CC BY
18
Л.А. Пионтковская
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В СФЕРЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ*
Органы государственного управления внешнеэкономической деятельности, преимущественно контрольно-надзорные, в качестве неотъемлемого признака своего правового статуса обладают юрисдикционными полномочиями.
Юрисдикция - это установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям1.
Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций, органами публичной власти, а также процесс применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам2.
Следовательно, административно-юрисдикционное производство подразделяется на две ветви: административная юрисдикция, осуществляемая в административном порядке, и административная юрисдикция, осуществляемая в судебном порядке. Основанием для возбуждения административного производства является совершение административного правонарушения.
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, профессором В.В. Альхименко.
1 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд. М., 2003. С. 696.
2 См.: Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой 2-е изд. М., 2005. С. 312.
184 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 2/2011
Виды правонарушений в сфере внешнеэкономической деятельности, а также административная ответственность за их совершение закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Тем самым обеспечивается единообразное применение правовых норм об административной ответственности во всех областях правоотношений.
Согласно ст. 23.1 КоАП РФ подавляющее число правонарушений подведомственно судам в тех случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Дела о правонарушениях в сфере внешнеэкономической деятельности подлежат рассмотрению в порядке, установленном КоАП РФ. Однако несмотря на четко регламентируемый порядок производства по административным делам, в практике административных органов нередко возникают трудности применения к правонарушителям определенных видов административных взысканий.
Конституционный Суд РФ в своей практике не раз сталкивался с проблемой наложения административных взысканий за нарушения в сфере внешнеэкономической деятельности во внесудебном порядке. В многочисленных обращениях заявителей оспаривались кодифицированные нормы, устанавливающие данное право за административными органами. Заявители оспаривали право таможенных органов применять конфискацию без судебного решения, обращаясь с запросами о признании неконституционными таких норм ввиду их противоречия Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 которой гарантируется право собственности: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда...». При этом изначально правовая позиция Конституционного Суда РФ по подобным делам не была единой.
Так, постановлением от 20 мая 1997 г. № 8-П3 Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ нормы Таможенного кодекса РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановления о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение, при
3 Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 4.
наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения.
Вынося данное решение, Конституционный Суд РФ исходил из следующего.
Конфискация имущества осуществляется таможенными органами в целях защиты экономической безопасности Российской Федерации, а также прав граждан. Обеспечение экономической безопасности как одной из основ суверенитета Российской Федерации предполагает создание определенного правового режима, направленного в том числе на пресечение противоправных посягательств на экономические интересы государства. Возникающие при этом отношения между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, имеют публично-правовой характер. Им обусловлен иной, в отличие от частноправовой сферы, порядок отношений между государством и лицами, допустившими нарушение установленных законом правил.
Одним из видов прекращения права собственности на имущество по основаниям, предусмотренным законом, является конфискация, т.е. безвозмездное изъятие имущества с обращением его в доход государства, как санкция за совершение преступления или иного правонарушения (пп. 6 п. 2 ст. 235, п. 1 ст. 243 ГК РФ). При этом изъятие имущества и принятие компетентными органами решения о его конфискации само по себе не является прекращением права собственности. Оно прекращается в результате реального исполнения такого решения и факта перехода имущества в собственность государства.
Акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества. Если лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного решения о конфискации, оно имеет возможность оспорить его правильность в суде. Возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц есть общая гарантия, вытекающая из ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
Имущество, в отношении которого вынесено соответствующее постановление о конфискации, обращается в собственность государства лишь по истечении срока обжалования в вы-
шестоящие таможенные органы или в суд. Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления таможенного органа о наложении взыскания за нарушение таможенных правил, в том числе в виде конфискации. В случае подачи жалобы постановление о конфискации имущества может быть исполнено не ранее принятия судом решения об отклонении жалобы и признании вынесенного постановления законным и обоснованным.
Следовательно, вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции РФ.
Спустя год Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ норму Таможенного кодекса РФ, предусматривающую в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения4.
В итоге в целях определения своей единой позиции по данному поводу Конституционный Суд РФ в определении от 1 июля 1998 г. № 97-О «По жалобе гражданина Терзияна Петро-са Мкртиевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 159 и 199 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» указал: «Вывод о том, что конфискация имущества в виде санкции за правонарушение может применяться только судом, распространяется на все без исключения иные органы, независимо от того, каким нормативным актом (или отдельными его положениями) такое право им предоставлено»5.
Видимо, учитывая это, а также во избежание возможных обращений об оспаривании конституционности норм, дающих право органам исполнительной власти во внесудебном порядке применять конфискацию, законодатель при принятии нового КоАП РФ исходил из того, что конфискация как вид административного наказания назначается только судьей.
4 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.
5 СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4464.
