Влияние начальной (максимальной) цены договора на осуществление закупочных операций Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

18 (273) - 2012

Анализ видов экономической деятельности

УДК 658.715

влияние начальной (максимальной) цены договора на осуществление

закупочных операций

в. и. плещенко,

кандидат экономических наук,

начальник управления Федерального государственного унитарного предприятия «Гознак» E-mail: v_pl@mail. ru

Вступивший в силу 01.01.2012 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» установил обязанности предприятий с различной степенью государственного участия в капитале, естественных монополий и инфраструктурных компаний в части информационного и нормативного обеспечения закупок, а также предписал установление начальной (максимальной) цены договора. Автор анализирует проблему определения начальной цены и ее влияние на проводимые процедуры.

Ключевые слова: закупочная деятельность, процедуры закупок, начальная (максимальная) цена, эффективность.

Как известно, с 01.01.2012 вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Закон регламентирует отдельные аспекты данной деятельности и направлен на создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах и услугах, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юри-

дических и физических лиц в процедурах закупки, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений [5].

Под действие данного нормативного правового акта подпадают такие субъекты экономики, как государственные корпорации, естественные монополии, государственные и муниципальные унитарные предприятия, инфраструктурные предприятия, осуществляющие регулируемые виды деятельности (в сфере водоснабжения, канализации, утилизации отходов и т. п.), хозяйственные общества, в которых доля государства в уставном капитале превышает 50 % и др.

Если говорить о количестве предприятий, охватываемых Федеральным законом № 223-ФЗ, то оно достаточно велико. К примеру, по состоянию на 01.01.2010 в Российской Федерации насчитывалось 3517 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и 1895 акционерных обществ (АО) с долей государства в капитале от 10 до 50 % [6]. Учитывая, что в 2010 г. было приватизировано всего 10 % от запланированных к продаже объектов государственной собственности, можно считать, что за прошедшее время их общее количество карди-

нально не изменилось (программа приватизации на 2011-2013 гг. предусматривает продажу 114 ФГУП и 809 АО).

Кроме того, имеется значительное число предприятий, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований. Если же принять во внимание, что Федеральным законом № 223-Ф3 будет регулироваться закупочная деятельность таких крупнейших корпораций, как «Газпром», «Роснефть», «РЖД», «Ростелеком» и др., можно утверждать, что указанным документом охватывается существенная часть спроса в нашей стране, по размеру сопоставимая с государственным заказом.

Если попытаться кратко охарактеризовать основные требования Федерального закона № 223-ФЗ к предприятиям-заказчикам, осуществляющим закупки, то необходимо обратить внимание на следующее. Заказчик производит закупки на основании и в пределах документа, именуемого положением о закупках, принятого согласно определенной процедуре в зависимости от вида юридического лица. Данный внутренний нормативный акт должен быть размещен в режиме открытого доступа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте предприятия, а с 01.07.2012 - также на официальном государственном сайте «http://www. zakupki. gov. ru». В случае отсутствия у покупателя такого документа либо неразмещения его в установленные сроки на указанных сайтах закупки производятся на основании требований Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд», который предписывает совершенно иные требования к закупкам [7]. Кроме того, Федеральный закон № 223-Ф3 ограничивает возможности заказчиков влиять на состав участников и искусственно ограничивать доступ потенциальных поставщиков к проводимым процедурам.

Федеральным законом № 223-Ф3 устанавливается возможность для участников закупочных процедур обжаловать действия заказчика как в судебных инстанциях, так и в органах антимонопольной службы. В последнем случае это может быть связано с тем, что организатор закупки нарушил сроки размещения информации о проводимых процедурах или не разместил ее, либо предъявил к участникам требования, не предусмотренные закупочной документацией, а также действовал при отсутствии утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупках. Федеральным законом

№ 223-Ф3 устанавливаются требования к форме и содержанию извещения о закупках, закупочной документации, а также определяются порядок и сроки публикации информации о проведении и результатах соответствующих процедур.

