CC BY
330
2013 Экономика №1(21)
УДК 336.146
Н.Д. Шимширт
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Статья посвящена разработке новых подходов к совершенствованию бюджетного планирования на уровне субъектов Федерации и муниципальным образований на основе программно-целевого планирования и использования сбалансированной системы показателей. Отмечается несогласованность обоснованный: в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенным в бюджет средств на их финансирование. Предлагается механизм управления финансовым обеспечением реализации текущей и перспективной деятельности в муниципальном образовании.
Ключевые слова: целевые программы, эффективность бюджетного планирования, сбалансированная система показателей.
Затратный подход к составлению бюджета характеризуется слабой связью между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности государственных (муниципальных) учреждений, поскольку затратное бюджетное планирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы. В современных условиях ориентация только на планирование обеспечения текущей деятельности муниципальных образований уже недостаточна. Надо обеспечить перевод целей и приоритетов развития в определенные финансовые показатели и выбор необходимых источников доходов. Особое внимание необходимо уделять выполнению требования многофункциональности планово-управленческой системы в части ее ориентации на решение как текущих, так и перспективных задач развития и реформирования
Для решения данной проблемы финансовые органы разрабатывают комплексы целевых программ и планов мероприятий на основании принятой программы развития, которые попадают на рассмотрение при формировании бюджета следующего года. Часть программ попадает в бюджет и финансируется в рамках текущей деятельности администрации муниципального образования. Однако здесь встает важный вопрос о ранжировании по приоритетным направлениям развития, так как не существует четких критериев и определенной методики, по которым можно понять, какие программы должны быть профинансированы в первую очередь и, соответственно, включены в бюджет. Ежегодно происходит оценка выполнения целевых программ на основании итогов деятельности, которые, в свою очередь, отражают реализацию программы развития муниципального образования. В данном случае традиционная модель управления бюджетным процессом на уровне муниципального образования представлена на рис. 1.
Программа развития
-Прочие ресурсы
Услуги-
Рис. 1. Традиционная схема управления бюджетным процессом муниципального образования [1]
При этом выявление приоритетных задач значительно усложняется, поскольку финансовым органам при составлении бюджета необходимо учитывать не только текущие расходы, но и финансирование целевых программ. В результате последнему средства выделяются не в полном объеме, а равномерно в рамках тех средств, которые могут быть в принципе выделены на их реализацию. Из-за нехватки ресурсов программы не выполняются и стратегия остается нереализованной. Все это ведет к тому, что муниципальные образования возвращаются к традиционному способу управления бюджетным процессом на основе ежегодного бюджета.
Законодательство требует от бюджетных отношений прозрачности, четкости и контроля, скорости и удобного доступа к большому объему бюджетных данных. Основная задача перспективного бюджетного планирования состоит в согласовании проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и повышению уровня и качества жизни населения. Особая роль муниципальных образований в данном процессе обусловлена тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социальноэкономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности. В этой связи действенным инструментом является внедрение в практику муниципального управления концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трех базовых элементов, составляющих его специфическое содержание: 1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование; 2) программно-целевой метод распределения расходов; 3) система контроля результативности бюджетных расходов.
Выделим два основных направления преобразований, связанных с переходом на БОР [2].
Во-первых, формат деятельности отраслевых подразделений администрации муниципального образования.
Для всех отраслевых подразделений администрации муниципалитета (главных распорядителей бюджетных средств) должен быть утвержден единый формат деятельности, в который входит:
1. Формулирование стратегической цели (ей).
2. Определение тактических задач.
3. Формирование бюджетных программ.
4. Разработка показателей прямых и конечных результатов.
Обратимся, прежде всего, к программе как комплексу мероприятий,
обеспечивающих предоставление определенного типа бюджетных услуг потребителям и направленных на достижение конкретной тактической задачи. Каждая программа характеризуется количественными показателями, с помощью которых может осуществляться мониторинг и оценка ее выполнения. Для реализации программных мероприятий выделяется определенный бюджет.
