CC BY
221
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ции, статус сотрудников этих судов был повышен, что повлекло за собой увеличение заработной платы, лучшие условия работы и новые возможности для продвижения на некоторые посты в Государственном Совете, которые были специально зарезервированы для них. Закон от 6 января 1986 г. еще более повысил данный статус, предоставив судьям гарантии юридической неприкосновенности и не-снимаемости, такие же, как и у судей в судах по уголовным и гражданским делам. В результате члены административных судов более низкого уровня обладают большими гарантиями и независимостью, чем сами члены Государственного Совета.
Как и члены Государственного Совета, судьи в суды системы административной юстиции и в апелляционные суды набираются преимущественно из Национальной административной школы. Недавние реформы потребовали назначения значительного количества новых судей. Судей набирали не только из числа высокопоставленных
чиновников, но и из других категорий чиновников. Это привело к тому, что количество судей по административным делам, имеющих опыт, значительно уменьшилось.
Время от времени инспекции, в состав которых входят члены Государственного Совета, проверяют каждый из судов системы административной юстиции и апелляционные суды административной юстиции. Инспекции совершаются не только с целью проверки деятельности судов и квалификации судей, но и для их поддержки авторитетом Государственного Совета, а также для оценки новейших тенденций в отношениях между административными органами и обществом.
Что касается членов Государственного Совета, то они в значительной мере остаются участниками административной системы, и хотя и исполняют контрольные функции, соблюдают необходимую дистанцию от политики и активных административных действий.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
О.П. ЮНКИНА,
соискатель Академии управления МВД России
Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются разные аспекты применения административной ответственности за совершение экологических правонарушений, исследуется категория «малозначительность административного экологического правонарушения». На основе данных практики правоприменения правоохранительных органов и судов делается ряд доктринальных выводов, а также вносятся предложения по изменению норм и положений административного законодательства, направленных на предупреждение исследуемых правонарушений.
Ключевые слова: административная ответственность, окружающая среда, природопользование, малозначительность административного правонарушения.
ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR VIOLATIONS IN A SPHERE OF ENVIRONMENTAL AND NATURAL RESOURCE PROTECTION
O.P. YUNKINA,
the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article discusses various aspects of administrative responsibility for committing ecological violations, investigates the definition of «administrative insignificance of ecological violations». On the basis of law enforcement agencies and courts practice the author's done number of doctrinal conclusions, and makes proposals to change the existing administrative law aimed at ecological violations prevention.
Keywords: administrative liability, environment, using of nature recourses, insignificance of administrative violation.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Современное развитие общества неизбежно сказывается на экологической ситуации: истощение природных ресурсов, загрязнение окружающей среды приводят к общему ухудшению жизненных условий. Устойчивое увеличение количества экологических правонарушений1 обусловливает повышение роли одного из основополагающих институтов права — юридической ответственности. Применение административных наказаний2 за экологические правонарушения — кара, определенное воздействие за неблагоприятное социальное поведение, имеющие своей целью предупреждение совершения новых правонарушений3, — должно рассматриваться исполнительной властью как средства ранней профилактики правонарушений.
Административный штраф (ст. 3.5 КоАП) — наиболее распространенное административное наказание и используется в большей части статей особенной части КоАП, в том числе устанавливающих ответственность за исследуемые правонарушения. Данные, полученные из докладов разных природоохранных органов, подтверждают этот тезис4.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что чаще в производство мировых судей и федеральных судей поступают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.1—8.6, 8.10, 8.12—8.15, 8.17—8.21, 8.23, 8.25, 8.26, 8.28, 8.29, 8.31, 8.37—8.40 КоАП, из них 40% дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.25 (нарушение правил использования лесов), 27,5% — ст. 8.28 (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан), 17,5% — ст. 8.37, 10% — ст. 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), 2,5% — ч. 2 ст. 8.6 (порча земель) и ст. 8.12 (нарушение порядка предоставления гражданам, юридиче-
ским лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования)5.
Административные штрафы — наиболее распространенная мера наказания, которой суды подвергают нарушителей природоохранного законодательства. Как правило, административный штраф назначается судами в минимальном размере, установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения. Следует согласиться с официальной точкой зрения по поводу того, что среди причин административной деликтности большое место занимает недостаточно высокий уровень репрессивности административных наказаний, прежде всего административных штрафов6.
1 По данным Росприроднадзора, статистика подтверждает устойчивый рост административных экологических правонарушений. В 2004 г. было выявлено 14 450 нарушений, а в 2010 г. — 27 150 (рост составляет 188%) (доклад Росприроднадзора «Осуществление государственного экологического контроля». URL: http://www. rpn.gov.ru).
2 Так, в соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП административным наказанием является установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
3 Дмитриев Ю.А., Евтеева А. А., Петров С.М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 295.
4 Итоги деятельности территориальных органов Росприроднадзора по Сибирскому федеральному округу за 2009—2010 гг. URL: http://www.sibfo.ru/rpn/ (дата обращения: 12.07.2011).