Важно отметить, что Федеральный закон № 223-Ф3 предписывает заказчикам указывать в закупочной документации сведения о начальной (максимальной) цене договора (лота). Это положительный факт, поскольку обеспечиваются публичность и прозрачность закупок, предполагается большая ответственность заказчиков при проведении закупок. Данная схема используется уже в течение определенного периода при закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд и периодически позволяет выявлять факты необоснованного завышения цен. В то же время Федеральный закон № 223-Ф3 затрагивает интересы не государственных заказчиков, а коммерческих организаций, многие из которых являются производственными предприятиями, чьи закупки существенным образом отличаются от аналогичной деятельности в интересах ведомств и учреждений (школ, музеев, театров и т. д.), поэтому стоит более детально остановиться на этом.

Начальная цена закупки и ее определение

Приступая к анализу проблемы, следует ответить на вопрос, какой экономический смысл у начальной (максимальной) цены. Ответ на него может быть следующим: это та цена, по которой покупатель в данный момент времени готов приобрести товар, заключив договор. Предполагается, что заказчик предварительно определил ее, руководствуясь принципом рациональности. Это в свою очередь означает, что такая цена приобретаемого ресурса не должна привести к снижению экономической эффективности производственно-хозяйственной деятельности покупателя. В случае государственных и муниципальных закупок указанный показатель свидетельствует, что расходы заказчика находятся в пределах утвержденной сметы затрат (и соответственно бюджетного финансирования).

Следующий вопрос будет касаться того, как определяется начальная (максимальная) цена. Могут быть несколько вариантов расчета. Первый вариант предполагает ориентацию на закупочную цену предыдущих периодов с возможной корректировкой на инфляционные процессы. Второй вариант предус-

матривает предварительное исследование рынка на основании открытой информации в сети «Интернет», прайс-листов и т. п. Также для отдельных видов (хлопок, металлы и т. д.) могут использоваться данные биржевых котировок. Третий вариант - предварительный запрос нескольких потенциальных поставщиков для выяснения текущих рыночных цен. К примеру, на некоторых электронных торговых площадках («Сбер-банк-АСТ») даже появился специальный сервис для заказчиков, помогающий определению начальной (максимальной) цены [3]. Наиболее надежным, по мнению автора, но одновременно и затратным вариантом является одновременное использование всех вышеуказанных вариантов и нахождение комплексного показателя, например среднего или средневзвешенного значения цены. Алгоритм действий может быть представлен следующим образом (рис. 1).

Длительность процесса определения начальной (максимальной) цены складывается из продолжительности отдельных этапов

Т = Т + Т + Т ,

сои'

где Тс - этап сбора информации;

То - этап обработки информации;

Тп - этап принятия решения.

Можно утверждать, что этап сбора информации в вышеуказанном процессе является потенциально самым длительным. Безусловно, это зависит от вида закупки по продолжительности и сложности (новая, устоявшаяся или модифицированная), от типа потребности в ресурсе (постоянная, периодическая или разовая), а также от предмета закупки (товар, работа или услуга). Если закупка постоянная и повторяющаяся, то предприятие скорее всего имеет представление о ценообразовании на рынке, поэтому определение начальной (максимальной) цены не станет большой проблемой. Во всех остальных случаях процесс поиска информации будет намного длительнее, поскольку потребует запроса сведений у поставщиков, возможно, ведения переписки с целью уточнения параметров требуемого продукта.

