CC BY
462
Правоприменительная практика и ее влияние на развитие законодательства
АБРАМОВА Александра Ивановна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье подчеркивается значение правоприменительной практики для современного процесса правотворчества и совершенствования законодательства. Основное внимание уделено анализу возможных форм взаимодействия разных субъектов правоприменения, институтов гражданского общества с законодательными структурами. Исследуются вопросы возможного влияния исполнительной, судебной властей на правообразование в процессе реализации правовых норм, развитие системы права, обеспечение ее динамичного функционирования. Автор приходит к выводу, что правореализация и правоприменение, играя роль обратной связи, нацелены на модернизацию законодательства. При этом процессы модернизации призваны соответствовать закономерностям, не только действующим в правовой сфере, но и отражающим реальные свойства и связи, имеющие место в обществе и государстве. Они имеют целью принятие закона, соответствующего требуемым стандартам формальной определенности и ведущего к позитивным изменениям в жизни общества. Показана роль правового мониторинга в обеспечении обратной связи, направленной на более органичное сочетание законотворческой и правоприменительной деятельности. Признается целесообразным на основе данных проводимого мониторинга составление прогнозов динамики и путей дальнейшего развития законодательства.
Ключевые слова: практика, правоприменение, реализация, мониторинг, обратная связь.
Law Enforcement and Its Impact on the Development of Legislation
A. I. ABRAMOVA, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article deals with the law enforcement practices, the impact of such practices on contemporary law making and perfection of laws. Special attention is given to the analysis of possible forms of interaction between various subjects of law enforcement, institutions of civil society and law-making institutions. Subject to analysis is the role of executive, judicial powers in the law formation processes, in the process of implementation of such legal norms, development of a legal system and dynamic functioning. The author make the conclusion to the effect that realization of law and law enforcement are both conducive to perfecting legislation. Modern trends should correspond to the realities in a given sphere of law and to reflect the situation in a state and society. This pursues the objective of adoption of the Law in compliance with the required standards of formal certainty and conducive to positive changes in the life of a society. The article reveals the role of a legal monitoring process to ensure feedback which makes the combination of a law making process and enforcement natural and smooth. Further development of legislation is viewed as expedient and efficient on the basis of the data collected through the monitoring process and dynamics forecasted.
Keywords: practices, law enforcement, realization, monitoring, feedback.
DOI: 10.12737/16626
В последние годы усиливается внимание к проблемам, связанным с анализом и прогнозными оценками состояния российского законодательства, практики его применения.
Рассмотрение указанных проблем с позиций системного анализа ставит задачей исследование вопросов взаимодействия правотворческих, исполнительных и судебных орга-
нов, их влияния на правообразова-ние в процессе реализации правовых норм, сбалансированное развитие системы права, обеспечение ее динамичного функционирования, укрепление законности и правопорядка в стране.
Реализуемость права, его действенность и эффективность обусловливают необходимость принятия закона, соответствующего требуемым стандартам формальной определенности и ведущего к позитивным изменениям в жизни общества. Из анализа современных тенденций становится очевидным повышение социальной роли закона, выполнение им разнообразных социальных функций, что ставит его в прямую зависимость от усвоения в общественной среде. Усиливается степень воздействия закона на хозяйственные процессы, уровень образования, занятости населения, развитие институтов гражданского общества. Законодательные нормативы активно включаются в решение общеполитических, экономических, социальных задач. По сути, происходит упорядочение общественных отношений посредством правовых требований, которые не только определяют правовое регулирование этих отношений, но и выступают необходимым инструментом их развития.
