CC BY
62
Раскрытие специфики конституционно-правового статуса и роли государства в системе национальной безопасности, его институтов - это важнейшее условие формулирования мер и их реализации для минимизации и предотвращения экспансии в страну как субъект международных отношений.
В-пятых, исследование данной проблемы значимо и в плане развития науки, формулирования и формирования общей теоретико-правовой теории национальной безопасности и государственности.
Ведь сегодня можно утверждать, что наличествуют следующие неразрешённые вопросы:
— не разработана в полном объёме система понятий и категорий теории государственности и национальной безопасности;
— не сформулирована в научно обоснованном аспекте совокупность ценностей и интересов, которые предопределяют систему государственности и национальной безопасности;
— практически не проработан для современных условий механизм взаимодействия структурных и функциональных составляющих системы государственности и национальной безопасности;
— всесторонне не исследованы историко-правовые аспекты функционирования государственных институтов и орга-
низаций в системе государственности и национальной безопасности;
— реально отсутствует конкретный механизм корректировки ролевой предназначенности государственных институтов в системе государственности и национальной безопасности и статусного их положения по причине изменения социально-политических и военных ситуаций в мире и стране.
Наличие же обобщающей научной политико-правовой концепции, раскрывающей место и роль государства в системе государственности и национальной безопасности, на наш взгляд, важный фактор создания и функционирования действенной системы политических, общественно-политических, конфессиональных и другого вида организаций, структур, позволяющих обеспечить стабильность, устойчивость развития страны, ее безопасность, безопасность ее народов. Только в оптимальном и эффективном процессе функционирования всех структурных элементов общества возможно реально минимизировать антагонистические противоречия, которые могут возникнуть между ними, раскрыть и сформулировать те идеологемы, которые способны будут объединять все слои общества, придавать общественному сознанию и идеальному «в - себе - бытию» конкретной личности позитивную тенденцию во имя его личного блага и блага всего общества.
01 Z
во о о
N
Влияние качества нормативной правовой базы
на эффективность правоприменения
К.Р. Мурсалимов
Главный редактор журнала Вестник АЭБ МВД России, кандидат юридических наук
Эффективность правоприменительной деятельности складывается из эффективности самих норм и каждого из средств и действий, форм и способов, которые осуществляет правоприменитель в виде указанной деятельности. Но это не простая сумма слагаемых, а объективный синтез их возможностей, проявляющих себя во взаимосвязи, взаимозависимости.
Следовательно, при изучении эффективности правоприменительной деятельности важно знать, какие из слагаемых приносят наибольшие плоды, и какие - наименьшие. Вполне может случиться так, что правоприменительные органы действуют безупречно, но какие-то другие звенья правового регулирования не срабатывают, в итоге планируемый законодателем результат не наступает.
В наибольшей степени влияние на правоприменительную деятельность оказывает качество нормативно-правовой базы. Правоприменение является промежуточным звеном между нормой права и последствиями ее реализации. Все эти компоненты тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены и взаимозависимы.
Эффективность нормы - есть ее потенциальные возможности. Эффективность изначально запрограммирована в структуре и в непосредственных целях правовой нормы. Это ее качество как общее, обязательное, постоянное свойство, остается неизменным как в статическом, так и динамическом состоянии до тех пор, пока не изменится или не утратится социальная ценность самой нормы.
и и о о.
d
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о
о ф
г S
S о
X
о
т
S ф
ч:
п
к <
X S X н
и ф
со
ei Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
X S X н
и ф
со
Значит без знания достоинств и теневых сторон всех частей, образующих правоприменительную деятельность, не возможно иметь точное представление ни об эффективности правовых предписаний, которые реализуется, ни об эффективности правоприменительной деятельности в целом.
В то же время было бы ошибочным проводить между эффективностью правоприменительной деятельности и эффективностью правовых норм непроходимую грань, абсолютизировать их. Как элементы, составные части единого целого - всего правового регулирования, они находятся во взаимосвязи, в зависимости друг от друга.
Общность данных понятий выражается также в том, что эффективность самой нормы, так и деятельности по ее применению устанавливается на основе анализа и оценки одних и тех же последствий - фактических изменений, происшедших в объекте воздействия вследствие правоприменения. Их объединяет и то, что названные категории имеют по существу одинаковую направленность. На получение максимума общественно полезного результата нацелено, в конечном счете, содержание, как правовых предписаний, так и работы по их реализации.