Сведения о закупках прошлых периодов

Сбор открытой информации

1.1.1

я н

и я

о а л н о а ^ н

я я

н о

и о п

=я Я

л а

^ С Я

N я

а

я

м

еч

я 3

я эт

й я

% £

I °

^ к

« е

Вопросы

Поставщики

▼ ▼

Получение информации от поставщиков

Пояснения по запросу

I I I I

,_1

Запр1

Сбор информации (Тс)

Расчет начальной (максимальной) цены согласно определенной методике

Обработка информации (Т0)

Утверждение рассчитанной

цены, включение ее в

закупочную документацию

Принятие решения (Гп)

Этапы процесса

Рис. 1. Примерный алгоритм действий по определению начальной (максимальной) цены закупки

Особая сложность связана с определением начальной стоимости работ и услуг, поскольку далеко не на каждом предприятии имеется возможность определить параметры заказа и рассчитать смету. В этом случае необходимо обращаться к сторонним организациям для определения предварительных параметров закупки. Естественно, что за такие услуги надо будет заплатить определенную сумму. Опять же понятно, что скорее всего фирма, которая предварительно рассчитала параметры потенциального заказа, получит реальный контракт, поскольку вряд ли кто из заказчиков будет платить за предварительные проектные работы двум-трем фирмам. В дальнейшем даже в случае объявления конкурса или иной процедуры один из участников получает однозначное преимущество перед остальными, поскольку имеет готовое решение, при этом остальные исполнители не смогут в сжатые сроки подготовить качественное предложение и, вероятно, вообще откажутся от участия. Тогда участник, который лучше подготовлен к процедуре, дает цену на уровне начальной (максимальной), которую сам и рассчитал, и легко «выигрывает» конкурс или аукцион (как допускается в государственных закупках), либо процедура признается несостоявшейся, и заказчик заключает договор по предложенной цене. Понятно, что ни о какой состязательности независимых участников здесь речь уже не идет, зато имеются возможности для завышения цен относительно рыночных и коррупции.

В дополнение к сказанному стоит отметить, что вариант с уточнением у поставщиков цены требуемого ресурса, если это не является процедурой закупки, при длительном использовании может вызвать негативную реакцию опрашиваемых продавцов.

Если предприятие в течение определенного периода регулярно запрашивает цены, но при этом почти ничего не покупает, то интерес поставщика тратить свое время и деньги и рассчитывать стоимость коммерческих предложений, зная, что они будут использованы исключительно в аналитических целях, скоро иссякнет. Таким образом, через некоторое время заказчик, отправляя запросы, будет получать в ответ вежливые отказы.

Если рынок требуемого ресурса обширный, то можно найти другой массив поставщиков для опроса и решить данную задачу до наступления определенного момента. Но как быть в случае, если круг поставщиков достаточно узок?

Кроме того, очевидно, что и для заказчика процедура определения начальной (максималь-

ной) цены договора связана с затратами времени и средств, при этом требует наличия определенного организационного ресурса: специалистов, занятых данным процессом, технологии обработки информации. Желание сэкономить время и деньги может привести к неполноте информации, определению начальной цены закупки, неадекватной рыночной конъюнктуре, и, как следствие, признанию процедуры несостоявшейся или закупке товара по завышенной цене.

Говоря о расчете начальной (максимальной) цены, следует обратить внимание на следующий факт. Объем работы по определению цены зависит от числа (и частоты) осуществляемых закупок, но, к сожалению, не зависит от их стоимости. Федеральный закон № 223-ФЗ не содержит какого-либо порога по сумме закупок, при котором бы начальная (максимальная) цена не определялась. Таким образом, независимо от того, на какую сумму осуществляется закупка (100 или 1 000 000 руб.) и что будет закупаться (гвозди или гидравлический пресс), потребитель должен будет определить для себя, какую цену данного товара он готов опубликовать в сети «Интернет». Следовательно, возникает резонный вопрос о соотношении внутрифирменных издержек по предварительному определению цены и стоимости закупки.