Возникающее в рамках правового регулирования взаимодействие между нормами права и регулируемыми ими общественными отношениями может давать эффект обратной связи, призванной фиксировать фактическое соответствие полученного результата тем целям, для достижения которых были приняты соответствующие правовые нормы. Усиление влияния права на результативность деятельности субъектов разных сфер общественной жизни существенно меняет цели права. Сама постановка таких целей предполагает их тесное увязывание с целями, непосредственно направленными на развитие общественных
отношений в сфере создания и применения правовых норм, получение с помощью этих норм конечного результата, объединяющего собой как правовые, так и неправовые — финансовые, экологические, международные, а также иного рода последствия. Обратная связь, отражая функционирование правовых норм в сложной структуре социума, позволяет судить о социальной обоснованности, результативности норм, их выполнении либо невыполнении. Подчас практика свидетельствует об отторжении, невосприятии тех или иных юридических установок, преобладании по отношению к ним критической, негативной оценки со стороны общества. Возможно выявление несоответствия фактической и юридической составляющей правовой нормы, ее содержательных и формальных компонентов, устарелости норм, их неопределенности.
Выступая своеобразным элементом обратной связи, правоприменительная практика нацелена на органичное сочетание с законодательной деятельностью в части создания необходимых предпосылок для дальнейшей модернизации законодательства. Зачастую именно на основе полученной в процессе реализации правовых норм информации осознается необходимость в осуществлении нового правового регулирования, принятии корректирующих правовую систему решений. Решения могут быть направлены на устранение неполноты правового регулирования отдельно взятого нормативного правового акта. Обусловленная просчетами законодателя либо переменами в экономической, политической, социальной сфере, требующими новых правил и приемов правового регулирования, модификация нормативного правового акта предполагает внесение в него необходимых изменений. В подобной ситуации вырабатываемая юрисдикционным органом конкретизирующая практику «норма» вследствие теоретического обобщения формулируется в виде общей
нормы права1. Благодаря этому ликвидируется незавершенность нормативных предписаний, нарушающая бесперебойность нормативного правового регулирования, решается задача устранения недостатков в нормативных предписаниях действующего акта.
Усложнение и определенный иррационализм, присущие нынешним общественным отношениям, их постоянная трансформация, нестабильность требуют от юриспруденции изучения влияния правоприменительной практики на развитие законодательства в широком теоретико-познавательном контексте.
Особую значимость в ракурсе рассматриваемых проблем имеет судебная практика. Наиболее распространенным способом влияния современной судебной практики на развитие отечественного законодательства признается выявление судом его пробельности, требующей соответствующего восполнения. В юридической литературе последних лет все активнее отстаивается идея судебного прецедента, выражающегося в выработке судами общих правовых норм как определенного результата своей деятельности. Например, Т. Н. Нешатаева утверждает, что главное назначение суда состоит не столько в разрешении споров, сколько в формировании права и правовой политики, а нормотворчество судьи, которое носит «точечный» характер, столь же необходимо, как и законотворчество. Отрицание возможности прецедента, т. е. права суда на создание правовых норм, считает автор, неизбежно порождает «произвол»2. По мнению Г. А. Га-джиева, к формам проявления судебного прецедента в современной
1 См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1966. С. 109.
2 См.: Материалы III Международной научной конференции «Теоретические и практические проблемы правоприменения» // Российское правосудие. 2008. № 7. С. 104—106.
России можно отнести фактическую обязательность решений высших судов, призванных оказывать корректирующее воздействие на новое законодательство; рост значения конституционной юстиции по толкованию Конституции и истолкованию обычных законов; право судов общей юрисдикции признавать нормативный акт недействующим «для всех»3.
Аргументы авторов, отстаивающих точку зрения о наличии у судебной власти нормотворческих правомочий, основываются преимущественно на убеждении, что именно это дает ей возможность эффективно функционировать в правовой системе, а кроме того, достаточно оперативно осуществлять регулирование динамично развивающихся общественных отношений4. В рамках ныне существующей конституционно-правовой системы России судебная практика не может рассматриваться в качестве официального источника права, что обусловлено самой природой судебной власти, ее функциональными особенностями. В силу требований принципа разделения властей деятельность судов, имея собственно правовое содержание, ограничена сферой правоприменения и направлена на осуществление его задач. Основное назначение судов состоит в том, чтобы содействовать реализации принимаемых законодателем юридических норм, гарантировать их точное выполнение в конкретных правоотношениях5.