Для каждой программы должны быть определены количественные показатели результатов, включающие:
- прямые (непосредственные) результаты, характеризующие объем и качество муниципальных услуг, предоставляемых в ходе реализации программы внешним потребителям;
- конечные результаты, характеризующие эффект (общественную выгоду, пользу) для внешних потребителей от муниципальных услуг, предоставляемых в ходе реализации программы.
Именно показатели конечных результатов характеризуют степень решения задачи в рамках конкретной бюджетной программы, в то время как показатели прямых результатов являются средством ее решения.
Показатели должны быть надежны (ими невозможно было бы манипулировать), достоверны (должна существовать возможность проверки), объективны, прозрачны, своевременно и регулярно предоставляемыми, отражать эффективность использования бюджетных средств.
В России органы местного самоуправления имеют определенный опыт программного планирования - часть расходов местного бюджета осуществляется в рамках целевых программ [2].
Стратегические цели бюджетного планирования формируются исходя из стратегических преимуществ и ресурсов развития конкретного муниципального образования, а также опираясь на систему стратегических целей муниципального образования в целом. Стратегическая цель развития г. Томска - повышение качества жизни до уровня европейских стандартов путем создания качественной городской среды в двух основных направлениях [3]:
1) создание комфортных условий жизни в Томске;
2) создание максимально благоприятных условий для экономической деятельности.
Так, в МО «Город Томск» в бюджете на 2010 г. были утверждены ассигнования на реализацию 19 городских долгосрочных целевых программ на сумму 602 901,5 тыс. руб., что составило 6,2% от общей суммы расходов. Общая же доля ассигнований по городским долгосрочным целевым программам и ведомственным целевым программам в расходах бюджета на 2010 г. в Томске с учетом межбюджетных трансфертов составила 37,9%.
Муниципальные образования по доле расходов бюджетов муниципального района (городского округа), формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета муниципального района (городского округа), без учета субвенции на исполнение делегируемых полномочий, распределились следующим образом:
от 10 до 30 % - 4 муниципальных образования; от 5 до 10 % - 8 муниципальных образований; от 0 до 5 % - 8 муниципальных образований.
Однако между целевыми программами в российской практике бюджетирования и программами при программно-целевом бюджетировании имеются существенные различия. Структура подавляющего большинства муниципальных целевых программ включает основные направления деятельности и мероприятия с указанием исполнителей, сроков исполнения, источников финансирования и финансовых затрат по годам. Ожидаемые результаты от реализации целевых программ либо вообще не упоминаются, либо не сформулированы в виде количественно измеримых показателей, а значит, и проконтролировать их выполнение будет весьма затруднительно. Кроме того, указанные результаты в действительности не отражают общественный эффект (пользу для общества) от реализации программы, а являются лишь необходимыми мерами для их достижения.
Целевые программы характеризуются комплексностью, направленностью на решение нескольких задач, в то время как программы, составляемые при бюджетировании по результатам, ориентированы на реализацию определенной тактической задачи в рамках достижения стратегической цели, т. е. по своей сути достаточно конкретны.
Анализ целевых программ показал, что основными их недостатками являются: аморфность ожидаемых результатов от их реализации; невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг; отсутствие показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать реализованные мероприятия, степень достижения поставленных целей. Анализ сметы расходов на реализацию большинства программ и их исполнения позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности в концепции «управления результатами». Доступная информация о программах не позволяет сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечную социальную эффективность программных мероприятий [4].
Характерной чертой программно-целевого планирования в муниципальных образованиях является несогласованность обоснованных в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенных в бюджет средств на их финансирование. Выделенные в бюджетах средства на реализацию программ большей частью расходуются на текущие нужды из-за невозможности отказаться от текущих расходов, включенных в программные мероприятия. Остаточный принцип финансирования программных мероприятий делает разработку целевых программ бесполезным занятием.
