CC BY
275
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 15 (306).
Экономика. Вып. 41. С. 59-63.
Е. А. Ковалева
особенности начальной цены контракта в системе государственных закупок
Статья подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-32-01261
Анализируются теоретические аспекты и проблемы формирования начальной (максимальной) цены контракта. Рассмотрены источники информации для определения цены контракта. Определен алгоритм результатов формирования цены контракта.
Ключевые слова: государственные закупки, институт государственных закупок, цена контракта, начальная максимальная цена контракта, государственный контракт.
Одним из актуальных вопросов современной экономики является система государственных закупок. На сегодняшний день осуществляется трансформация института государственных закупок, которая направлена на создание целостного механизма планирования государственных закупок как по вертикали, так и по горизонтали. Горизонталь плановой деятельности в системе закупок предполагает несколько этапов: выявление потребности, формирование заказа, определение источника поставки, реализация заказа [2. С. 18].
В новой институциональной экономической теории контрактные отношения (договора) рассматриваются в виде разновидности институциональных соглашений. Таким образом, под контрактом можно понимать совокупность тех правил обмена между неограниченным количеством экономических агентов (не менее двух), которые структурируются во времени и в пространстве путем определения объема прав и обязательств, в том числе механизма контроля и их соблюдения [1]. Процедура обмена правами в контракте между экономическими агентами государственных закупок осуществляется на основе цены как основного критерия отбора поставщика товаров, работ и услуг.
Одна из актуальных проблем планирования в системе государственных закупок — это проблема определения начальной (максимальной) цены контракта. Точность результатов, получаемых в результате расчетов начальной (максимальной) цены контракта, необходима для осуществления планирования и проведения процедур закупок.
До 2011 года институциональная база института государственных закупок не предусматривала необходимость определения и обоснования заказчиком или уполномоченным органом начальной (максимальной) цены контракта или цены лота.
На сегодняшний день Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не только требует обязательного расчета начальной (максимальной) цены контракта, но и обязывает заказчика представлять обоснование цены контракта в документации для проведения закупки. В то же время институциональная основа института государственных закупок до сих пор не определила механизм, по которому будет осуществляться расчет начальной (максимальной) цены контракта. Вследствие этого заказчики самостоятельно принимают решение относительно выбора способа определения цены контракта.
При размещении государственного заказа органы государственного управления и власти в сфере государственного заказа на уровне субъекта федерации для минимизации коррупционных проявлений и иных злоупотреблений разрабатывают методики определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, которым должны следовать заказчики соответствующего уровня. Начальная (максимальная) цена контракта — очень важная категория института государственных закупок, это инструмент института. Рассмотрим содержание этого понятия.
В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ существенными пунктами договора являются условия о предмете договора, условия, ко -торые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Согласно общим правилам цена может не рассматриваться как существенное условие договора.
Но для государственного (муниципального) контракта цена, как правило, является самым су-
щественным условием, что привлекает внимание многих специалистов в области государственных закупок [3]. Таким образом, государственный контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена.
Цена — экономическая категория с двумя основными составляющими: это стоимость как мера воплощенных в товаре полезности и общественно полезных затрат труда, которые определяют спрос на него [4]. Большой экономический словарь под ценой понимает количество денег, за которое продавец согласен продать (цена продавца), а покупатель готов купить (цена покупателя) единицу товара.
Цена государственного контракта, как правило, устанавливается в виде определенной денежной суммы. Она является твердой, за исключением договоров в области энергосервиса (договоры энергосбережения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии; контракты, которыми устанавливаются цена на единицы услуги, работы, запасной части, и другие договоры) [4].
Изменение условий контракта, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена федеральным законом, является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц государственного (муниципального) заказчика (ст. 7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
При размещении государственного заказа одним из основных критериев отбора и оценки поставщика товаров, работ или услуг для государственных или муниципальных нужд является цена.
При применении таких инструментов института государственных закупок, как аукцион, запрос котировок цена является единственным критерием определения победителя. Вероятность получить контракт от государства будет выше у того участника государственного заказа, у которого ниже цена.
Основной принцип Закона № 94-ФЗ при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд — экономия бюджетных средств, а достижение данной экономии возможно только путем снижения цены государственного контракта.
В то же время в некоторых случаях аукцион проводится путем повышения цены контракта.