Легальным каналом влияния судов на развитие законодательства является преодоление его пробелов. Практике известны два способа преодоле-
3 См.: Гаджиев А. Г. Феномен судебного прецедента в России // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 98—106.
4 См., например: Гук П. Н. Судебное нормотворчество: вопросы теории и практики // Законотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010. С. 203—210.
5 См.: Чиркин В. Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 163—164.
ния пробела судом: решение вопроса на основе нормативного предписания, которое регулирует сходные отношения, — аналогия закона; рассмотрение фактических обстоятельств дела исходя из общеотраслевых правовых принципов — аналогия права. Как в том, так и в другом случае деятельность правоприменителя выражается в распространении действующего законодательства на ситуацию, которая непосредственно законодателем не предусмотрена. Речь идет о моделировании на основании действующей правовой нормы конкретного правила, при посредстве которого разрешается дело или решается отдельный юридический вопрос. Смоделированное правило распространяется только на данный случай и само по себе не носит характера нормативного установления, поскольку отличительной чертой указанной процедуры является тот факт, что она не может быть завершена изданием нормы, пополняющей действующую систему нормативного правового регулирования. А это означает, что существование пробела в целом сохраняется. Аналогия лишь помогает выявлять такие пробелы, побуждая тем самым законодателя к принятию соответствующего правового решения, имеющего целью его устранение.
Существенная роль в преодолении пробелов в процессе правоприменительной деятельности отводится высшим судебным органам, уполномоченным давать разъяснения по применению действующего законодательства. Судебная практика в той части, в какой она находит отражение в разъяснениях высших судебных органов, служит ориентиром в вопросах правильного и единообразного применения нижестоящими судами федерального законодательства на всей территории Российской Федерации. Разъяснением устанавливается действительный смысл применяемого закона, уточняются и объясняются его положения, которые вызывают сомнения и неясности в процессе их применения. Решается
вопрос о предотвращении имеющих место юридических коллизий, противоречий между разными законодательными актами либо нормами одного закона, их нестыковок. По своей природе разъяснения носят рекомендательный характер и не должны содержать правовых положений, непосредственно устраняющих пробелы в законодательстве. В то же время именно они зачастую предвосхищают необходимость законодательного регулирования определенных аспектов общественной жизни, позволяя говорить о существовании судейского влияния на национальное право-регулирование в целом.
Эффективным способом правового опосредования результатов судебной практики, значение которой существенно возрастает, можно признать осуществление высшими судебными инстанциями предоставленного им права законодательной инициативы. Заслуживает внимания проблема содержательных характеристик права на издание законодательных актов, инициируемых судебными органами, объем и пределы которого ограничены конституционной формулой — «вопросы ведения». Ни в самой Конституции РФ, ни в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ни в правовых позициях Конституционного Суда РФ не содержится трактовки понятия «право законодательной инициативы судебных органов» в контексте ст. 104 Конституции РФ.
В правовой теории выработано два подхода к раскрытию содержания данного понятия. Суть предлагаемых подходов сводится в основном к обоснованию необходимости закрепления конкретного перечня вопросов, которые могут быть предметом закона, инициированного судебным органом. Одни авторы ограничивают этот перечень вопросами судоустройства и судопроизводства. По мнению других, он должен включать в себя все вопросы, входящие в сферу деятельности соответствующего судебного органа.
Представляется, что в данном случае следует исходить не из классификации и критериев выделения вопросов, которые могут находиться в ведении высших судебных органов применительно к реализации ими права законодательной инициативы, а из самого характера судебной деятельности, связанной с рассмотрением дел в самых разных областях общественной жизни. Будучи обобщением вырабатываемых судами правовых позиций и тем самым максимально приближенной к жизненным реалиям, судебная практика способна отражать действительные общественные потребности и ориентировать на повышение эффективности правового воздействия в первую очередь в сферах, наиболее значимых с точки зрения их социальной направленности. В связи с этим видится большой потенциал законодательных инициатив, призванных возводить судебную практику в ранг источника права, закон. Более активное использование судебной практики именно в таком качестве будет способствовать, на наш взгляд, повышению законотворческой активности судов, признаваемой на сегодня весьма низкой, поддержанию необходимого уровня согласования в сфере законотворческой и правоприменительной деятельности и, что не менее важно, обеспечению действенности и справедливости принимаемых судом решений.