Вероятно, что желая снизить затраты времени и средств на определение начальной (максимальной) цены, заказчики будут стремиться закупать большие объемы товара на долгосрочный период. Какой подход является более привлекательным для поставщиков и поэтому способен обеспечить получение покупателем лучших ценовых условий? Но в то же время следует учитывать, что длительные сроки исполнения договора пропорционально умножают возможные риски, повышают вероятность изменений. При этом необходимо также принимать во внимание, что Федеральный закон № 223-Ф3 четко указывает заказчикам на необходимость опубликования в 10-дневный срок сведений о любых изменениях объема, цены или сроков поставок продукции, внесенных в договоры, заключенные по результатам проведенных процедур и зафиксированных в соответствующих протоколах. Естественно, что свобода заказчика в части изменения заключенных договоров находится в пределах, ранее описанных в закупочной документации. Если покупатель вышел за пределы полномочий, то другие заказчики получат полное право обжаловать его действия в Федеральную антимонопольную службу.

Начальная цена и процедуры закупок

Вводя институт начальной (максимальной) цены договора, государство стремится стимулировать заказчиков применять динамичные процедуры закупки, такие как аукцион на понижение (редукцион). В этом случае начальная цена является лишь точкой отсчета, начиная с которой участники процедуры постепенно снижают стоимость своих заявок, действуя согласно правилам аукциона. Теоретически все выглядит правильно и эффективно. Но в то же время из теории и практики конкурентных закупок известно, что проведение аукционов рекомендуется при закупке большого объема унифицированных товаров (бензин, химическое сырье, металлы, пшеница и т. д.), для которых не требуется дополнительное уточнение иных параметров закупки, помимо цены. Также понятно, что при проведении аукционов цена является основным и единственным критерием оценки поступивших предложений, а устроитель аукциона не может отказать победителю процедуры, предложившему лучшую цену. Аукцион не дает возможности оценить такие показатели, как опыт и квалификация участников, репутация на рынке и материальные ресурсы, т. е. то, что позволяет оценить надежность будущего контрагента.

Кроме того, в условиях производства для снижения рисков покупателя, связанных с работой с не известным ранее продуктом или неизвестным поставщиком, требуется предоставление образцов продукции или размещение пробного заказа для подтверждения возможности поставки. Поставка нетехнологичного товара, пусть и по лучшей на рынке цене, грозит существенными прямыми и косвенными убытками для производственного предприятия. Однако аукцион не предполагает проведения дополнительных этапов оценки. Реализация механизма проверки соответствия контрагента и предлагаемого им товара требованиям производства возможна только в рамках комплексных конкурентных процедур отбора, например таких, как конкурс.

Все вышеперечисленное делает аукцион весьма непопулярной процедурой среди коммерческих заказчиков, предпочитающих ему другие способы отбора контрагентов. Так, по данным электронной торговой площадки «В2В-СеПег», на долю аукционов в 2010-2011 гг. пришлось менее 1 % общего

числа проведенных процедур [2]. При этом доля запросов предложений возросла с 68,3 % в 2008 г. до 84,8 % в 2011 г., а доля конкурсов снизилась с 29,4 до 14,7 % соответственно. Процедура запроса предложений не регламентирована по срокам, как конкурсные или аукционные торги (при проведении торгов согласно Федеральному закону № 223-ФЗ должно пройти не менее 20 дней от момента объявления до вскрытия конвертов), и не предполагает обязательств организатора по заключению договора с победителем, кроме того, издержки на его проведение минимальны.

Явным лидером по используемости среди процедур является запрос предложений. Этот способ не регламентирован по срокам, как конкурсные торги (при проведении конкурса должно пройти не менее 30 дней от момента объявления до вскрытия конвертов), и не предполагает обязательств организатора по заключению договора с победителем, кроме того, издержки на его проведение минимальны. При этом запрос предложений позволяет организатору максимально формализовать подачу поставщиками документов, предлагая им делать свое предложение (оферту)1 по установленной форме и на определенных условиях. Лицо, приглашающее делать оферты в соответствии с процедурой запроса предложений, может принять любую из них (она будет признана офертой для акцепта), и необязательно ту, которая содержит наилучшие условия, а также может отклонить любую оферту и даже отказаться от заключения договора со всеми участниками этой процедуры [1, с. 11-12]. В отличие от торгов (конкурс, аукцион) выбор наилучшей оферты не означает, что организатор запроса предложений обязан заключить договор; напротив, возможна встречная оферта, переход к проведению переговоров в отношении условий будущего договора [1, с. 12].