5 Были изучены обзоры практики рассмотрения дел, связанных с административными правонарушениями в области охраны окружающей среды за 2007—2010 гг. Астраханского, Кемеровского, Липецкого, Пензенского, Пермского, Свердловского и Курганского областного суда, Арбитражного суда Республики Карелия, Республики Адыгея, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда, Светлогорского суда Калининградской области.
6 Примером этого является ситуация с ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» (БЦБК). В октябре 2008 г. предприятие остановилось, так как ему запретили сбрасывать в Байкал промышленные стоки и использовать хлор при отбеливании целлюлозы. Только в 2010 г. по результатам проверки Западно-Байкальской межрайонной прокуратурой в отношении БЦБК вынесено 12 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.6, 8. 1, ч. 1 ст. 8.21, ст. 8.41 КоАП. Кроме того, БЦБК привлекался к ответственности, максимальный размер штрафа 40 тыс. руб., за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.13. Штрафы оплачены, но их суммы явно не соразмерны степени опасности последствий таких правонарушений.
Меры административной ответственности, примененные ОВД в 2008—2010 гг.
Показатель 2008 2009 2010
Количество дел об административных правонарушениях 11 937 16 112 17 117
Количество постановлений о наложении штрафов 11 482 15 706 17 004
Сумма наложенных штрафов, тыс. руб. 3417 2922 51 238
Сумма взысканных штрафов 1929 201 27 544
Количество предупреждений 318 328 48
Изъято из оборота либо конфисковано орудий совершения или предметов административного правонарушения, тыс. руб. 39 510 7198 1839
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Следующий вид административного наказания — конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Эта санкция закреплена законодателем в ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.18, ст. 8.19, 8.20, ч. 2, 3 ст. 8.26, ч. 2 ст. 8.28, ст. 8.34, 8.35, ч. 2, 3 ст. 8.37, ст. 8.39 КоАП. КоАП предусматривается конфискация судна, летательного аппарата, орудий добывания животных или растений, орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных орудий совершения административного правонарушения, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой, продукции незаконного природопользования, коллекционных объектов.
Конфискация может быть назначена только в судебном порядке. Однако эта мера административной ответственности применяется судами редко. Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 КоАП допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении.
Административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП) как мера наказания заключается, во-первых, во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а, во-вторых, во временном прекращении эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Приостановление деятельности является эффективной мерой административной ответственности. Однако судами она применяется редко (менее 5% случаев). Применение этой меры обычно мотивируется наличием угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, причинения существенного вреда состоянию и качеству окружающей среды, несоответствием иного наказания, предусмотренного санкцией соответствую-
щей статьи КоАП, степени общественной опасности правонарушения. Подобная пассивность компетентных органов объяснятся во многом политическими причинами в рамках «новой экологической политики», когда интересы экономики приоритетны перед интересами экологии.
Предупреждение выражается в официальном порицании физического или юридического лица и выносится в письменной форме. По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и легальном причинении правонарушителю морального вреда7. Но по сравнению с другими административными наказаниями доза карательного воздействия в таком предупреждении минимальна, и оно в большей мере носит воспитательно-превентивный характер8. Предупреждение — это официальное порицание физического или юридического лица, по статистике применяемое редко как ОВД, так и иными природоохранными органами, на что неоднократно указывалось судами.
Тенденцией судебной практики рассмотрения дел об административных правонарушениях на уровне федеральных арбитражных судов округов является неприменение ст. 2.9 КоАП: доводы нарушителей о малозначительности правонарушения отклоняются, а постановления судов нижестоящих инстанций, ссылающихся на это основание, отменяются.
КоАП не содержит определения понятия и критериев малозначительности административного правонарушения, установление содержания этого понятия делегировано судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Буквальное толкование ст. 2.9 не ограничивает возможность освобождения от административной ответственности исключительно за совершение правонарушений, имеющих материальные составы.
7 Максимов И.В. Предупреждение как мера административного наказания // Юрист. 2004. № 11.
8 Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 86; Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке // под ред. В.А. Власова. М., 1968. С. 82; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 56; Манохин В.М., Адуш-кин Ю.С. Российское административное право: учебник; 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. С. 202.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
В п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В соответствии с п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющего существенного нарушения охраняемых общественных право-отношений9.
При определении признаков малозначительности необходимо учитывать характер совершенного административного правонарушения и конкретные обстоятельства его совершения, а также отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений. Реализация этих указаний в сфере охраны окружающей среды и природопользования затруднительна в связи со следующими обстоятельствами.
В судебной практике определилось неоднозначное толкование понятия «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», т.е. отсутствие ущерба, выраженного в стоимостном измерении, или его наличие в незначительном размере. Кроме того, наличие или отсутствие сущест-венной угрозы измеряется в контексте социальной значимости общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования независимо от наличия или отсутствия реального ущерба.
Как указал Президиум ВАС РФ в постановлении от 17 мая 2005 г. № 391/05 по делу № А49-20/04-507оп/2, в соответствии с абз. 1 п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 31 июля 2004 г. № 16 «небольшая сумма продажи не свидетельствует о мало-
значительности правонарушения». Согласно постановлению Президиума ВАС РФ от 22 мая 2007 г. № 16234/06 по делу № А45-11656/06-39-398 при привлечении к административной ответственности «необходимо устанавливать обстоятельства, подтверждающие вину предпринимателя, которые свидетельствовали бы о невыполнении им организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, повлекших» совершение правонарушения.