Заметное влияние на современное развитие российского законодательства и всей системы права, создание эффективно действующих правовых норм оказывает практика, складывающаяся в процессе текущей управленческой деятельности, одним из важных направлений которой является обеспечение последовательной реализации законодательных положений, надлежащее их исполнение. Строгая подзаконность деятельности органов исполнительной власти требует прежде всего определения четких граней соотношения закона и подзаконного акта. В силу общности содержащихся в законе норм, он не
может сам по себе детально регулировать все входящие в его предмет отношения, поэтому нормативно-правовые решения подзаконного характера остаются необходимой частью единой системы правового регулирования. Определяя условия и порядок реализации предписаний закона, подзаконные акты доводят смысл этих предписаний непосредственно до их адресатов. Устанавливается некое посредничество, позволяющее конкретизировать закон, развивать его, используя для этого подзаконное регулирование, что свидетельствует о весомом потенциале подзаконных актов, эффекте их законообеспечитель-ного действия. В то же время нельзя допускать, чтобы закон «тянул» за собой неоправданно большое количество актов подзаконного характера, важно свести его к необходимому минимуму. Иначе возникает проблема перенасыщения отдельных сторон жизни общества подзаконным регулированием, что в перспективе чревато неоправданной громоздкостью создаваемого нормативно-правового массива, противоречиями между актами разного уровня.
Как свидетельствует современная правоприменительная практика, подзаконные акты, имеющие своим источником законодательные нормы, не всегда действуют строго в рамках закона, зачастую расширяя границы правового регулирования. Это неизбежно ведет к рассогласованному воздействию со стороны закона и подзаконных актов на экономические, социальные процессы. Тем самым утрачивается целостность правовой регламентации, которая в рассматриваемой ситуации приобретает фрагментарный, разрозненный характер, что само по себе не способствует обеспечению гарантий устойчивой деятельности участникам общественных отношений в соответствии с их правами и законными интересами6. Допуска-
6 См.: Тихомиров Ю. А. Административные процедуры: доктрина и практика // Ад-
ются случаи опережающего регулирования подзаконными актами отношений, являющихся предметом закона, воспроизведение ими (иногда буквально) законодательных норм. Таким образом, происходит подмена действия правовых регуляторов, вследствие чего нарушаются связи различных видов правовых установлений, не используются по назначению их регулятивные возможности.
В связи с решением обозначенных проблем обосновывается необходимость нормативного размежевания сфер действия между законом и иными нормативными правовыми актами. Юридической наукой предлагается формальный критерий такого размежевания, представляющий собой законодательно фиксированный перечень тех вопросов, которые могут решаться только законом. Кроме того, развивается учение об общих критериях отграничения сферы законодательного регулирования. В качестве таковых выделяются: содержательный критерий оценки значимости и устойчивости общественных отношений, которые становятся в силу этого объектом законодательного воздействия; нормативно-юридический критерий, позволяющий четко уяснить место будущего закона в общей системе законодательства (отрасль, подотрасль и т. п.). Соответствующие критерии предполагается закрепить в федеральном законе о нормативных правовых актах, принятие которого, по мнению многих российских юристов, необходимо ускорить.
Актуальной и во многом не решенной остается задача своевременного издания подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации принятого закона. Полноценное действие закона, его исполнимость могут обеспечить лишь те подзаконные акты, которые приняты одновременно с законом. Между тем практика демонстрирует немало примеров, ко-
министративные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. М., 2011. С. 240.
гда подготовка и принятие таких актов затягиваются на длительное время и закон вводится в действие при фактическом их отсутствии. Создается некий правовой вакуум, образуются пробелы по вопросам, в решении которых правоприменитель должен принимать непосредственное участие, способствуя реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов права. Порой несвоевременность принятия подзаконных актов становится едва ли не основной причиной сдерживания закрепленных в законе мер, направленных на обеспечение экономического роста в стране, развитие социальной и иных сфер общественной жизни.
