8ББК 63.3(2)613-421
Н. А. Осипова
ВЛИЯНИЕ ПРОФСОЮЗНЫХ СТРУКТУР НА ПОЛНОМОЧИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГУБЕРНСКИХ КАСС СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В 1921—1925 гг. (По материалам Верхнего Поволжья)
Статья посвящена вопросам развития и становления губернских касс социального страхования в 1921—1925 гг. в регионе Верхнего Поволжья. Раскрыты не только вехи функционирования соцстраха в период автономной обособленности, но и время тесного «сотрудничества» касс социального страхования с органами профаппарата.
Ключевые слова: профсоюзы, кассы социального страхования, Верхнее Поволжье.
This article is dedicated to the development and establishment of provincial offices of social insurance in 1921—1925 years in the Upper Volga region. The author discloses not only the functioning of the social insurance milestones during the autonomous isolation, but also a time of close «cooperation» of the Social Insurance authorities with trade unions 'apparatchiks'.
Key words: Trade unions, Social Insurance, Upper Volga.
Губернские кассы социального страхования (далее — губстрахкасса, или губуправление) были организованы при губернском отделе труда на основании декрета СНК РСФСР о государственном страховании от 6 октября 1921 г. Он определил структуру соподчинения и подведомственности одних страховых органов другим. Так, согласно декрету, Центральное управление государственного страхования (далее — Цусстрах) действует под общим руководством Народного комиссариата финансов (НКФ). Непосредственное руководство делами и операциями возлагается на Правление в составе председателя и четырех членов, назначаемых Народным комиссаром финансов. Правление Цусстраха организует на местах страховые конторы (губуправле-ния), подчиненные ему в административном, организационном и операционном отношениях. Для осуществления своих функций его аппарат имел следующую структуру:
— общий отдел, в который входили канцелярия и хозяйственная часть;
— финансовый отдел;
— организационно-инструкторский отдел;
— операционный отдел.
Финансирование губуправления осуществлялось исключительно на средства, отпускаемые Цусстрахом в сметном порядке, что же касается подчиняющихся губстрахкассе райстрахкасс, то их финансирование осуществлялось на основании твердых процентных отчислений с общей суммы страховых поступлений. Через свою подведомственную сеть Губернское управление ведало всеми вопросами организации социального страхования в губернии. В его функции входили:
— проведение всей операционной работы по всем видам соцстрахования;
© Осипова Н. А., 2015
— разработка и осуществление мероприятий по предупреждению заболеваний и увечий;
— исчисление норм пенсий и пособий;
— выявление лиц, подлежащих и не подлежащих социальным выплатам;
— ведение статистического учета по всем основным видам деятельности касс.
Казалось бы, какое отношение к структуре органов социального страхования и их деятельности имеют профсоюзы, которые не просто интересовались ходом текущих дел, но и, как мы увидим, активно вмешивались и контролировали последние. В декрете СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г., изданном несколькими месяцами позднее со дня вышедшего декрета об организации страхового дела, можно проследить линию наделения профессиональных союзов полномочиями контролирующего органа: «Порядок взимания взносов на социальное страхование устанавливается по соглашению с НКФ и Всероссийским центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС). Страховые взносы уплачиваются в зависимости от количества занятых лиц и вредности предприятий, учреждений и хозяйств администрацией или владельцами последних без права обложения страхуемых. Тарифы взносов на социальное страхование издаются Народным комиссариатом финансов по соглашению с Всероссийским центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС)» [2]. На деле получалась ситуация, что на уровне высших органов — Наркомата финансов и ВЦСПС — главенствующая роль отводилась Наркомату, на местах же происходило все по-иному. Возложенная на ВЦСПС ответственность по порядку взимания денежных средств, определению размеров и тарифов естественным образом была перенесена на отраслевые профсоюзы, которым, в свою очередь, в этом плане были не просто подконтрольны, но и подведомственны органы социального страхования губернии.