Конфискация - принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7 КоАП РФ). Принудительное изъятие собственности не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится, в частности, конфискация, о чем гласит ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности». ГК РФ допускает принятие решения о конфискации в административном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 243 в случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке. Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.
Таким образом, налицо противоречие двух кодифицированных актов: согласно КоАП РФ решение о конфискации принимается судьей, а согласно ГК РФ решение о конфискации может быть принято административным органом. Наиболее приемлемым вариантом разрешения данной правовой коллизии представляется исключение п. 2 ст. 243 ГК РФ.
Право административных органов налагать административные штрафы за правонарушения в сфере внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации не оспаривалось. Однако в случае подобных обращений Конституционный Суд РФ правомочен исходить из сформированной им правовой позиции по подобным делам в других отраслях.
1. Вынесение уполномоченным органом (должностным лицом) постановления о наложении штрафа еще не означает фактического отчуждения принадлежащего гражданину имущества (денежных средств) и прекращения права собственности на это имущество. Оно осуществляется на другой стадии административного производства - при реализации санкции, т.е. при уплате (взыскании) штрафа. Устанавливая процессуальные гарантии защиты законных интересов лица, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и наложении административного взыскания в виде штрафа, КоАП РФ предусматривает, что такое постановление в случае несогласия с ним заинтересованного лица может быть обжаловано в суд. Подача жалобы в суд приостанавливает ис-
полнение постановления, и лишь после оставления жалобы без
6
удовлетворения наложенное взыскание подлежит исполнению .
2. Конституционные гарантии, закрепленные в ст. 35 Конституции РФ, распространяются как на отношения в публично-правовой сфере, так и на гражданско-правовые отношения, а принудительное изъятие имущества может быть применено к собственникам лишь после того, как суд вынесет соответствующее решение, что, однако, не означает невозможность изъятия имущества на основании решения компетентного органа (лица), если собственник против этого не возражает7.
Б.В. Россинский также не исключает возможность подобных обращений: «Гром может грянуть среди, казалось бы, ясного неба, и однажды Конституционный Суд РФ по обоснованной жалобе гражданина вынужден будет признать неконституционность внесудебного применения административного наказания в виде штрафа. Надо готовиться и к такому возможному повороту событий, заранее начав широкое обсуждение этой проблемы и поиски ее оптимального решения»8.
А.П. Вершинин, анализируя ряд постановлений Конституционного Суда РФ о неконституционности тех законов, которые предусматривают наделение государственных органов полномочиями бесспорного взыскания штрафных санкций, задается во-
6 См.: определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 284-О «По жалобе гражданки Аминовой Зинаиды Анатольевны на нарушение ее конституционных прав статьями 156 и 199 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и пунктом 2 статьи 243 Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «Консуль-тантПлюс».
7 См.: определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 г. № 131-О «По жалобе Сберегательного банка Российской Федерации и ОАО "Красноярскэнерго" на нарушение конституционных прав и свобод положения статьи 124 Транспортного устава железных дорог Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3408.
8 Россинский Б.В. Проблемы соблюдения конституционных прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) / Под ред. Н.Ю. Хаманевой, И.Л. Бачило. М., 2003. С. 174.
просом: в каком порядке государственные органы должны взыскивать штрафы в случае, если плательщик не обжалует решение о взыскании штрафа и в то же время не уплачивает его? Этот вопрос обусловлен выявившимися пробелами в законодательстве, регулирующем способ (форму) получения согласия должника при отсутствии возражений против уплаты штрафа и при неуплате штрафа9.
Согласно новой редакции ст. 28.6 КоАП РФ, вступившей в силу с 1 января 2008 г., если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется (ранее применение упрощенного порядка производства было возможно в том случае, если административный штраф назначался в размере 100 руб., а при нарушении таможенных правил - в размере 1 тыс. руб.). При этом уполномоченным на то должностным лицом оформляется предупреждение либо налагается административный штраф на месте совершения административного правонарушения.
Вместе с тем правило о составлении протокола продолжает действовать в случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения.
Таким образом, законодательством урегулирован способ выражения несогласия лица уплатить штраф в добровольном порядке - оставление протокола. Однако оно может изъявить согласие понести наказание на стадии рассмотрения административного правонарушения уполномоченным органом (должностным лицом) и вынесения постановления по делу. Нужно ли в этом случае фиксировать согласие лица уплатить штраф? На наш взгляд, это излишне. Если лицо не использует свое право на
9 См.: Вершинин А.П. Внешнеэкономическое право. Введение в правовое регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2001. С. 211. 190
обжалование вынесенного в отношении него постановления, это свидетельствует о признании им своей вины и о согласии уплатить штраф. Если же лицо не соглашается с вынесенным постановлением, оно использует свое право на обжалование, т.е. наличие жалобы и есть фиксация несогласия.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что применение к нарушителям административных взысканий в виде штрафов органами исполнительной власти и управления при наличии надлежащего судебного контроля не нарушает норм Конституции РФ, гарантирующей право собственности, и соответственно полномочие органов исполнительной власти и управления налагать административные взыскания в виде штрафов не ограничивает конституционного права собственности граждан. Игнорирование этого положения может привести к правовым коллизиям и иным серьезным последствиям, как это можно наблюдать в Приднестровской Молдавской Республике.
