CC BY
194
ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ на развитие законодательства об административной ответственности
ЛОМАКИНА Любовь Александровна,
старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент
Административное законодательство как совокупность норм, регламентирующих общественно-правовые отношения в сфере государственного управления, характеризуется большим объемом предмета правового регулирования и находится в состоянии реформирования.
Принятые в развитие административной реформы законодательные акты коренным образом изменили содержание, формы и методы регулирования государственно-управленческих отношений, появились новые сферы, требующие регламентации путем принятия законов комплексного содержания. КоАП РФ 2001 г., как единственный кодифицированный акт административного права, систематизировал важную часть административного права — нормы административной ответственности: установил общие положения, принципы законодательства об административных правонарушениях, виды административного наказания и правила их применения, административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Сегодня происходит глобальное совершенствование административного законодательства, и не всегда нормы права, регламентирующие административную ответственность, соответствуют потребностям практики, ввиду чего требуется их последовательная корректировка. В связи с этим следует подчеркнуть особую роль Конституционного Суда РФ, который в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ) разрешает дела о соответствии Конституции РФ принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных актов Российской Федерации, а также дела по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
На федеральном уровне решения КС РФ играют важную роль в обеспечении конституционной законности, основных прав и свобод человека и гражданина1. Конституционный Суд РФ является органом, законодательно уполномоченным на дачу официального толкования Конституции РФ и конституцион-
1 См.: Лебедев В. А. Конституционно-
правовая охрана и защита прав и свобод че-
ловека и гражданина в России (теория и практика современности). М., 2005. С. 179—180.
ного смысла отраслевого законодательства. В. Д. Зорькин указывает, что решения КС РФ «по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов высокого уровня имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают прецедентное значение»2.
В числе основных функций КС РФ следует выделить такие наиболее важные направления его деятельности, как нормоконтроль и толкование конституционных норм и положений, поскольку только Конституционный Суд РФ, а не какой-либо иной судебный орган «дает общеобязательное, нормативное толкование Конституции РФ, прекращает действие признанных им несоответствующими Конституции нормативных актов или не допускает их вступления в силу (нератифицированный договор РФ) либо, признавая закон не противоречащим Конституции, дает такое его толкование (путем выявления его конституционно-правового смысла), которое служит непременным условием его конституционности и имеет, стало быть, нормативное значение для всех правоприменителей»3.
Не являясь законодательным органом, Конституционный Суд тем не менее принимает важнейшие положения, трансформирующиеся впоследствии в полноценные нормы права, а также разъясняет и толкует законодательные положения, придавая им более точный и понятный смысл.
При этом важно отметить, что Конституционный Суд, признавая конкретную норму неконституционной, дает оценку правовой позиции законотворческих органов, создавших
2 Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 4
3 Там же. С. 3.
норму4, и, таким образом, участвует в законотворческом процессе. Следовательно, постановления КС РФ о признании нормативного правового акта либо его отдельного положения не соответствующим Конституции РФ, имеют выраженную нормативную природу, так как «отменяя правовую норму, суд фактически создает новую норму»5. Иными словами, признание КС РФ нормативного акта неконституционным и лишение его юридической силы «равнозначно принятию другого нормативного акта, которым отменяется первый»6.
Позиция Конституционного Суда о юридической природе принимаемых им решений изложена в его постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П, где указано, что «решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение». Следовательно, постановления КС РФ о неконституционности нормативных актов признаются одним из формальных источников российского права7, а сам Конституци-
4 См.: Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 83.
5 Лившиц Р. З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 7—8.
6 Жуйков В. М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Там же. С. 19.
7 См., например: Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2004. № 4. С. 28; Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник КС РФ. 1997. № 2. С. 21; Кажлаев С. А. О нормотворче-
онный Суд является «негативным» законодателем8.
В качестве примера приведем постановление КС РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П.