Понятие «эффективность» аккумулирует в себе три необходимых компонента - цель (степень ее достижения), затраты средств, для достижения цели и конечный результат каких-либо действий. Таким образом, понятие «эффективность» схематично можно представить следующим образом: цель - средства - результат. Именно результат определяет эффективность деятельности.
Чем выше результат достижения целей, при оценке эффективности правоприменительной деятельности, тем выше ее эффективность, и, наоборот.
Цели правовых установлений важно знать не только для измерения эффективности, но и для выявления ее степени. Лишь соизмеряя результаты правоприменения с их непосредственными целями, можно оценить насколько эффективно была осуществлена правоприменительная деятельность. В юридической литературе правильно указывалось, что основным мерилом (масштабом оценки) эффективности правовой нормы является та цель, ради достижения которой эта норма создавалась. На наш взгляд это положение справедливо и по отношению к правоприменительной деятельности.
Эффективные правоприменительные операции не могут возникнуть на основе запутанных и неясных норм. В таких случаях, значительным и действенным средством со-
вершенствования механизма исполнения законов, должна стать правоприменительная экспертиза законопроекта, оценивающая проект с точки зрения его исполнительности. Результат такой работы позволяет судить о достаточной комплексности и системности нормативно-правового акта, его понятийном уровне, наличии процедур применения будущего закона, видов контроля за его реализацией и других условиях.
Функционирование механизма правоприменения зависит от полноты и качества нормативной базы этой деятельности. Это связано с тем, что в нормативных актах устанавливается необходимость и пределы правоприменения; обозначаются субъекты правоприменения и круг лиц, участвующих в деле; в той или иной мере определяется порядок совершения правоприменительных действий; закрепляется правовой режим свидетельств по делу; в общей форме предопределяется результат правоприменения; устанавливаются возможные случаи пересмотра правоприменительных решений; предусматривается юридическая ответственность субъектов правоприменения и ее пределы и др. Поэтому одной из главной причин неисполнения нормативных правовых актов является их низкое качество.
Во многом появление дефектов в правоприменительной деятельности оказывает малая ориентация законодателя на объективные закономерности регулируемых законом отношений. Иногда возникают ситуации, когда правовая норма и внутреннее убеждение правоприменителя не позволяют вынести по имеющимся фактическим материалам обоснованное и справедливое решение. В этом случае, возможно, что норма права будет применяться иначе, не соответственно тому, как указано в нормативно-правовом акте. Верно подмечено, что норма права, не отвечающая общественным интересам, не претворяется в жизнь. Правоприменительная практика, в таких случаях, отклоняется от точного соблюдения предписаний.
Препятствует правильному правоприменению казуистичность некоторых норм права, недостаточная степень их обобщенности. Такие правовые нормы содержат множество оговорок и исключений, что затрудняет их применение, а иногда приводит к ошибке. Кроме того, подобные нормативные установки, особенно в сегодняшней нестабильной обстановке, часто меняются, что еще в большей степени отрицательно влияет на правильность правоприменения.
Наряду с казуистичными нормами существуют нормы-декларации. Опасность
последних заключается в отсутствии механизма реализации положений, закрепленных в этих нормах, а также в неправильном учете или вообще без учета объективных экономических, организационных, кадровых и иных предпосылок, обеспечивающих надлежащие правоприменение.
Низкое качество современных нормативно-правовых актов часто проявляется в обилии двусмысленных, неясных формулировок, понятий, терминов, в обозначении одних и тех же явлений различными терминами, или, наоборот, одним термином различных явлений и т. п. Особо следует обратить внимание на наличие в законодательстве неоправданно большого количества оценочных понятий. Они отдаются на усмотрение правоприменителя, что часто приводит к ошибочному решению. В тоже время, без оценочных понятий обойтись нельзя. Но необходимо четко давать определение оценочному понятию в каждом случае его употребления в нормативно-правовом акте. Кроме этого, некоторые нормативные акты содержат понятия (в основном общие или специальные неюридические), которые имеют спорное или многоаспектное значение, что также влияет на появление ошибок в деятельности правоприменителя.