Если по какой-либо причине полученная цена или иные условия не устраивают заказчика, то он может действовать исходя из критериев рациональности и целесообразности, активно работая с имеющимся массивом поставщиков, используя при этом рыночные регуляторы. Такой подход позволяет коммерческим заказчикам уменьшить трансакци-

1 Согласно п. 1 ст. 435 первой части Гражданского кодекса РФ офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.

онные издержки поиска информации и заключения контракта, при этом защитить свои интересы, а также обеспечить гибкость предприятия в условиях сложности, динамичности и неопределенности внешней среды.

Начальная цена и эффективность закупок

Эффективность закупок для государственных и муниципальных нужд оценивается в том числе и экономией средств, достигнутой в ходе процедуры. При этом экономия определяется как разница между закупочной ценой по заключенному контракту и начальной (максимальной) ценой контракта в рамках проведенного отбора. По большому счету эта величина в большей степени виртуальная, поскольку зачастую заказчики ставят завышенные значения начальной (максимальной) цены. Автор полагает, что применять данный показатель в части основного критерия эффективности закупок при оценке процедур, проводимых субъектами, деятельность которых регулируется Федеральным законом № 223-Ф3, не оправданно. Объясняется это следующим.

Потребитель, организующий проведение закупочных процедур, находится «между Сциллой и Харибдой». С одной стороны, ему важно провести эту процедуру и обеспечить предприятие необходимым ресурсом, а с другой - он желает заплатить за него разумную цену. Если выставить заведомо низкую цену, то возможно, что мероприятие будет признано несостоявшимся, поскольку поставщики не пожелают участвовать в нем. В то же время, когда цена выше рыночной, поставщикам подается сигнал, что потребитель готов заплатить больше, следовательно, уровень предлагаемых цен будет находиться немного ниже заявленной цены. При этом, если процедура достаточно сложная и предусматривает расчет баллов по стоимости, квалификации, соответствию техническим параметрам и т. д., влияние фактора цены на итоговый результат снижается пропорционально его весовому коэффициенту. Это означает, что желание участников победить за

счет цены также уменьшится, и отклонение предложенной цены от начальной будет минимальным.

Известно, что на конкурентных рынках цены на однотипную продукцию находятся в пределах определенного диапазона. В частности, по данным межкорпоративной электронной торговой площадки «Tender. Pro», разброс цен на металлопродукцию и транспортные средства находится в пределах 10 %, измерительные приборы, запорную арматуру и кабельную продукцию - в пределах 10-20 %, а на рынке сложного оборудования достигает 30 % [4]. По мнению автора, установление начальной (максимальной цены) договора (лота) инициирует сужение этого диапазона и смещение среднерыночной цены в сторону более высоких значений (рис. 2).

Поясним указанные опасения. Если по причине завышенной относительно рыночных ожиданий цены процедура не состоялась, то заказчик рискует остановить производственный процесс по причине непоступления вовремя необходимого ресурса. Потенциальные потери, такие как штрафы потребителей, разрыв контрактов, падение репутации на рынке, являются крайне нежелательными, в связи с чем рациональный выход для потребителя - некоторым образом поднять «планку» максимальной цены относительно точки рыночного равновесия и обеспечить тем самым проведение закупки. Но, как мы отметили в самом начале статьи, таким способом он подает сигнал рынку о том, что готов покупать товар именно по такой цене. Поставщики, движимые опять же экономической рациональностью, подают свои заявки на указанном им уровне,