Заявитель ООО «СтройКомплект» обратился с жалобой в Конституционный Суд РФ, указывая, что нормы КоАП РФ, примененные судами в делах граждан Г. А. Дворяши-на и Д. В. Строгонова, затрагивают права заявителя как собственника подлежащей конфискации лесозаготовительной машины, явившейся орудием совершения административного правонарушения, административному наказанию за которое были подвергнуты указанные граждане.
Нарушение ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ своих прав, гарантированных ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 3) и 55 (ч. 1 и 3) Конституции РФ и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6, ст. 13 и ст. 1 Протокола № 1), ООО «СтройКомплект» усматривает в том, что ими допускается конфискация орудия совершения административного правонарушения без привлечения собственника данного имущества к административной ответственности и исключается возможность назначения соразмерного наказания.
Постановлениями мирового судьи судебного участка № 2 г. Котласа Архангельской области от 14 сентября 2009 г. и от 15 сентября 2009 г. были признаны виновными в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ, граждане Г. А. Дворяшин и Д. В. Строгонов,
стве Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 9; Лившиц Р. З. Указ. соч.; Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 406—414.
8 См.: Гаджиев Г. А, Кононов А. Л. Кон-
ституционный Суд — это отрицательный законодатель // Юридический мир. 1998. № 3. С. 27—41.
и каждый из них подвергся административному наказанию в виде штрафа в размере 3500 руб. с конфискацией орудия совершения данного административного правонарушения — многофункциональной лесозаготовительной машины, собственником которой является ООО «СтройКомплект».
Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, однако право частной собственности не является абсолютным: в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи с другими ее нормами, в частности ч. 3 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 19, ограничения права собственности могут вводиться федеральным законом, если они необходимы для защиты иных конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, и если отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности.
Конституционный Суд РФ в очередной раз подчеркнул, что конституционные гарантии охраны частной собственности законом и возможности лишения имущества не иначе как по решению суда, выражающие принцип неприкосновенности собственности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере9.
Исходя из указанных конституционных гарантий, имущество, принадлежащее хозяйствующим субъектам на праве собственности, может быть свободно использовано ими для осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством заключения различных сделок гражданско-правового ха-
9 См. постановления КС РФ от 20 мая 1997 г. № 8-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П и от 31 января 2011 г. № 1-П.
рактера. При этом ГК РФ (п. 1 ст. 243) устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация).
КоАП РФ предусматривает конфискацию орудия совершения административного правонарушения в качестве одного из видов административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 3.2, ч. 1 и 3 ст. 3.7). Конфискация орудия совершения административного правонарушения как вид наказания не применяется лишь в случае, если соответствующее имущество находилось во владении правонарушителя незаконно. Во всех остальных случаях орудие совершения административного правонарушения может быть конфисковано независимо от того, принадлежит оно правонарушителю на праве собственности или нет.
Конституционный Суд РФ оценивает как буквальный смысл рассматриваемых норм права, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, обеспечивая выявление конституционного смысла действующей нормы права.
Административное правонарушение в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренное ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений, совершенные с применением механизмов, авто-мототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния), влечет наряду с административным штрафом конфискацию орудия совершения административного правонарушения. Во взаимосвязи с положениями ст. 3.3 КоАП РФ это означает, что в данном случае конфискация орудия совершения административного правонарушения является дополнительным админи-
стративным наказанием и — в силу конструкции самой нормы — всегда назначается вместе с основным административным наказанием в виде административного штрафа. Соответственно, суд при принятии постановления по делу об указанном административном правонарушении лишается возможности назначить одно только основное административное наказание — административный штраф.
В силу характера санкции, установленной ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ, конфискация орудия совершения административного правонарушения применяется в любом случае и независимо от того, принадлежит ли оно правонарушителю или передано ему для использования в законных целях собственником (непосредственно либо через работодателя, арендатора и т. п.).