Негативное влияние на процесс правоприменения оказывают правовые коллизии. Последние влекут ошибки в правоприменительной деятельности и, как следствие, ущемление прав или наложение дополнительных обязанностей на субъектов правоотношений, недоверие к силе и справедливости воздействия права, дефектам правосознания, правовому нигилизму. Одним из проявлений правовых коллизий является наличие несогласованности, противоречивости между федеральной нормативно-правовой базой и законодательствами субъектов РФ. Данная проблема "попутчица" практически любого федеративного государства. Правоприменитель допускает вынужденную ошибку, входя в противоречие либо с местным законодательством, либо с федеральным. Решение этой проблемы нам представляется в уравновешенной системе взаимоуступок, хотя закономерный перевес объема правомочий в федеративном государстве должен быть в сторону федеральной власти.
Правоприменитель не способен в процессе своей деятельности устранить дефекты правотворчества. Их наличие влечет за
собой неэффективность закона, которая может быть лишь усилена в результате ошибок при правоприменении. Тем не менее, правоприменитель обязан вынести решение по делу, даже если применяемая норма имеет изъян. Еще в двадцатые годы нашего столетия оставление судом дела без решения под предлогом неясности, неполноты, недостатка или противоречия применяемых норм было тяжким правонарушением, - отказ в правосудии (Уст. Гражд. Судопроизвод., ст. 10, Code civil, ст. 4)1.
Качественное правоприменение невозможно без устранения правотворческих ошибок, необходима законность самих нормативных актов, их соответствие нормам международного права, конституциям, другим вышестоящим актам (по содержанию, форме, процедуре принятия). Незаконность самих законов, других нормативных актов приводит к тому, что их исполнение становится нарушением законности. Также необходимо соответствие норм права принятым в обществе нормам морали, обычаям, идеям добра, справедливости, гуманизма, общечеловеческим ценностям. Существование такого несоответствия всегда приводит к массовым нарушениям правовых требований.
Одним из условий успешного правоприменения является ясность, понятность, доступность правовых предписаний, что обеспечивает правильность восприятия воли законодателя и единообразное исполнение этих предписаний; также, имеет значение правильность определения уровня правовой регламентации: что должно содержаться в Конституции федерации, что в Конституциях (или уставах) членов федерации, что в других законах и т.д.
Важным направлением совершенствования правоприменительной деятельности является преодоление противоречий между нормами права. Наиболее типичные коллизии возникают, во-первых, из-за недооценки и несоблюдения принципа конституционности правовых актов, во-вторых, вследствие "вечных" противоречий между законом и подзаконным актом, в-третьих, по причине нарушений федеративного принципа правотворчества и правоприменения, отторжения федеральных актов, в-четвертых, потому, что нередко договоры, соглашения как нормативные регуляторы заключаются вопреки закону2. Их разрешение при возникновении в конкретной жизненной ситуации осуществляется при помощи коллизионных норм,
1 См.: Понтович Э.Э. Философия права (ч.1). Общее учение о праве. - Кинешма, 1920. - С. 92.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок// Государство и право. - 1994. - № 1.
- С. 5-6.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г S
S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
а s х
н
и ф
со
коллизионных правил и толкования вступивших в коллизию норм права. Тем не менее, механизм разрешения коллизий норм права пока несовершенен, требуется дополнительная разработка проблемы взаимодействия коллизионных норм и правил.
Важной проблемой, решение которой позволит успешнее преодолевать как дефекты в правоприменительной деятельности, так и изъяны в правотворчестве является организация более тесного сотрудничества между правоприменительными и правотворческими органами. Правоприменитель не способен в процессе своей деятельности устранить законодательные дефекты. Тем не
менее, он вполне может выяснить те обстоятельства фактической ситуации, которые пока не получили юридического значения, хотя необходимость в этом существует, либо те, которые урегулированы не должным образом. Поэтому нельзя не согласиться с В.М. Барановым в том, что "следует внедрить механизм реальной связи правоприменения и правотворчества, механизм, позволяющий правоприменителям проверять истинность правовых норм"3. Кроме того, необходимо выработать механизм, позволяющий правоприменителю вносить предложения в законотворческие органы по совершенствованию нормативно-правовой базы.
5
¡Е 3 Баранов В.М. Истинность норм права. Проблемы теории и практики: дисс... д-ра юрид. наук. - Горький, 1990.
Ф - С. 343.
СО