Скоординированности в правотворчестве могла бы способствовать реализация идеи прилагать к каждому вносимому в законодательный орган проекту закона, степень действенности которого ставится в прямую зависимость от необходимости принятия подзаконных нормативных правовых актов, развернутый перечень этих актов. Кроме наименования акта перечень должен включать обоснование необходимости его принятия и изложение предполагаемых правовых предписаний. Особое значение имеет установление срока подготовки актов, а также срока представления их на рассмотрение соответствующего правотворческого органа. Тем самым создаются условия, позволяющие соотносить указанные сроки со сроком вступления в силу закона, в обеспечение исполнения которого акты издаются. Наличие таких перечней помимо прочего дает возможность оценить намечаемое правовое регулирование в комплексе, определить, в каких именно правовых актах получат трансформацию те или иные положения закона, и в связи с этим решить вопрос об объеме нормативного регулирования, который должны содержать подзаконные акты, обеспечивающие механизм его реализации.
Результативность взаимодействия исполнительной власти с законо-
дателем во многом обеспечивается правом законодательной инициативы, которым действующая Конституция РФ наделила Правительство РФ. В настоящее время на концептуальном уровне обосновывается необходимость приоритетного участия Правительства в осуществлении законодательных инициатив. Это вполне закономерно, ибо именно Правительство в большей степени ориентировано на законодательное обеспечение проводимой в стране политики и установление потребности в изменении действующего законодательства. Важная роль в решении этой задачи отводится органам исполнительной власти. Ответственные за повседневное управление, они обязаны оперативно реагировать на любые общественные перемены, чего и требует динамический характер исполнительно-распорядительной деятельности. С учетом прогнозных показателей развития сферы своего ведения, основанных на обобщении практики применения действующего законодательства, органами исполнительной власти вырабатываются предложения, направленные на устранение коллизий и восполнение пробелов законодательства, а также выполнение текущих и перспективных задач. В последние годы получает распространение практика подготовки первоначального варианта законопроекта, вносимого в порядке осуществления Правительством права законодательной инициативы теми ведомствами, профилю которых они соответствуют. Этим обеспечивается участие в подготовке проекта специалистов, знающих практику применения действующих актов в соответствующей отрасли, ее нужды и назревшие проблемы.
Нарастающая значимость законотворческой деятельности в системе органов исполнительной власти требует более широкого использования самых разных форм их взаимодействия в случаях обусловленной практикой правоприменения необходимости подготовки конкретного
законопроекта. Конструктивное сотрудничество способно давать продуктивные итоги в ходе совместной работы. Так, если проект затрагивает интересы нескольких ведомств, целесообразным представляется составление первоначального текста проекта всеми заинтересованными ведомствами совместно. Подготовленный подобным образом проект свидетельствует о всестороннем подходе к его содержанию, об учете функциональной практики разных органов исполнительной власти, отражении в проекте конкретных специальных вопросов управления. Основанная на знании и анализе ситуации подготовка законопроекта позволит избежать дефектности принимаемого закона и положительно скажется на его качестве, эффективности действия и, что вполне очевидно, будет способствовать более благоприятному развитию той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый закон.
Поддержание заинтересованного участия в жизни общества социальных общностей и граждан требует полного учета их мнения в процессе формирования законодательства и повышения общего уровня государственно-правовой активности. Налаживанию конструктивного диалога с населением, наращиванию контактов с ним способствует развитие институтов гражданского общества. Они могут выступить сегодня той движущей силой, которая способна обеспечить объективное восприятие и реализацию всего спектра социальных интересов, возведение их в закон, служить усилению самоорганизации граждан. Полезным с точки зрения создания действенных механизмов учета общественного мнения является проведение обсуждения проектируемого законодательного акта, затрагивающего политические, экономические, социальные интересы граждан, их объединений, при обязательном участии общественности. Возможно включение представителей общественных структур в раз-
личные совещательные и консультативные органы, проведение с их участием публичных слушаний, нацеленных на обсуждение проектируемых правоприменительных актов.
