CC BY
96
УДК 342.92
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10130
Чупрова Антонина Юрьевна Antonina Yu. Chuprova
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) (117638, Москва, ул. Азовская, 2, стр. 1)
doctor of sciences (law), professor of the department of criminal law and criminology All-Russian state university of justice (ARSUJ) (build. 1, 2 Azovskaya st., Moscow, Russian Federation, 117638)
E-mail: [email protected]
Булычева Людмила Валерьевна Lyudmila V. Bulycheva
преподаватель кафедры биомедицинского права
Российский национальный исследовательский медицинский университет имени Н.И. Пирогова (117997, Москва, ул. Островитянова, 1)
lecturer of the department of biomedical law
Pirogov Russian national research medical university (1 Ostrovityanova st., Moscow, Russian Federation, 117997)
E-mail: [email protected]
Влияние правового статуса главных внештатных специалистов Российской Федерации на возможность привлечения их к юридической (уголовной) ответственности
The influence of the legal status of the main freelance specialists of the Russian Federation on bringing them to legal (criminal) responsibility
В статье проведен анализ нормативных правовых The article analyzes the legal acts regulating the
актов, регулирующих правовой статус главных внеш- legal status of the main freelance specialists of the
татных специалистов Министерства здравоохране- Ministry of health of the Russian Federation (taking
ния Российской Федерации (с учетом возложенных into account their powers), reflecting the impact of the
на них полномочий), отражающий влияние статуса status on the legal (criminal) liability of such persons.
на юридическую (уголовную) ответственность таких Comparative legal analysis of the legal status of the
лиц. Сравнительно-правовой анализ правового ста- main freelance professionals and legal status of volun-
туса главных внештатных специалистов и правовых teers (volunteers) and officials demonstrates different
статусов добровольцев (волонтеров) и должностных approaches to the legal liability of these persons in the
лиц демонстрирует разные подходы в законодатель- legislation. The article reveals the issues requiring ad-
стве к юридической ответственности указанных лиц. ditional legal regulation and clarification of authorized
В статье выявлены вопросы, требующие дополни- subjects of state power. тельной правовой регламентации и разъяснений уполномоченных субъектов государственной власти.
© Чупрова А.Ю., Булычева Л.В., 2019
Ключевые слова: главный внештатный специалист, доброволец (волонтер), должностное лицо, юридическая ответственность, уголовная ответственность.
Keywords: chief freelance specialist, official, legal liability, criminal liability.
volunteer,
Министр здравоохранения Российской Федерации В.И. Скворцова в 2018 году в обращении к новому составу главных внештатных специалистов Министерства здравоохранения Российской Федерации обозначила приоритетные направления их деятельности: изучение отечественного и зарубежного опыта в области организации здравоохранения, участие в разработке федферальных государственных образовательных стандартов высшего образования, изучение и распространение новых медицинских технологий, формирование профильных комиссий по наиболее важным направлениям медицинской деятельности [1].
Несомненно, привлечение лица в качестве главного внештатного специалиста в системе здравоохранения является признанием лидерства данного специалиста по соответствующему медицинскому профилю. Реализация указанных направлений деятельности открывает для главных внештатных специалистов возможности по взаимодействию с представителями профессионального сообщества и органами государственной власти в масштабах страны в качестве организаторов здравоохранения. Необходимо отметить, что высокий статус главного внештатного специалиста обеспечивается путем наделения его достаточным объемом прав. В данных обстоятельствах вероятность возникновения конфликтов интересов велика, в связи с чем вопрос юридической ответственности таких лиц имеет практический интерес. При этом, безусловно, следует определить правовой статус главного внештатного специалиста.
Деятельность главных внештатных специалистов Министерства здравоохранения Российской Федерации регламентируется Положением о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения Российской Федерации, утвержденном приказом Министерства здравоохранения РФ от 25 октября 2012 года № 444 [2] (далее - Положение). В пункте 1 Положения указывается, что главный внештатный специалист Министерства здравоохранения Российской Федерации привлекается на добровольных началах (далее -главный внештатный специалист).
Определение понятия «на добровольных началах» отсутствует в законодательстве. Вместе с тем, руководствуясь синонимами [3] к данно-
му словосочетанию - «добровольно, без принуждения», считаем возможным соотнести понятие «на добровольных началах» с понятием «добровольческой (волонтерской) деятельности, которое регулируется Федеральным законом от 11 августа 1995 года № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» [4] (далее - Закон № 135-Ф3).