1 ' I

D \ j S\ S

\ ' / \ ' / \ ' / \ I /

\ I

\ I /

____Д___J.______L____

\ ' Г

\ у /

Pm

Q

Рис. 2. Влияние начальной (максимальной) цены на рыночное равновесие: Р - цена, руб.; Q - объем в натуральных единицах; - кривая предложения; D - кривая спроса; Ртах1 - начальная (максимальная) цена первой закупки; Ртах2 - начальная (максимальная) цена второй закупки

Pm

i

таким образом, сдвигая предложение на уровень Соответственно, чем больше субъектов экономики вовлекается в данный процесс, тем больше их желание поднять цены. Возможно, при проведении следующей закупки покупатель будет вынужден повысить максимальную цену до значения Ртах2. Сомнительно, что потребитель примет все эти затраты на свой счет и не захочет перенести их полностью или частично на следующего по цепочке потребителя, внося свой скромный вклад в развитие инфляционных процессов в экономике.

Говоря об эффективности закупок, необходимо также отметить следующее. Покупатели, чья деятельность регулируется Федеральным законом № 223-ФЗ, фактически оказываются в неравном положении с другими коммерческими организациями, поскольку любой человек, имеющий доступ к сети «Интернет», может узнать, кто, когда и по какой цене поставляет данным предприятиям необходимые ресурсы. Также становятся известными технические характеристики закупаемых продуктов. То, что необходимо и полезно при закупках для государственных и муниципальных нужд, позволяет осуществлять общественный контроль обоснованного и правильного расходования ведомствами бюджетных средств, может повредить коммерческому предприятию. Подобная публичность означает фактическое исчезновение института коммерческой тайны в данном вопросе для указанной категории юридических лиц.

Справедливости ради необходимо отметить: в Федеральном законе № 223-ФЗ оговаривается, что не подлежат размещению сведения, относящиеся к государственной тайне, а также сведения, по которым принято специальное решение Правительства РФ. В то же время понятно, что этот перечень будет весьма ограниченным. Следовательно, можно допустить, что действующие и потенциальные конкуренты получат бесплатно дополнительную информационную базу для принятия решений. Кроме конкурентов, любые другие потребители получат интересующие их данные об уровне цен и условиях поставок различных товаров, не проводя дорогостоящие маркетинговые исследования. Вероятно, подобная ситуация будет стимулировать потребителей переходить на закупку у единственного поставщика, отходя от конкурентных процедур (такая возможность прописана в любом типовом положении о закупках).

Подводя итог изложенному, отметим, что с точки зрения формирования институциональной среды, развития корпоративной культуры, прививания традиций открытости, прозрачности и справедливости закупок принятие Федерального закона № 223-Ф3 является своевременным и правильным шагом. В то же время ряд его положений вызывают вопросы и, на взгляд автора, требуют дополнительного осмысления и корректировки. При этом не ставится под сомнение необходимость предварительного определения цены закупаемого товара, работы или услуги - это неотъемлемый элемент внутрифирменного планирования. Однако публикация подобных сведений ставит такие предприятия в неравное положение с другими субъектами рынка, снижая их конкурентный потенциал. К этому вопросу следует вернуться в недалеком будущем, сопоставив результат от повышения открытости закупок с возникшими потерями. Вероятно, следует установить нижний предел по сумме закупок, для которой определение начальной (максимальной) цены договора не требуется.

Список литературы

1. Беляева О. А. Аукционы и конкурсы: Комментарий судебно-арбитражной практики. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010.

2. Бойко А. Лакмусовая бумага для госкомпаний. URL: http://finam. info/need/news2596900001/ default. asp (дата обращения 12.10.2011).

3. Интернет-сайт электронной торговой площадки «Сбербанк-АСТ» - http://trade. sberbank-ast. ru/News/NewsDetails/14.

4. Интернет-сайт электронной торговой площадки «Tender. Pro» - http://www. tender. pro/wk/ index. php/О_системе_Tender. Pro.

5. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3.

6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

7. Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы: распоряжение Правительства РФ от 27.11.2010 № 2102-р.