Значимость решаемых в рамках общественного обсуждения задач предполагает полный, глубокий и всесторонний анализ полученной в ходе обсуждения информации, точное определение на ее основе общественно полезного интереса, подлежащего закреплению в правовой норме. Общественные обсуждения не только улучшают содержательную сторону будущего акта, оказывая влияние на правотворческую деятельность, но, что особенно важно, положительно воздействуют на развитие правового сознания населения страны, повышают уровень его информированности о действующих правовых актах, раскрывают ценность правовой регламентации в целом.
Целесообразным следует признать включение в правотворческую работу продуктивных механизмов общественных экспертиз. Сегодня эта роль отводится Общественной палате РФ. Проводимая Палатой экспертиза законопроекта имеет целью выявление степени учета и согласования в процессе законодательного регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Тем самым будущему законодательному решению заранее обеспечивается определенная поддержка со стороны населения. Возможными формами влияния Общественной палаты на содержание принимаемого законодательного решения могут быть: подготовка заключения по законопроекту, поступившему на экспертизу; выступления в профильных комитетах палат Федерального Собрания РФ, на их пленарных заседаниях с обоснованием своей позиции. Одной из возможных форм является взаимодействие со средствами массовой информации, обеспечивающее Общественной палате возможность публично разъяснять выработанную позицию в оценке качества проектируемого за-
конодательного акта, полученной ею в процессе проведенной экспертизы.
Продвижению общественных интересов призвана способствовать работа Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества (создана в январе 2008 г.), основное назначение которой состоит в обеспечении участия структур гражданского общества в определении правотворческой политики и решении важнейших государственных задач. Созданный при Комиссии экспертный совет во взаимодействии с Общественной палатой РФ становится своеобразной дискуссионной площадкой для обсуждения проектов социально значимых законодательных решений с привлечением к обсуждению широкого круга общественности, бизнес-сообществ.
Совершенствование механизма согласования воли государства и народа, расширение возможности влияния граждан на содержание принимаемых законодательных решений актуализируют обсуждение вопроса о наделении их правом законодательной инициативы. Вхождение в законодательный орган с собственной инициативой издания акта дает возможность гражданам реагировать на возникающую общественную потребность в нормативном регулировании. Правовая основа таких инициатив позволяет учитывать действительные нужды и интересы народа, решать волнующие их проблемы. Граждане получают доступ к подготовке и принятию правовых решений, которыми затрагиваются их интересы по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных прав, общественного порядка и проч. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, более полную реализацию гражданами собственных идей по вопросам развития российской государственности. Это тем более существенно, учитывая, что развитию прямой демократии и народовластия, находящего выражение в том числе в проявлении обществен-
ных инициатив, в последние годы придается особое значение7.
Полезно было бы развивать практику образования при законодательном органе общественных советов (экспертно-аналитических, консультативных, общественных инициатив). В этом случае обеспечивается диалог между общественностью и органами власти непосредственно в рамках осуществления процесса законотворчества, появляется возможность прямого участия общественности в законодательной работе, оказания действенного влияния на принимаемые законодательные решения, отражение в них положений, имеющих особую общественную значимость. Возможно усиление влияния граждан на процесс законотворчества через их участие в референдумах, организацию всенародных обсуждений.
Важная роль в плане обеспечения обратной связи, нацеленной на более органичное сочетание законотворческой и правоприменительной деятельности, в последние годы отводится правовому мониторингу. Основной составляющей такого мониторинга является базирующийся на системе наблюдений сбор и анализ информации о ходе реализации принятых законов, их соблюдении и исполнении, результатах действия в разных областях общественной жизни, а также мерах, принятых во исполнение закона, в соответствии с теми целями, которые в нем заложены. Немаловажное значение имеет анализ существующего состояния правоприменительной практики в связи с реализацией международно-правовых норм, направленной на выполнение принятых российским государством международных обязательств, а также изучение реальных изменений в сфере взаимодействия российского и международного права.