Кроме того, к проблемам реализации целевых программ можно отнести несоответствие целей и закладываемых мероприятий, недостаточное обосно-
вание включения расходов в целевые программы. Программы не могут характеризоваться комплексным подходом к решению системных проблем, не реализуются преимущества межведомственного взаимодействия. Программы не содержат возможности для всестороннего, прозрачного контроля над эффективностью финансируемых мероприятий. Важной составляющей системы контроля в концепции БОР является оценка конечной социальной эффективности, но пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует.
Во-вторых, организация бюджетного процесса, поскольку переход к системе БОР сопровождается существенными преобразованиями традиционных бюджетных процедур (планирования, исполнения, контроля, отчетности) в муниципалитете.
В первую очередь это касается стадии планирования расходов бюджета.
На практике бюджетное планирование в муниципальных образованиях России свидетельствует о наличии серьезных проблем и недостатков в данной сфере [5].
Несовершенство методического обеспечения и отсутствие достаточной информационной базы для планирования порождают формальный подход к планированию местного бюджета. Кроме того, недостаточность доходной базы местных бюджетов, высокая социальная нагрузка бюджетных расходов на муниципальном уровне, хронический дефицит и зависимость от региональных властей ограничивают самостоятельность муниципальных образований в вопросах финансового планирования:
1. При БОР кардинально меняется объект финансирования - бюджетные программы вместо подведомственных бюджетополучателей при традиционном подходе. Соответственно смещается акцент при финансировании - расходы должны направляться не на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей, а на достижение конкретного общественного эффекта.
2. В новой системе логичнее определять бюджетное задание исполнителям не по объему услуг (количество учащихся, посещений, вызовов, койко-дней и т. д.), а по целевым значениям конечных результатов (процент охвата детей школьного возраста системой начального и среднего образования, уровень успеваемости в школе и т.д.). Целевые значения общественно значимых результатов устанавливаются на среднесрочную перспективу (3 года) с учетом и на основе значений показателя конечных результатов за прошлые периоды.
При бюджетировании, ориентированном на результаты, значительно возрастает ответственность главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств за конечные результаты своей деятельности. Это предполагает делегирование им управленческих полномочий для повышения оперативности и гибкости в распоряжении средствами. При этом внешний контроль расходов уступает место внутреннему контролю (силами самих главных распорядителей), поскольку финансовые органы интересует в большей степени конечный эффект и соблюдение общего лимита расходов.
В процессе бюджетного планирования важно своевременно отслеживать и проводить исследования по планированию возможных к использованию
финансовых ресурсов. На рис. 2 представлена схема комплекса мероприятий, которые следует планировать как с целью обеспечения финансирования перспективного развития, так и с целью управления финансовой устойчивостью муниципального образования.
/--------------------------------------------------------------------
’Выявление потребностей в финансовых ресурсах «Выявление финансового потенциала «Оценка возможности использования финансового потенциала
/
«Мониторинг наличия перспективныхфинансовыхресурсов «Оценкавозможности использованияперспективныхфинансовых ресурсов «Экономическое обоснование целесообразности использования ресурсов «Определениесроков. условий и форм использованияресурсов
ч____________________________________________________________________
(--------------------------------------------------------------------
♦Мониторинг текущего состояния использования финансовых ресурсов «Проведение комплекса мероприятий по совершенствованию управления ресурсами «Организация использования ресурсов в текущей деятельности «Оценка эффекта в н оста использования финансовых ресурсов
I ____________________________________
Рис. 2. Механизм управления финансовым обеспечением реализации текущей и перспективной деятельности в муниципальном образовании
Как видно из представленной модели, неотъемлемым ее элементом является механизм обеспечения финансовой устойчивости, формируемый на основе и с учетом финансово-экономических оценок. При их проведении целесообразно руководствоваться рядом следующих исходных моментов: содержащиеся в пределах территориальных границ ресурсы выступают как одно из главных условии реализации целей стратегического развития муниципального образования; ресурсы, которыми располагает муниципальное образование, должны в обязательном порядке учитываться при формировании системы бюджетного планирования на основе программно-целевого подхода. В рамках этой системы ресурсы контролируются и отслеживаются с точки зрения их вовлечения в оборот для реализации стратегических целей территории.