Конституционный Суд Приднестровской Молдавской Республики по ряду обращений граждан признал нормы, уполномочивающие административные органы налагать административные взыскания в виде штрафов и конфискации во внесудебном порядке, противоречащими Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
По аналогии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»10 в Конституционном законе Приднестровской Молдавской Республики «О Конституционном Суде Приднестровской Молдавской Республики» закреплена норма, согласно которой признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения, положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
10 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
В Приднестровье сложилась проблемная ситуация связанная с тем, что административные органы Приднестровской Молдавской Республики на сегодняшний день лишены юрис-дикционных полномочий. В то же время судебным органам не передана компетенция от административных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в частности в сфере внешнеэкономической деятельности, и наложении административных взысканий, а правонарушители вследствие этого легко уходят от ответственности.
Указанная проблема возникла не сразу, причиной, породившей ее, явился ряд решений Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики.
По всем категориям дел о наложении во внесудебном порядке административных взысканий за нарушения в сфере внешнеэкономической деятельности граждане напрямую обращались за защитой своих прав в Конституционный Суд ПМР после добровольного исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности. Не используя свое право на обжалование, заявители тем самым соглашались с наложенными в отношении них административными штрафами, следовательно, по своему усмотрению распоряжались своим имуществом, уплачивая сумму штрафа. При этом право собственности, гарантированное ст. 37 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, на наш взгляд, не нарушалось.
В итоге Конституционный Суд Республики пришел к выводу, что судебные гарантии защиты права собственности, закрепленные в Конституции, означают недопустимость взыскания штрафов по решению административного органа в упрощенной процедуре, не предусматривающей рассмотрение дела судом. Предписание ст. 37 Конституции Приднестровской Молдавской Республики о возможности лишения имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде штрафа. Однако при этом, по нашему мнению, не принимается во внимание другая конституционная норма (ст. 18), согласно которой допускается ограничение прав и свобод в случаях, предусмотренных законом, в интересах государственной безопасности, общественного
порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Вместе с тем, как отметил Конституционный Суд Республики, наложение административных взысканий в виде штрафа административными органами возможно в случае признания нарушителем своей вины и его согласия уплатить штраф добровольно в установленном порядке. Решение данной коллизии видится в том, чтобы применительно к действующему законодательству Приднестровской Молдавской Республики фиксировать признание вины лица, совершившего административное правонарушение, в протоколе, а факт его согласия уплатить штраф добровольно в установленном порядке - в вынесенном постановлении по делу.
Еще один путь решения проблемы видится в создании административной юстиции - самостоятельной ветви судопроизводства для передачи на рассмотрение судам описанных выше дел, изъятых из производства административных органов, или же для реализации гражданами права на последующий судебный контроль после привлечения к административной ответственности. Представляется также целесообразным в судах общей юрисдикции предусмотреть должности судей по делам об административных правонарушениях, а в Верховном Суде Приднестровской Молдавской Республики образовать судебную коллегию по административным делам.
С одной стороны, именно судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд преимуществ перед порядком разрешения споров в органах исполнительной власти: значительное уменьшение возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение суда, отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, независимость судебной власти от других ветвей власти и обладание конституционными гарантиями этой независимости, демократические принципы судопроизводства и т.д. С другой стороны, судебное производство является более длительным, судьи не обладают специальными знаниями в отдельных областях деятельности, где и происходят административные правонарушения, в связи с чем нередко требуется привлечение экс-
пертов для дачи пояснений по существу рассматриваемых вопросов.
Как указывает Б.В. Россинский, «мы далеки от мысли о необходимости, а главное, возможности осуществления административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере, в ближайшей перспективе. Более того, высказывается множество аргументов в пользу нецелесообразности такого решения в принципе (безусловно, есть и диаметрально противоположные суждения). Очевидно, вопрос этот требует самого серьезного исследования...»11.
Однако, с нашей точки зрения, представляется недопустимым изъятие у административных органов полномочий разрешать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, несмотря на преимущества административной юрисдикции, осуществляемой в судебном порядке. Невозможно себе представить, во что превратятся службы и комитеты, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, если их лишить полномочий по применению мер административного принуждения, одного из признаков, составляющих статус административных органов.
11 Россинский Б.В. Указ. соч. С. 173-174. 194