Так, согласно ч. 6.1 ст. 37 Закона № 94-ФЗ в случае если при проведении аукциона на право заключить контракт на оказание услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам цена контракта снижена до нуля, аукцион проводится на продажу права заключить государственный или муниципальный контракт. В этом случае победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену на право заключить государственный или муниципальный контракт. Аналогичная норма содержится в ч. 18 ст. 41.10 Закона № 94-ФЗ с учетом специфики открытого аукциона в электронной форме. Однако непонятно, что предусматривает институциональная основа института государственных закупок — либо возможность проведения открытого аукциона в электронной форме с повышением цены контракта, либо необходимость проведения традиционного аукциона (не в электронной форме).
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ о размещении еще один принцип государственных закупок — это минимизация расхода средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а не эффективность использования данных средств.
Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Закон № 94-ФЗ устанавливает такое понятие, как «начальная (максимальная) цена контракта». Категория «начальная» определяет временные ориентиры цены: она является первичной, все остальные предложения о цене контракта следуют за «начальной» ценой и являются последующими или вторичными. Категория «максимальная» определяет потолок цены, который может быть указан в государственном контракте при его заключении.
Начальная цена контракта, согласно Закону № 94-ФЗ, является одновременно максимальной, или предельной. Государственный заказчик не имеет права заключать государственный контракт на сумму, которая превышает предельную
установленную начальную (максимальную) цену контракта.
Начальная (максимальная) цена обязательно указывается во всех документах, сопровождающих процедуру размещения заказа, в том числе в извещениях о проведении открытого конкурса, открытого аукциона, открытого аукциона в электронной форме, запроса котировок и других документах. Если проводится запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, то начальная (максимальная) цена в документах не указывается [5].
Существует достаточно много источников информации для определения начальной (максимальной) цены [4]:
- данные государственной статистической отчетности (www.gks.ru);
- официальный сайт;
- реестр контрактов;
- информация о ценах производителей (вебсайты, прайс-листы и др.);
- общедоступные результаты изучения рынка;
- исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору;
- иные источники информации.
Кроме того, заказчик, уполномоченный орган вправе использовать и другие источники информации, которые не противоречат законодательству.
Примером дополнительных источников информации для определения цены контракта могут быть:
- информация от поставщиков, полученная после опубликования в соответствии со ст. 20 ч. 5 Закона № 94-ФЗ сообщения о заинтересованности;
- информация, полученная непосредственно от поставщиков, которым заказчик посылал адрес-
ные запросы, в том числе по формулировке технического задания;
- информация, полученная после проведения переговоров, совещаний, круглых столов с конкретными поставщиками (производителями) продукции или с профессиональными сообществами таких поставщиков (производителей);
- прочая информация, являющаяся законной и достаточно достоверной.
Сама процедура расчета цены контракта является функцией заказчика или уполномоченного органа (ст. 6 Закона № 94-ФЗ).
На основании анализа научных исследований, а также существующей в России практики определения начальной (максимальной) цены контракта рассмотрим основные методы расчета максимальной цены контракта. К ним относятся:
1) рыночный метод (начальная цена контракта определяется на основе рыночной стоимости);
2) метод аналогов (на основе сопоставления аналогов);
3) сметный метод (на основе составления смет);
4) параметрический метод (на основе параметрических методов).
В результате определения цены контракта заказчик может установить цену, которая будет завышена, занижена или же установлена корректно.
Рассмотрим последствия установления начальной (максимальной) цены контракта (см. рисунок).
Первый вариант: цена определена корректно (Ропт). В случае если эффективный менеджер по закупкам определил оптимальную цену контракта, то есть корректную начальную (максимальную) цену контракта, государство-заказчик получает желаемый результат от проведения закупочных мероприятий: экономию бюджетных средств, получение общественного блага. Но такая ситуация является лишь теоретической, поскольку нахождение оптимума с точки зрения
р . Ш1П Р опт P max
Закупка не состоится, большая вероятность срыва исполнения контракта со стороны поставщика, большая вероятность столкновения с недобросовестными поставщиками, поставляющими товары худшего качества Заказчик путем применения различных инструментов института государственных закупок выбирает эффективного поставщика Торги на процедурах закупки снизят начальную (максимальную) цену контракта до объективной рыночной при наличии конкуренции; при отсутствии конкуренции — урон бюджету из-за того, что поставщик диктует цены заказчику
Вариантырезультатов определения начальной (максимальной) цены контракта
экономики общественного сектора является невозможным в силу асимметрии информации или отрицательных экстерналий. Заказчик (или менеджер по закупкам) обладает лишь частью информации для принятия решения, что не позволяет ему найти корректную цену, кроме того, на него накладывается так называемый лаг времени, который не позволяет ему провести адекватный анализ рынка. Таким образом, с точки зрения практики, первый случай установления оптимальной цены является недостижимым.
