CC BY
459
актуальные вопросы правоприменения
Понятие малозначительности административного правонарушения в КоАП РФ
ЛОМАКИНА Любовь Александровна,
старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент
Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности, которая заключается в применении мер административного наказания к виновным в совершении административного правонарушения физическим, должностным и юридическим лицам, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Кодекс РФ об административных правонарушениях, установив административную ответственность, предусмотрел и возможность освобождения лиц от этого вида ответственности.
Так, от административной ответственности освобождается лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ) либо находившееся в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ).
Законодатель предоставил возможность освобождения правонарушителя от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). В этом случае правоприменитель (судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (разд. III КоАП РФ)) освобождает лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, выносит постановление о прекращении производ-
ства по данному делу (ч. 1 ст. 29.9, п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ) и объявляет делинквенту устное замечание.
Устное замечание, не являясь видом административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ), фиксируется в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ч. 11 абз. 2 ст. 29.9 КоАП РФ) и, соответственно, не учитывается при совершении лицом повторного правонарушения. Хотя устное замечание не влечет для нарушителя неблагоприятных юридических последствий, но оно свидетельствует о неотвратимости реагирования государства на каждое противоправное поведение лица, допустившего административное правонарушение, в том числе и малозначительное; оно является мерой воспитательного воздействия, направленной на осознание лицом противоправности своего поведения. Следовательно, устное замечание содержит в себе предупредительную и профилактическую направленности как к лицам, совершившим эти правонарушения, так и к другим лицам (частная и общая превенция). Пресечение административного правонарушения и его предупреждение — это две неразрывно связанные цели, нельзя достигнуть эффективного результата какой-либо одной из них, пренебрегая другой.
Норма ст. 2.9 КоАП РФ является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному данным Кодексом, т. е. для применения устного замечания и освобождения от ответственности не требуется специального упоминания о такой возможности в норме об ответственности за конкретное правонару-
шение. Это подтверждает возможность применения ст. 2.9 КоАП РФ в отношении материальных и формальных составов административных правонарушений, физических, должностных и юридических лиц, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершивших административное правонарушение. Такая позиция объясняется прежде всего тем, что современная жизнь разнообразнее и сложнее нормы закона, регулирующей общественные отношения, а принципы юридической ответственности во всех случаях применения права должны быть надлежащим образом реализованы.
Статья 2.9 КоАП РФ не предписывает обязательности освобождения от административной ответственности за все малозначительные правонарушения, а только предоставляет право принять такое решение. В связи с этим субъект административной юрисдикции обязан при производстве по делу рассмотреть все обстоятельства нарушения, оценить его последствия, убедиться, что конкретным действием не нанесен сколько-нибудь значительный вред отдельным гражданам или обществу, исследовать обстановку, в которой совершено правонарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, и т. п. Лишь в совокупности все установленные данные помогут ответить на вопрос, можно ли освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
В юридической литературе ст. 2.9 КоАП РФ характеризуется в качестве «оценочной», а деятельность по ее применению названа разновидностью нетипичного правопримене-ния1. Это связано с отсутствием в за-
1 См.: Гуменюк Т. А. Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от административной ответственности // Вестник ВАС РФ. 2006.
конодательстве критериев малозначительности, что заставляет юрис-дикционные органы определять их в каждом случае самостоятельно. С одной стороны, данное обстоятельство позволяет учитывать особенности рассматриваемого дела, но с другой — норма о малозначительности иногда применяется необоснованно, что позволяет правонарушителям избегать заслуженного наказания2.
Постановление об освобождении от ответственности по факту малозначительности административного правонарушения, которым прекращается производство по делу, принимается по усмотрению правоприменителя, оценивающего правонарушение с учетом принципов и целей юридической ответственности и пришедшего к выводу о его малозначительности.
Действующее административное законодательство не содержит перечня или указаний на признаки, позволяющие судить о малозначительности административных правонарушений. Поэтому оценка правонарушения как малозначительного является прерогативой правоприменителя, который выносит решение по конкретному правонарушению с учетом всех обстоятельств, признавая его таковым.
Следует подчеркнуть, что для прекращения производства по делу необходим комплексный анализ не только конкретного административного правонарушения, но и конкретной правовой нормы в системном един-
№ 11. С. 16; Зюрина Т. П. К вопросу о малозначительности административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. Ч. 2. М., 2005. С. 288.
2 См.: Сидоркина Л. А. Производство по делам об административных правонарушениях: проблемы судебной практики // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: матер. Всерос. науч.-практ. конф. (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю. П. Соловья. Омск, 2004. С. 186.
стве с иными положениями административного законодательства, толкование правовых норм в различных его вариантах (видах и способах). Таким образом, властная деятельность определенного юрисдикционного органа обусловлена рядом ограничителей, предусмотренных законом и отвечающих не только его букве, но и духу3.
Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.
Следует отметить, что отсутствие законодательно урегулированного понятия «малозначительное административное правонарушение» и критериев малозначительности влечет широкое судейское и административное усмотрение, что может иметь негативные последствия.
Преодолеть субъективизм в применении положений ст. 2.9 КоАП РФ, обеспечить единообразное понимание малозначительного административного проступка призвана судебная практика. Пленумы ВС РФ и ВАС РФ наделены в силу ст. 126, 127 Конституции РФ правом давать разъяснения по вопросам судебной практики в целях ее единства.