Обсуждение вопроса о роли и задачах профессиональных союзов в области социального страхования вызвало большой интерес на пленарных заседаниях V Всероссийского съезда профсоюзов (17—22 сентября 1922 г.). После оглашения повестки дня председателем секции Ф. Я. Угаровым, занимавшим на тот период времени пост председателя Киевского губернского совета и заместителя председателя Южбюро ВЦСПС, участники перешли к обсуждению главного и волнующего всех вопроса — о роли профсоюзов в деле соцстраха. Открыл дискуссию Ю. Х. Лутовинов (представитель «Рабочей оппозиции»), который отметил: «Концентрация всего дела социального страхования в едином государственном органе, при руководстве и под контролем профсоюзов, наилучшим образом гарантирует успех в достижении намеченных целей. Поэтому всякие тенденции превратить социальное страхование в особую форму рабочего движения и создать организацию, независимую от государственных органов, совершенно недопустимы» [7, с. 465]. Его идею о неразрывности профсоюзов с органами соцстраха подхватили Мышкин и Рыско: «Профсоюзы должны являться руководителями страхования, и в этом отношении мы не можем ограничивать и указывать, в чем будет выражаться это руководство... Ввиду непосредственной заинтересованности страховых организаций и самих застрахованных в борьбе с прогулами, прикрываемыми симуляцией болезней, в определении размеров инвалидности, — в ведение профсоюзной организации должен быть передан весь контроль над последними» [7, с. 473].
В ходе обсуждений вопрос коснулся финансов страховых органов, которые, как считали участники съезда, должны быть под особым контролем со стороны профсоюза текстильщиков. На этот счет тов. Лутовинов заметил: «Профсоюзы должны внимательно следить за тем, чтобы установленные отчисления страховых взносов не тратились на другие цели, а шли на оказание помощи застрахованным» [7, с. 479].
Итогом долгих прений стала принятая по докладу Ю. Х. Лутовинова резолюция «О социальном страховании», в которой кроме всех вышеперечисленных суждений, положенных в ее основу, акцентировалось внимание на более четком выделении функций аппарата соцстраха. Среди обозначенных направлений были:
— борьба с прогулами, прикрываемыми симуляцией болезней;
— определение размера пенсий инвалидам труда и членам семейств застрахованных;
— назначение размера пособий, пенсий, выплат;
— расширение списка льгот по вопросам инвалидности, медицинской помощи, материнства;
— учет всех страховых взносов;
— введение учета распределения всех поступающих взносов;
— борьба с задолженностью.
Стоит отметить, что курса, обозначенного съездом, придерживались все органы страхования губерний региона. В отчете учетно-статистического отдела Иваново-Вознесенского губернского социального страхования за
1923 г. на этот счет отмечено: «.работа осуществляется по определенному съездом пути. За этот период производились следующие работы: 1) учет поступающих страховых платежей и определение задолженности; 2) учет обращений в кассы за пособиями и пенсиями; 3) учет расхода страховых сумм; 4) учет обеспечиваемых инвалидов труда, вдов, сирот и безработных; 5) учет заболеваемости застрахованных по разным категориям; 6) разработка составов инвалидов по губерниям, по группам их профессий, по причине инвалидности» [1, д. 8, л. 5]. Отчет Владимирского губернского отдела труда и управления социального страхования о работе с 1 сентября 1923 г. по 1 октября
1924 г., также был составлен на основе задач, заданных съездом: «Важнейшие из заданий, указанных съездом: централизация в губернском масштабе фондов инвалидности и безработицы; исчисление норм пенсий и пособий; назначение и определение размера пенсий инвалидам труда и членам семейств застрахованных; выявление лиц, подлежащих и не подлежащих социальным выплатам. Вот те основные задачи, следуя которым органы социального страхования Владимирской губернии ведут свою работу» [3, с. 51].
Одним из наиболее актуальных направлений в ведении губуправления был учет застрахованных по разным категориям (по роду болезней, профессии, полу). В отчете учетно-статистического производственного отдела Иваново-Вознесенского Губуправления социального страхования за 1923 г. было отмечено, что «за 2-е полугодие 1923 года учетно-статистический отдел продолжал свою работу по намеченному плану. За этот период производились работы по учету застрахованных по роду болезни и по полу. Кроме этого статистическим отделом ведется точный учет движения всех застрахованных: на 1 июля 1922 года — общее количество застрахованных достигло 69 374, на 1 января — 92 024, на 1 июля 1923 года — 96 687 человек» [1, д. 8, л. 5] Учитывая, что общее количество населения на 1923 г.
по губернии насчитывалось 782 257 человек, соответственно, уровень застрахованных составлял всего лишь 12,3 %.
Подробный учет застрахованных велся и в других губерниях Верхнего Поволжья. Так, во Владимирской губернии «к 1 сентября 1923 года вся работа по учету страхователей была сосредоточена в руках Губсоцстраха. В статистическом виде была обработана вся информация по общему количеству страхователей и застрахованных, в том числе по их категориям. По имеющимся 20 райстрахкассам насчитывается 2970 страхователей и 88590 застрахованных, что составляет от общего числа населения не более 20 %» [7, с. 58].