Следовательно, безвозмездное изъятие в доход государства орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ (механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и др.), — как санкция за совершение административного правонарушения, применяемая к правонарушителю, — по сути, направлено на собственника соответствующего имущества, поскольку назначается независимо от его вины в данном правонарушении.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, право на судебную защиту признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ как основное и неотчуждаемое право человека на основе принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 и 2 ст. 17, ч. 1 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 46); данное право включает не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод;
иное не согласуется с универсальным для всех видов судопроизводства, включая административное, требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости10.
Между тем, по буквальному смыслу положений ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 данного Кодекса, обязывающих суд назначать правонарушителю административный штраф с конфискацией орудия совершения административного правонарушения, дополнительное административное наказание назначается независимо от того, принадлежит это имущество лицу, в отношении которого ведется производство по данному делу, т. е. правонарушителю.
При этом собственник орудия совершения административного правонарушения, если он не является лицом, привлекаемым к административной ответственности, лишен возможности полноценной судебной защиты своих прав. КоАП РФ не только не требует его привлечения в какой-либо форме к участию в производстве по делу об административном правонарушении, но и делает возможное его участие бессмысленным, поскольку в существующей модели правового регулирования не предполагается выяснение того, какое отношение собственник орудия совершения административного правонарушения имеет к этому правонарушению, и никакие его возражения не могут быть признаны достаточными для того, чтобы решение о конфискации принадлежащего ему имущества не было принято.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 25 апреля 2011 г. № 6-П констатирует, что положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ — в той мере, в какой они во взаимосвязи с ч. 1
10 См. постановления КС РФ от 2 февраля 1996 г. № 4-П, от 3 февраля 1998 г. № 5-П, от 28 мая 1999 г. № 9-П, от 11 мая 2005 г. № 5-П.
ст. 3.7 данного Кодекса вопреки требованиям ст. 46 (ч. 1) и 54 (ч. 2) Конституции РФ допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения у собственника этого имущества, не привлеченного к административной ответственности и не признанного в законной процедуре виновным в совершении данного административного правонарушения, — в нарушение ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ несоразмерно ограничивают право частной собственности, гарантированное ст. 35 (ч. 1 и 3) Конституции РФ.
Таким образом, реализуя свои конституционные полномочия в области охраны природных ресурсов, федеральный законодатель вправе принимать меры, направленные на борьбу с действиями лиц, осуществляющих хозяйствование в лесопромышленном комплексе, если эти действия снижают (в том числе посредством фиктивных договорных связей, позволяющих избежать конфискации орудия совершения административного правонарушения) эффективность существующих мер административной ответственности за правонарушения в сфере лесопользования.
Применительно к вопросу о допустимости назначения наказания в виде конфискации имущества, послужившего орудием или предметом таможенного правонарушения и не являющегося собственностью лица, его совершившего, КС РФ в постановлении от 14 мая 1999 г. № 8-П сформулировал правовую позицию, в силу которой федеральный законодатель вправе допустить конфискацию имущества, явившегося орудием или средством совершения либо непосредственным объектом таможенного правонарушения, независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет; в противном случае организаторы незаконно-
го перемещения товаров получили бы возможность переложить всю ответственность на неплатежеспособных лиц или лиц, проживающих за границей, что подрывало бы правопорядок в сфере таможенных отношений и несовместимо с целями и задачами таможенного регулирования.
При этом Конституционный Суд указал, что приведенная правовая позиция не может автоматически распространяться на всю сферу административно-деликтных отношений, однако она подтверждает право федерального законодателя при определении инструментов защиты интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств — принимая во внимание схемы, которые разрабатываются лицами, осуществляющими хозяйствование в лесопромышленном комплексе, с целью уклонения от санкций, применяемых за нарушения природоохранного законодательства, — установить административную ответственность использующего эти схемы собственника лесозаготовительной техники (например, в случае, если лесозаготовительная техника была передана правонарушителю с целью совершения незаконной рубки лесных насаждений), в том числе в виде конфискации соответствующего имущества, — при закреплении гарантий его участия в административном процессе. В любом случае такое правовое регулирование, направленное против возможных злоупотреблений в области природопользования, должно отвечать вытекающим из Конституции РФ принципам юридической ответственности в публично-правовой сфере, в том числе соразмерности наказания характеру совершенного деяния.