Так, Пленум ВАС РФ в п. 18 постановления от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в су-
3 См.: Подвальный И. О. К вопросам о малозначительности административных правонарушений, возникшим в практике арбитражных судов Северо-Западного округа // Арбитражные споры. 2009. № 1.
дебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ № 10) указал, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Согласно п. 181 постановления Пленума ВАС РФ № 10 (в ред. от 20 ноября 2008 г. № 60) при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным данным Кодексом. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений п. 18 указанного постановления Пленума ВАС РФ применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано. Разъяснение Пленума ВАС РФ может быть применено только арбитражными судами.
Для системы судов общей юрисдикции Пленум ВС РФ в п. 21 постановления от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее —
постановление Пленума ВС РФ № 5) указал, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Вместе с тем Верховный Суд РФ указал, что если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.
Из детального рассмотрения названных постановлений Пленумов усматривается, что малозначительность административного правонарушения ими определена не одинаково, что не позволяет говорить о единстве судов общей юрисдикции и арбитражной практики. Последствием этого является то, что суд общей юрисдикции признает правонарушение малозначительным, в том числе и с учетом роли правонарушителя в содеянном, размера вреда и тяжести наступивших последствий, как это и определено в п. 21 постановления Пленума ВС РФ № 5, и освобождает должностное лицо или гражданина от административной ответственности, а арбитражный суд признает юридическое лицо виновным в
совершении административного правонарушения, поскольку в соответствии с п. 18 постановления Пленума ВАС РФ № 10 такие обстоятельства не свидетельствуют о малозначительности административного правонарушения, и назначает ему меру административного наказания. При этом представители юридического лица ссылаются на преюдици-альность принятого ранее судом общей юрисдикции решения (ч. 3 ст. 61 ГПК РФ, ч. 3 ст. 69 АПК РФ).
Конституционный Суд РФ поддержал позицию ВАС РФ по вопросу квалификации правонарушения в качестве малозначительного4. Все судебные органы указывали на такие критерии малозначительного административного правонарушения, как отсутствие сколько-нибудь значительной опасности или вреда охраняемым общественным отношениям, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Однако разъяснение ст. 2.9 КоАП РФ высшими судебными органами не позволяет всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности административного правонарушения, поскольку они не дали ему единого унифицированного определения, не решили проблему правильного применения положений ст. 2.9 КоАП РФ и не привели к единообразному его пониманию.
Выработка унифицированных критериев понятия «малозначительное административное правонарушение» способствовала бы единообразному применению положений ст. 2.9 КоАП РФ; правоприменительные органы смогли бы опираться на критерии малозначительности административного правонарушения, выработанные и санкционированные практикой высших судебных органов5, создавая основу для совер-
4 См. определение КС РФ от 15 апреля 2008 г. № 248-О-О.
5 См.: Кононов П. И. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, со-
шенствования законодательства и его дальнейшего развития.
Как уже отмечалось, понятие «малозначительное административное правонарушение», являясь оценочным, не может быть восполнено разъяснениями высших судебных органов, и наиболее желательным вариантом решения этой проблемы явилось бы законодательное определение данного понятия.
В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на негативные свойства оценочных понятий при применении мер юридической ответственности и необходимость взвешенного и осторожного подхода законодателя к их использованию в данной сфере. Неопределенность административно-деликтного закона полезна только в тех случаях, когда его предписания направлены на всемерную защиту прав и интересов личности в административ-но-юрисдикционной деятельности, а также когда аргументы админист-ративно-юрисдикционного решения могут быть почерпнуты из моральных оценок либо когда формализация административно-деликтной нормы объективно невозможна6.
На основе всестороннего анализа положений пленумов ВС РФ и ВАС РФ, задач судопроизводства, не претендуя на безупречность, попытаемся наметить единый вектор в оценке категории «малозначительность административного правонарушения».
Итак, малозначительным административным правонарушением является действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и
вершенных юридическими лицами // Арбитражная практика. 2005. № 9. С. 34.
6 См.: Игнатенко В. В. Оценочные понятия и административно-деликтный закон. Иркутск, 1996. С. 139—140.
тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения и угрозы охраняемым общественным правоотношениям.
При этом положения ст. 2.9 КоАП РФ должны применяться крайне осторожно и только при условии, что административное правонарушение не причинило существенного вреда общественным отношениям и не создало реальной угрозы его причинения.
Личность, имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения, и в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Библиографический список
Гуменюк Т. А. Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от административной ответственности // Вестник ВАС РФ. 2006. № 11.
Зюрина Т. П. К вопросу о малозначительности административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. Ч. 2. М., 2005.
Игнатенко В. В. Оценочные понятия и административно-деликтный закон. Иркутск, 1996.
Кононов П. И. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами // Арбитражная практика. 2005. № 9.
Подвальный И. О. К вопросам о малозначительности административных правонарушений, возникшим в практике арбитражных судов Северо-Западного округа // Арбитражные споры. 2009. № 1.
Сидоркина Л. А. Производство по делам об административных правонарушениях: проблемы судебной практики // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: матер. Всерос. науч.-практ. конф. (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю. П. Соловья. Омск, 2004.