Формально деятельность главного внештатного специалиста совпадает с деятельностью добровольца (волонтера), а именно:
1) выполняется физическими лицами;
2) в форме безвозмездного выполнения работ и (или) оказания услуг (абз. 2 ст. 1 Закона № 135-Ф3);
3) к деятельности главных внештатных специалистов может быть применима такая общеполезная цель добровольческой (волонтерской) деятельности, как профилактика и охрана здоровья граждан, а также пропаганда здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан (п. 1 ст. 2 Закона № 135-Ф3).
Практика привлечения специалистов на добровольных началах встречается в деятельности других государственных органов. Например,согласнопункту4 статьи19Федераль-ного закона от 29 декабря 2012 года № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [5] в состав учебно-методических объединений на добровольных началах входят педагогические работники, научные работники и другие работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и иных организаций, действующих в системе образования, в том числе представители работодателей.
Вместе с тем, необходимо разграничивать статус главного внештатного специалиста в системе здравоохранения и статус добровольца (волонтера).
Закон № 135-Ф3 не регламентирует вопрос юридической ответственности добровольцев (волонтеров), соответственно их правовой статус в данной части уравнен с правовым статусом физического лица. На наш взгляд, применение данного подхода к правовому статусу главного внештатного специалиста является сомнительным. Деятельность главных внештатных специалистов в системе здравоохранения направлена на выполнение стратегических задач по развитию отечественного здравоохра-
нения, соответственно справедливо говорить о наделении главного внештатного специалиста особым правовым статусом с повышенным уровнем юридической ответственности.
При рассмотрении возможности отнесения главных внештатных специалистов к категории должных лиц следует исходить из того, что в соответствии со статьей 285 УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Сравнительный анализ правового статуса должностного лица и главного внештатного специалиста позволяет выделить следующие сопоставимые моменты.
Во-первых, главные внештатные специалисты - лица, осуществляющие свою деятельность по специальному полномочию в соответствии со специальным нормативным правовым актом - приказом министра здравоохранения Российской Федерации. В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями» [6] (далее - постановление Пленума ВС РФ № 19) разъясняется, что исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, возложенных на лицо законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.
При этом Верховный Суд РФ обращает внимание, что функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой. Внештатные специалисты в сфере здравоохранения исполняют возложенные на них обязанности в течение установленного в нормативных актах сроков, совмещая с основной деятельностью.
Во-вторых, главный внештатный специалист выполняет организационно-распорядительные
функции, поскольку принимает ряд решений, которые влекут определенные юридические последствия. Например, при подготовке предложений по разработке программы государственных гарантий оказания медицинской помощи. Так, без рекомендации главных внештатных специалистов невозможно надлежащим образом провести процедуру и принять решения по включению в перечень позиций той или иной социальной услуги, что косвенно определяет круг поставщиков, с которыми в будущем будут заключены соответствующие договоры. В пункте 4 постановления Пленума ВС РФ № 19 подчеркивается, что к организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия.
Основные различия в правовом статусе главного внештатного специалиста и должностного лица заключаются в первую очередь в порядке оплаты их деятельности. Главный внештатный специалист сферы здравоохранения осуществляет свою деятельность добровольно, на безвозмездной основе, в то время как должностное лицо получает вознаграждение. Например, присяжным заседателям, признаваемым должностными лицами, в соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 20 августа 2004 года № 113-Ф3 (ред. от 01.07.2017) «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» за выполнение функций по осуществлению правосудия соответствующий суд выплачивает компенсационное вознаграждение за счет средств федерального бюджета.
Главным внештатным специалистам Министерства здравоохранения России и большинства региональных департаментов здравоохранения вознаграждение из бюджета не выплачивается. Однако в отдельных регионах страны (например, в Республике Коми [7] и Республике Хакасия [8]) привлечение главных внештатных специалистов производится на возмездной основе. Вознаграждение устанавливается, исходя из величины оклада по основному месту работы.
Следует отметить, что осуществление определенных в нормативном документе функций в качестве внештатного работника не исключает возможности оплаты труда главному специалисту в сфере здравоохранения. Верховный Суд Республики Коми в решении от 3 августа 2012 года № 3-31/2012 разъяснил следующее:
«действующее законодательство не определяет понятие «внештатный работник», но на практике к внештатным работникам относятся лица, выполняющие для организаций разовые, случайные работы или работы строго определенного вида; должности этих лиц не предусмотрены штатным расписанием организации, их деятельность осуществляется на основании договоров гражданско-правового характера» [9].