Второй вариант: цена занижена (Рт1П). Со стороны государства самый главный отрицательный эффект, который может быть получен вследствие установления заниженной начальной цены контракта,— это получение некачественного блага.
В практике государственных закупок очень много примеров, когда в результате заказчик получает некачественные товары, работы, услуги. При этом причиной такого отрицательного результата является не только случай установления заниженной цены контракта — аналогичный результат может быть получен и при определении оптимальной цены, если цена в результате проведения торгов была значительно снижена. Многие специалисты в области государственных закупок для минимизации данного эффекта предлагают законодательно установить возможный процент максимального снижения цены контракта на тор -гах и процедурах без проведения торгов — так называемый пол цены.
Рассмотрим третий вариант: начальная (максимальная) цена завышена (Ртах). При установлении такой цены существует два исхода событий.
Первый возможен при наличии минимального уровня конкуренции при применении различных инструментов закупок. Конкурентная борьба в системе государственных закупок предполагает, что те участники заказа, которые допущены до процедуры закупок при применении таких инструментов института государственных закупок, как конкурсы, аукционы и запросы котировок, ведут борьбу друг с другом по поводу цены контракта, снижая ее. В данном случае заказчик получает положительный эффект закупок для государственных и муниципальных нужд: экономию бюджетных средств и поставку блага. Завышенная цена снижается до объективной рыночной цены за счет конкурентной борьбы.
Второй вариант — отсутствие конкуренции при проведении государственных и муниципальных заказов. В таком случае поставщик бу-
дет диктовать монопольные завышенные цены на товары, работы, услуги для государственных и муниципальных нужд. Торги при отсутствии конкуренции, как правило, признаются несо-стоявшимися по причине того, что подана лишь одна заявка на участие. Несмотря на то что сегодня заказчик должен уведомить потенциальных субъектов рынка о повторной процедуре закупки, крайне редко кто-то заявляется для участия в ней. В результате контракт заключается по завышенной цене, бюджет несет урон.
С одной стороны, вся ответственность по определению начальной (максимальной) цены контракта лежит на заказчике, с другой — у заказчиков отсутствуют мотивационные стимулы определения корректной цены контракта. В то же время необходимо отметить, что на установление корректной цены оказывает влияние множество факторов — такие как исходная информация, методика, лаг времени, а кроме того, добросовестное отношение заказчика или так называемого эффективного менеджера по закупкам.
На рынке В2В вообще отсутствуют механизмы определения начальной цены контракта. С целью проведения закупки объявляется редукцион, до которого допускаются пять или менее участников, соответствующих квалификационным требованиям и определяющих минимальную стартовую цену контракта. Далее от минимальной стартовой цены, округленной в сторону понижения, начинается аукционный торг. В результате заказчики получают качественный товар по ценам нижнего диапазона рынка.
Таким образом, вопрос об определении начальной (максимальной) цены контракта для государственных или муниципальных нужд до сих пор остается открытым. Возможно, в отношении товаров, которые закупаются для государственных и муниципальных нужд, необходимо отказаться от этой процедуры. Для услуг и работ, наоборот, определение потолка цены является необходимым условием.
Список литературы
1. Аузан, А. А. Институциональная экономика. М. : ИНФРА-М, 2005. 415 с.
2. Ковалева, Е. А. Механизм, инструменты института государственных закупок в трансформируемой экономике : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Челябинск : б. и., 2011. 27 с.
3. Козин, М. Н. Начальная цена контракта в системе государственных закупок / М. Н. Козин,
Г А. Хачатрян // Поволж. торгово-экон. журн. 2011. № 3. С. 58-69.
4. Кучик, К. В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собр. законодательства РФ. 2005. 25 июля. Ст. 3105.