На основании полученных в ходе анализа данных производится
7 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2012. 13 дек.
оценка действия принятого законодательного акта, выраженного в возможности его фактической реализации. Оценивается подлинная результативность акта, коэффициент его регулирующего воздействия на общественные процессы, связь с другими правовыми и неправовыми механизмами. Осуществляемые в данном случае с позиций более широких обобщений, аналитические оценки помогают обнаружить негативные последствия, связанные с поверхностной проработкой концепции принятого законодательного акта, его недостаточной нравственной обоснованностью, ресурсной обеспеченностью, несвоевременностью принятия. Они призваны способствовать преодолению коллизион-ности правовых норм, предотвращению правовых рисков, порождаемых в том числе наличием правовых положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений.
Существенной чертой, присущей данному виду мониторинга, является максимальный учет изменений, происходящих в соответствующей сфере общественных отношений в связи с введением новых правовых регуляторов, что делает сопоставимыми данные о результатах их действия. Унификация практики реализации правовых норм способствует формированию системы показателей, свидетельствующих о потребности в дополнительном законодательном регулировании. Оно может быть направлено на устранение обнаружившихся в процессе реализации закона пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам, неясных для правоприменителя нормативных установлений. Составляются прогнозы относительно динамики и путей дальнейшего развития законодательства.
Признается необходимым, чтобы изучение полученной информации осуществлялось системно и на постоянной основе. При этом существенное значение имеет обеспечение пол-
ноты информации, ее достоверности, оперативности предоставления, соответствия объема и характера информации функциональному содержанию правоприменительной деятельности. Скоординированной работе по проведению мониторинга во многом содействует совершенствование механизмов, обеспечивающих статистическую отчетность по его результатам. Возможна реализация идеи создания единого государственного центра, работающего на принципах комплексного анализа полученной информации.
Сегодня очевидна целесообразность более активного использования данных мониторинга правоприменения в законодательной деятельности. Для создания эффективной системы мониторинга важным представляется, чтобы в эту работу активнее включались парламентские комитеты в пределах вопросов их ведения. Действуя в этом направлении, мони-
торинговую деятельность следовало бы осуществлять по единой методологии и согласованным методикам на основе обобщения накопленного опыта данной работы как на федеральном, так и на региональном уровне8.
Проведенный анализ свидетельствует о наличии существенного влияния правоприменительной деятельности на процесс законотворчества. Имея эффект обратной связи, правоприменение во многом могло бы способствовать модернизации законодательства, призванного не только соответствовать закономерностям, действующим в правовой сфере, но и отражать реальные свойства и связи, происходящие в обществе и государстве.
8 О месте парламента в системе правового мониторинга подробнее см.: Правовой мониторинг / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 103—116.
Библиографический список
Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1966.
Гаджиев А. Г. Феномен судебного прецедента в России // Судебная практика как источник права. М., 2000.
Гук П. Н. Судебное нормотворчество: вопросы теории и практики // Законотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. М., 2010.
Материалы III Международной научной конференции «Теоретические и практические проблемы правоприменения» // Российское правосудие. 2008. № 7.
Правовой мониторинг / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Тихомиров Ю. А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
Чиркин В. Е. Законодательная власть. М., 2008.
«Система Сперанского» и эффективность деятельности юстиции Западной Сибири
КРЕСТЬЯННИКОВ Евгений Адольфович, доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры отечественной истории Тюменского государственного университета 625003, Россия, г. Тюмень, ул. Семакова, 10 E-mail: [email protected]
М. М. Сперанский, находясь в почетной ссылке, не отошел от решения важных государственных вопросов, а вершиной его сибирского генерал-губернаторства стало проведение широкомасштабного преобразования управления и суда в Сибири. В статье изучаются возможности реформированной им судебной организации западной части края действенно осуществлять правосудие. Обращается внимание на человеческие и материальные ресур-