Таким образом, в настоящее время в некоторых субъектах Российской Федерации создана практика по оплате деятельности главных внештатных специалистов, что принципиально меняет их статус: указанные лица наделены организационно-правовыми функциями и осуществляют свою деятельность по специальному полномочию.
Так, например, приказом Министерства здравоохранения Республики Коми от 25 июля 2011 года № 7/266 «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения Республики Коми» (с изм. на 29 октября 2018 г.) был утвержден список главных внештатных специалистов и Положение о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения Республики Коми, в котором были определены обязанности и правомочия каждого из них, включающие, в частности, участие в разработке программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи населению на территории Республики Коми, протоколов диагностики заболеваний, лечения и реабилитации больных, осуществление контроля за организацией лечебно-диагностического процесса в профильной службе, участие в планировании кадрового обеспечения здравоохранения по профильным медицинским специальностям; формировании государственного заказа на подготовку специалистов в системе непрерывной подготовки и переподготовки кадров; формировании государственного заказа на дорогостоящую (высокотехнологичную) медицинскую помощь в учреждениях здравоохранения федерального и республиканского подчинения; формировании годовых заявок на лекарственные средства и осуществлении контроля за рациональным использованием лекарственных средств, изделий медицинского назначения и расходного материала и т. д.
Даже этот небольшой перечень правомочий главного внештатного специалиста демонстрирует широкий спектр его возможностей организационно-распорядительного характера, обусловленный функциями, осуществляемы-
ми лицом по специальному полномочию. Несомненно, внештатных специалистов, выполняющих свои обязанности на возмездной основе за счет регионального бюджета, следует признать должностными лицами (аналогично тому, как Верховный Суд РФ определяет в качестве таковых присяжных заседателей в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями»).
Однако, такой подход противоречит Положению «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения Российской Федерации», создавая двойственность в понимании правового статуса главных внештатных специалистов в сфере здравоохранения.
Изложенное выше позволяет сформулировать несколько выводов.
Статус главного внештатного специалиста в нормативных правовых актах регламентирован в недостаточном объеме: отсутствует четкое понимание понятия «главный внештатный специалист», что не позволяет корректно соотнести его с понятиями «доброволец (волонтер)», «должностное лицо».
Отсутствие единого подхода к определению правового статуса главного внештатного специалиста не позволяет единообразно решать вопрос о правовой оценке сходных нарушений законодательства, допускаемых главными специалистами в процессе выполнения ими соответствующих функций.
Устранить выявленные правовые проблемы определения статуса главных внештатных специалистов возможно путем разъяснений, которые могли бы быть даны по данному вопросу Верховным Судом РФ.
Примечания
1. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3726681 (дата обращения: 26.02.2019).
2. URL: https://www.rosminzdrav.ru/documents/6644-prikaz-minzdrava-rossii-444-ot-25-oktyabrya-2012-g (дата обращения: 26.02.2019).
3. URL:https://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_ synonims/82694/%D0%BD%D0%B0 (дата обращения: 26.02.2019).
4. Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3340.
5. Собрание законодательства РФ. 2012. № 53. Ч. I, ст. 7598.
6. Российская газета. 2009. 30 октября.
7. URL: http://www.lawsrf.ru/region/documents/1699030 (дата обращения: 26.02.2019).
8. URL: http://khakassia.regnews.org/doc/bw/cm.htm (дата обращения: 26.02.2019)
9. URL: http://daywork.ru/fas2/44257B06005C4ACF4 4257B00007BBFF5.html (дата обращения: 26.02.2019).
References
1. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3726681 (accessed 26.02.2019). (In Russ.)
2. URL: https://www.rosminzdrav.ru/documents/6644-prikaz-minzdrava-rossii-444-ot-25-oktyabrya-2012-g (accessed 26.02.2019). (In Russ.)
3. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_synonims/ 82694/%D0%BD%D0%B0 (accessed: 26.02.2019). (In Russ.)
4. Collection of legislative acts of the RF, 1995, no. 33, art. 3340. (In Russ.)
5. Collection of legislative acts of the RF, 2012, no. 53, part I, art. 7598. (In Russ.)
6. Rossiysraya gazeta, 2009, October 30. (In Russ.)
7. URL: http://www.lawsrf.ru/region/documents/1699030 (accessed 26.02.2019). (In Russ.)
8. URL: http://khakassia.regnews.org/doc/bw/cm.htm (accessed 26.02.2019). (In Russ.)
9. URL: http://daywork.ru/fas2/44257B06005C4ACF44 257B00007BBFF5.html (accessed 26.02.2019). (In Russ.)