Особую актуальность приобретают вопросы определения инструментов оценки эффективности бюджетного планирования. Проблема оценки эффективности не может быть ограничена только определением показателя, каким бы адекватно оценивающим результаты деятельности и затраты он ни был. Более широкий взгляд на эффективность с точки зрения поведения организации в кратко- и долгосрочном периодах, оцениваемого различными заинтересованными сторонами, и разработка для этой цели сбалансирован-
ной системы показателей (ССП) могут дать лучший результат для оценки, выводов и определения перспектив развития государственных (муниципальных) учреждений [6].
Причинно-следственные связи между стратегическими целями по составляющим сбалансированной системы показателей оценки результативности бюджетного планирования в виде стратегической карты построены согласно рекомендациям из книги «Стратегические карты» Р. Каплана и Д. Нортона [7].
Стратегическая карта является иллюстрацией причинно-следственных отношений между желаемыми результатами клиентской и финансовой составляющих, с одной стороны, и результатами, полученными в основных внутренних процессах — управлении инновациями, законодательных и социальных процессах и т.д. - с другой (рис. 3).
По каждой из тактических задач необходимо определить ответственных из числа главных распорядителей бюджетных средств, а затем целевые показатели выполнения задач.
Рис 3. Стратегическая карта оценки результативности бюджетного планирования в муниципальном образовании
Основанные на ССП программы муниципального развития помогают эффективно распределять бюджетные средства, так как ресурсы выделяются на те мероприятия, которые соответствуют стратегическим целям составляющих, сформулированным в сбалансированной системе показателей. Процесс взаимодействия ССП с муниципальным бюджетом, позволяющий повысить реализуемость программы развития муниципального образования, представлен на рис. 4.
Портфель бюджетных программ (ВЦП, ДЦП, Муниц.задания)
Оценка (ДРОНДы, ОБАСы) Текущий контроль
-Бюджетные услуги-
Рис. 4. Взаимосвязь программы развития муниципального образования и бюджетного планирования
посредством ССП
Предложенный процесс взаимодействия отличается тем, что сбалансированная система показателей присутствует почти на всех стадиях реализации бюджетного процесса.
Литература
1. Соколинская А.Б. Внедрение сбалансированной системы показателей в бюджетный процесс на уровне муниципального образования [Электронный ресурс] // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. Электрон. дан. Томск, 2G12. № 4. URL: http:// uecs.ru (дата обращения: 15.G3.2G12).
2. Терентьева И.В. Внедрение бюджетирования по результатам на муниципальном уровне // Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы. 2G1G. № 3. С. 95-11G.
3. Об утверждении Стратегии развития города Томска до 2G2G года [Электронный ресурс]: решение Думы города Томска от 27.G6.2GG6 № 224 // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Сетевая версия. Электрон. дан. М., 2G11. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
4. Федулова С. Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // Вестн. Удмурт. ун-та. 2G11. № 2-1. С. 97-1G3.
5. Полякова М. М., Черепанова С. Г. Перспективное финансовое планирование как основа социально-экономического развития муниципальных образований [Электронный ресурс] // Центр перспективных исследований. Электрон. дан. М., 2GG9. URL: http://cprsob.ru (дата обращения: G3.2G.2G12).
6. Балтина А. М. Сбалансированная система показателей как инструмент результативного бюджетирования // Вестн. Оренбург. гос. ун-та. 2G1G. № 13 (119).
7. Kaplan R.S., Norton, D.P. Strategymaps [Электронный ресурс] // Корпоративный менеджмент: официальный сайт. Электрон. дан. М., 2G12. URL: http:// www.cfin.ru /management/ controlling/ strategic_cards.shtml?printversion/ (дата обращения: G3.1G.2G12).