Еще одна функция, которой был наделен Губсоцстрах, — это созыв совещаний и съездов районных страховых касс. Однако эта сфера была полностью подконтрольной со стороны профорганизаций. Все собрания проходили в тесной связи с союзами. На этот счет в резолюции, принятой на VI губернском съезде профсоюзов Ярославской губернии в 1923 г. по докладу о социальном страховании, было сказано: «Во всех страховых конференциях союзам необходимо принять активное участие. Все наиболее крупные мероприятия социального страхового управления и страхкассы должны предварительно обсуждаться с союзами. Подобная мера способствует лишь установлению наиболее прочной связи страховых касс с профорганизациями и является не чем иным, как средством для поднятия страхового дела на должную высоту» [6, с. 21].
О весомой роли профсоюзов на страховых совещаниях можно было судить даже по принятым решениям. На плановом совещании органов соцстраха, проходившем в 1923 г. по Иваново-Вознесенской губернии, присутствовавшие в обязательном порядке профсоюзы констатировали следующее: «В связи с общим сокращением штатов и недостаточностью средств на организационные расходы страховых органов, некоторые страховые кассы будут ликвидированы» [4, с. 59]. Так, уже на 1 апреля 1924 г. в Иваново-Вознесенской губернии действовали 12 страховых касс и 4 выплатных пункта [4, с. 58] (в 1923 г. действовало 14 страховых касс) [1, д. 8, л. 5]. Стоит также отметить, что на этом совещании был определен порядок назначения и определения размеров пособий. В отчете профессиональных союзов Иваново-Вознесенской губернии за 1923/1924 гг. было определено, что «назначение пособий, как и определение размеров на каждый месяц, должно в обязательном порядке производиться при участии профсоюзов. Особенно работа должна ложиться на плечи профсоюзов в деле назначения пособий...» [4, с. 58].
Активное участие профсоюзы принимали и в проведении кампании по перевыборам. С этой целью они разработали план и выделили большинство своих докладчиков на общие и делегатские собрания по предприятиям и учреждениям. В отчете профсоюзов Иваново-Вознесенской губернии за 1923/1924 гг. оглашался факт, что «все комитеты страховых касс при этой кампании были сконструированы при участии профсоюзов и в них были введены работники как от членов союзов, так и от губернских и уездных отделений союзов» [4, с. 68].
Подобные явления со стороны союзов можно было наблюдать и в других губерниях. В Костромской губернии за отчетный период (1923/1924 гг.) работа страховых органов протекала исключительно в самом тесном «сотрудничестве» с профсоюзами. Это стало возможно благодаря связи Губ-профсовета с Губсоцстрахом и комитетом Костромской общегородской
и уездной кассы социального страхования. В отчете Костромского Губпроф-совета к VI губернскому съезду профсоюзов за 1923/1924 гг. отмечалось: «Таковой контакт приводил к следующему положению: 1) все наиболее важные мероприятия страховых органов, касающиеся с той или с другой стороны положения рабочих — нормы пособий, пенсий, медицинская помощь и пр., строго согласовывались с Губпрофсоветом; 2) инициативные начинания союзов, поддержанные Губпрофсоветом, проводились страховыми органами без возражений; 3) профсоюзами всемерно поддерживалась и полностью была контролируема борьба страховых органов с несвоевременной уплатой страховых взносов, с уклонениями нанимателей от страхования своей наемной силы и с вредными явлениями неправильного пользования некоторыми рабочими правами, данными им законом о социальном страховании; 4) проведение и назначение собраний в обязательном порядке согласовывались с профсоюзами» [5, с. 56].
В свою очередь, у представителей касс соцстраха подобное излишнее внимание за организацией проведения собраний вызывало критику. В годовом отчете о работе страховых органов Владимирской губернии за 1923/1924 гг. они высказались следующим образом: «Связь профсоюзов с кассами страхования имеет место быть лишь на бумаге, в реальности — картина печальная: на совместных съездах сплошные директивы со стороны профорганов, обязательное согласование темы для обсуждения с ГСПС и никакой осведомленности о том, что будет происходить на ближайшем собрании» [3, с. 56]. Подобная ситуация складывалась и в Иваново-Вознесенской губернии, где в 1923/1924 гг. мы наблюдаем рост активности профсоюзов в работе страховых касс: «Если раньше связь профсоюзов со страховыми кассами осуществлялась только при перевыборах Комитетов страховых касс, то в указанные годы вся работа проходила при большем участии союзов в деле социального страхования» [4, с. 58]. В протоколах заседаний комитета Иваново-Вознесенской кассы социального страхования за 1923 г. т. Никологор-ский, председатель Кохомской страховой кассы, подчеркнул: «Профсоюзам необходимо шире сотрудничать с кассами соцстрахования для более успешного развития дела здравоохранения и социального обеспечения трудящихся. В свою очередь, профсоюзам необходимо сменить политику жесткого, пошагового контроля над страховыми кассами» [1, д. 16, л. 17 об.].
