органами местного самоуправления, и обеспечивались к исполнению соответствующими структурами.
Акцент на среднесрочное финансовое планирование и оценка деятельности ведомств - бюджетополучателей на федеральном уровне требует перехода к финансированию и оценке деятельности органов местного самоуправления в зависимости от степени выполнения и достижения установленных для них показателей. Степень достижения целевых показателей должна стать ежегодным критерием оценки результативности деятельности органов местного самоуправления в части реализации программы развития муниципального образования для их последующего финансирования. Средства бюджета и качество предоставляемых услуг также могут являться характеристиками для практически любого процесса в администрации муниципального образования
Общую взаимосвязь стратегии развития муниципального образования,
бюджетирования и ССП можно описать следующим образом: программа
развития муниципального образования базируется на приоритетных целях и
задачах, которые формализуются ССП в четырех аспектах и устанавливаются
причинно-следственные связи, а БОР соотносит расходы со среднесрочным
планированием. Установленные и сформулированные стратегические цели в
ССП призваны сосредоточить внимание на приоритетных направлениях
развития муниципального образования. Сбалансированное количество целевых
показателей упрощает восприятие информации о результатах деятельности
муниципального образования и делает ее более доступной для общественности.
Обратная связь с общественностью, получаемая в результате распространения
данных о деятельности муниципальных образований, совершенствует
предоставление муниципальных услуг, повышает сознательность и
организованность основных потребителей муниципальных услуг. Поэтому
9
очень важно регулярно проводить изучение общественного мнения относительно качества государственных услуг путем социологического исследования (опросы, тесты и пр.).
В то же время полное вовлечение сотрудников администрации муниципального образования дает возможность использовать их способности, знания и навыки в повышении эффективности бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Заключение
Во многих работах российских ученых предлагаются механизмы, направленные на совершенствование бюджетного процесса в части расходования бюджетных средств. Однако, большая часть этих предложений не находит понимания у органов государственной власти. Особенно часто остается без внимания нижний уровень бюджетной системы - муниципальный бюджет, что снижает эффективность бюджетных процессов.
Нерешенные вопросы в реформировании бюджетной системы в РФ, а именно несовершенство методического обеспечения и отсутствие достаточной информационной базы для планирования местного бюджета, недостаточность доходной базы местных бюджетов, высокая социальная нагрузка бюджетных расходов на муниципальном уровне и зависимость от региональных властей, ограничивают самостоятельность муниципальных образований и мешают переходу от управления затратным методом бюджетирования к управлению бюджетированием, ориентированным на результат.
Во многих развитых странах применение БОР на практике принесло
положительные результаты, вдохновившись их примером, другие страны, в том
числе и наша. так же приступили к реализации собственных программ
реформирования в бюджетной сфере с учетом внутренних и внешних факторов.
Однако в основном внедрение БОР происходило на федеральном уровне, мы же
считаем, что целесообразным является его применение и на региональном и на
муниципальном уровне. Реализация методов и подходов БОР на местном
10
уровне государственной власти, может стать действенным инструментом по регулированию бюджетных взаимоотношений и повышению эффективности использования финансовых ресурсов. Особая роль муниципальных образований при этом обусловлена тем, что они могут более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности населения.
Интеграция ССП в БОР охватывает те функции, которые повышают эффективность использования бюджетных средств (за счет более оптимального и рационального использования ресурсов) и улучшают качество предоставляемых услуг. При этом применение БОР определяет самостоятельность органов местного самоуправления в выборе способов достижения поставленных целей, в пределах своих полномочий и выделенных бюджетных средств.
Внедрение БОР в бюджетную практику на уровне муниципальных образований, по нашему мнению, позволит оптимизировать использование ограниченных ресурсов местного бюджета, повысит прозрачность бюджетного процесса и улучшит качество предоставляемых услуг. При этом ССП может помочь при выборе финансирования приоритетных программ развития при помощи целевых ориентиров развития муниципального образования. С точки зрения автора, программа бюджетирования, ориентированного на результат, должна давать четкое описание взаимосвязи выделяемых на мероприятия затрат с целями сбалансированной системы показателей муниципального образования. Составление сбалансированной системы показателей для каждого муниципального региона с учетом его аутентичных особенностей поможет увязать стратегию муниципального развития с бюджетным процессом, что создаст стимулы для повышения эффективности практики взимания налогов и расходования средств и поможет минимизировать существенные различия в социально-экономическом развитии разных регионов.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон Рос. Федерации
от 31 июля 1998 г. № 145 // КонсультантПлюс: справ, правовая система. — Версия Проф., сетевая. - Электрон, текст. — М., 2009.
URL:http://www.consultant.ru.(дата обращения: 01.03.2012) .
2. Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3: принят Гос. думой Федер. собр. Рос. Федерации 16 09.2003// КонсультантПлюс : справ, правовая система. — Версия Проф, сетевая. — Электрон. дан. М., 2010. URL. http://ww\v consultant ru (дата обращения:15.02.2012).
3. Ананенко С.А. Реализация стратегии развития города с помощью сбалансированной системы показателей // Финансы. 2003. №9. С. 15
4. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы //Финансы. 2004. №3. С.9-10.