Определяя запрет или предписание действовать определенным образом в публично-правовой сфере, законодатель в большинстве случаев не связывает их нарушение с причинением ущерба или иного вреда охраняемым общественным отношениям. Особенность административных экологических правонарушений состоит в том, что их совершение подразумевает причинение вреда окружающей среде, здоровью человека. Однако критерий особой социальной значимости охраняемых общественных отношений не означает исключения возможности применения положений о малозначительности административного экологического правонарушения и освобождения от административной ответственности, если фактические обстоятельства дела объективно свидетельствуют о возможности применения ст. 2.9 КоАП (см. постановление Арбитражного суда Свердловской области по делу № А06-5429/2007-18 от 12 октября 2007 г. и по делу А06-3382/2007-18 от 3 февраля 2007 г.).
В отличие от применения формально-определенных понятий, когда нормы права становятся единым масштабом поведения субъектов в силу достаточной четкости и ясности их изложения, конкретизация оценочного понятия дает возможность свободного усмотрения и свободной оценки фактических обстоятельств рассматриваемого дела. Так как критерии оценки устанавливаются самим правоприменителем, это неизбежно сопровождается субъективным подходом и лишает нормы свойства единого масштаба и критерия10.
9 Различие в правовых подходах заключается в том, что Пленум Верховного Суда РФ рекомендуется судам учитывать роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий, а Пленум ВАС РФ указывает на то, что личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Применительно к ответственности за совершение налоговых правонарушений законодательством предоставлено судам широкое судейское усмотрение, которое выражается в возможности признания в качестве смягчающих ответственность обстоятельств любых обстоятельств и возможности снижения санкции до любого предела, установив в ст. 114 НК лишь верхний предел такого снижения — не меньше чем в 2 раза. Однако законодатель справедливо не закрепил аналогичную норму в КоАП и применил иной подход к определению меры ответственности за совершение административного экологического правонарушения. Статьей 4.1 КоАП установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП. Нельзя согласиться с тем, что целесообразно предусмотреть в КоАП предоставление правоприменительным органам, в частности судам, возможности установления наказания ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи11.
Органами, уполномоченными на осуществление надзора и контроля в области охраны окружающей среды и природопользования, в полной мере не используется предоставленное им право применения административного приостановления деятельности. Если административный штраф, конфискация и административное приостановление деятельности представляются адекватными средствами борьбы с административными экологическими правонарушениями, то в отношении предупреждения возникают сомнения. Усиление репрессивности административных наказаний должно адресоваться именно к субъектам специального природопользования, наносящим наибольший вред окружающей среде и как результат качеству жизни человека.
Исследовав практику судов по применению гл. 8 КоАП, можно сделать вывод, что от общего числа вынесенных по результатам рассмотрения судами решений об обжаловании незаконных решений территориальных органов Росприроднадзора, в пользу территориальных органов вынесено меньше половины. Основные причины проигранных судов — нарушение должностными лицами этих органов процессуальных требований КоАП12 — не всегда соблюдаются процессуальные нормы адми-
нистративного законодательства, определяющие порядок составления процессуальных документов, что, в конечном счете, влияет на их качество и привлечение нарушителей к установленной законом ответственности, поскольку административным органом в полном объеме не доказывается вина привлекаемого к ответственности лица. Вместе с тем для обеспечения эффективности предпринимаемых ими мер необходимо соблюдение судами области требований закона при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Квалификация административного экологического правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях с учетом анализа конкретных обстоятельств рассматриваемого экологического правонарушения. При назначении наказания за правонарушения, предусмотренные гл. 8 КоАП, надлежит учитывать, что большинство из них не могут быть отнесены к малозначительным, а виновные в их совершении лица освобождены от административной ответственности, поскольку эти правонарушения существенно нарушают охраняемые общественные правоотношения независимо от роли правонарушителя, размера вреда, наступления последствий и их тяжести.
В целях обеспечения единообразного и точного применения норм административного законодательства необходимо издать совместное постановление Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ, обобщающего практику применения судами законодательства о малозначительности административного правонарушения, в котором были бы выработаны такие содержание и критерии малозначительности административного правонарушения, которые позволили бы оценивать фактические обстоятельства дела в аналогичных правовых ситуациях, что будет способствовать минимизации субъективного фактора при принятии решений природоохранными органами.
10 Бюллетень судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (четвертый квартал 2007 г.): определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 15 ноября 2007 г., дело № 33-8265/2007. URL: http://www. www.ek-boblsud.ru/sudpr_det.php?srazd$.
11 Обобщение Арбитражного суда Республики Карелии о признании административных правонарушений малозначительными. URL:// www.arbitr.ru/_.../31FB106639C 152C457D4-ЕС0352С4С3А3_0бобщение%20практики%20(малозначите-льность)Лос.
12 Доклад Росприроднадзора «Осуществление государственного экологического контроля».