На совместных совещаниях и конференциях представители профсоюзов и вовсе не давали представителям касс высказывать свою позицию, полностью контролируя темы для обсуждения. Председатели других местных райстрахкасс по этому поводу высказывали и такую точку зрения: «Складывается впечатление, что профсоюзы, не давая кассам на конференции и слова о состоянии медпомощи, замещая при этом повестку дня иными вопросами, попросту замалчивали имеющиеся насущные проблемы» [1, д. 16, л. 17 об.].
Заметим, что подконтрольность страховых касс выражалась не только в том, что профсоюзы возглавили проведение собраний и выдвижение тем на повестку дня, организацию перевыборных кампаний, но и, самое главное, держали в полном контроле финансовые вопросы. Однако нельзя и не встать на сторону профсоюзов. Определенное давление и нажим в этих вопросах были вполне обоснованы. Перечисление денежных средств осуществлялось рабочими, взятыми под «опеку» профсоюзами, поэтому неудивительно, что профсоюз был заинтересован в том, как расходуются и куда идут эти средства.
Библиографический список
1. Государственный архив Ивановской области. Ф. Р. 1115. Оп. 1. Д. 8. Л. 5 ; Д. 16. Л. 17 об.
2. О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом : декрет СНК РСФСР от 15.11.1921. URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=2045 (дата обращения: 30.11.2014).
3. Отчет Владимирского губернского отдела труда и управления социального страхования о работе с 1-го сентября 1923 г. по 1-е октября 1924 г. к 7-му губернскому съезду профсоюзов. Владимир, 1924. 82 с.
4. Профессиональные союзы Иваново-Вознесенской губернии за 1923—1924 гг. Иваново-Вознесенск, 1924. 127 с.
5. Профессиональные союзы Костромской губернии, 1923—1924 гг. : отчет Костромского губпрофсовета к 6-му губсъезду профсоюзов. Кострома, 1924. 96 с.
6. Резолюции VI губсъезда профессиональных союзов Ярославской губернии (25— 28 мая 1923 г.). Ярославль, 1923. 40 с.
7. Стенографический отчет V Всероссийского съезда профсоюзов 17—22 сентября 1922 года. М., 1922. 637 с.
ББК 63.3(2)631
К. А. Юдин
РЕОРГАНИЗАЦИИ ПАРТИЙНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА СССР И МЕТОДЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ НАД РЕГИОНАЛЬНОЙ НОМЕНКЛАТУРОЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1940-х - НАЧАЛЕ 1950-х гг.
Статья посвящена взаимоотношениям центральной и региональной власти в послевоенный период. Предпринимается попытка проанализировать ход реорганизации партийно-государственного аппарата, а также оценить влияние институциональных изменений на эффективность надзора за партийными работниками. С этой целью рассматриваются как конкретные эпизоды, связанные с «репрессивными атаками» на номенклатурный корпус, так и некоторые теоретические аспекты политического контроля в СССР.
Ключевые слова: политический контроль, номенклатура, партийно-государственный аппарат, коммунистическая идеология, тоталитаризм, репрессии.
This article is devoted to the relationship of the central and regional authorities in the postwar period. The author has attempted to analyze the course of the reorganization of the party-state apparatus, as well as assess the impact of institutional changes on the effectiveness of supervision over the party workers. To this end, the article describes, how specific episodes related to «repressive attacks» on nomenclature hull and some theoretical aspects of political control in the USSR.
Key words: political control, the nomenclature, the party-state apparatus, the communist ideology, totalitarianism, repression.
На протяжении всей истории СССР партийно-государственный аппарат во всем комплексе его институциональных звеньев выступал главным инструментом-проводником идеологической стратегии, определяемой политическим
© Юдин К. А., 2015 2015. Вып. 4 (15). История •