Конституционный Суд РФ постановлением от 25 апреля 2011 г. N° 6-П признал положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ не соответствующими ст. 35 (ч. 1 и 3), 46 (ч. 1), 54 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7
данного Кодекса допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении.
Конституционный Суд РФ сделал вывод, имеющий принципиальное значение: признание положений ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 данного Кодекса не соответствующими Конституции РФ не означает, что федеральный законодатель лишается права внести в КоАП РФ изменения, касающиеся условий и порядка конфискации имущества, явившегося орудием совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ, если данное административное правонарушение совершено не собственником этого имущества, а иным лицом, которому оно было передано для противоправной деятельности.
Это не означает также, что в системе действующего правового регулирования, в том числе с учетом законодательной характеристики вины юридического лица в совершении административного правонарушения (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ), исключается возможность привлечения к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ, юридического лица — собственника имущества, явившегося орудием совершения административного правонарушения, если будет установлено, что это имущество было передано им другим лицам с целью осуществления противоправной деятельности, запрещенной ч. 2 ст. 8.28 данного Кодекса.
Для всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств совершения административного правонарушения при рассмотрении дел данной категории в силу требований ст. 24.1 КоАП РФ
должны приниматься меры, направленные на выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и в случае установления таких причин и условий судья, орган, должностное лицо должны направлять в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о необходимости принятия мер по их устранению (ст. 29.13 КоАП РФ).
Согласно ст. 79 и 80 Закона о КС РФ решение Конституционного Суда РФ окончательно и не подлежит обжалованию; вступает в силу немедленно после провозглашения; действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами до урегулирования рассмотренного в постановлении Конституционного Суда РФ вопроса на законодательном уровне. Правовые позиции Конституционного Суда РФ имеют прямое действие, исправляют недочеты нормативного регулирования и являются основанием для корректировки норм права.
Правительство не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Подобные законопроекты рассматриваются во внеочередном порядке.
Рассмотренное выше постановление КС РФ не является единственным, которым корректируются нормы КоАП РФ. Работа в этом направлении ведется постоянно.
В заключение отметим, что Конституционный Суд РФ отнесен Конституцией РФ к числу судебных органов, которые осуществляют судебную власть государства. Исходя из специфики деятельности и полномочий Конституционного Суда РФ,
его основная функция — функция нормоконтроля, осуществляемая в судебной форме, в большей степени связана с функцией законодательной, нежели судебной. Конституционный Суд РФ не только формулирует правовые позиции, обязательные для применения. Его решения, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как и соответствующие нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов11.
Председатель КС РФ В. Д. Зорькин отметил, что Конституционный Суд принимает решение и вырабатывает правовые позиции, опираясь не только на национальное, но и на международное право — на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, ее толкование Страсбургским Судом12. Следовательно, положения, вырабатываемые Конституционным Судом РФ, согласуются с нормами международного права и роль правовых позиций Конституционного Суда РФ при разрешении проблемных вопросов как на практике, так и на теоретическом уровне невозможно не учитывать, так как они непосредственно воздействуют на закон.
Библиографический список
Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2004. № 4.
11 См. постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П.
12 См.: Зорькин В. Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционного правосудия. М., 2006. С. 178—179.
Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2.
Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3.
Гаджиев Г. А., Кононов А. Л. Конституционный Суд — это отрицательный законодатель // Юридический мир. 1998. № 3.
Жуйков В. М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 1997.
Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12.
Зорькин В. Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в практике конституционного правосудия. М., 2006.
Кажлаев С. А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 9.
Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М., 2005.
Лившиц Р. З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997.
Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007.
