CC BY
26
ВЛИЯНИЕ ИНСТИТУТА ВЫБОРОВ НА ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В.К. Медведева
Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10 а, 117198, Москва
Статья посвящена анализу влияния института выборов на трансформацию политических отношений в России на федеральном уровне. В статье анализируется процесс формирования представительной и исполнительной ветвей власти в субъектах федерации, а также процедура представления интересов регионов на федеральном уровне. Автор обращает особое внимание на изменение баланса власти между федеральным уровнем и регионами.
Сегодня, по прошествии тринадцати лет после принятии новой Конституции России, все более актуальным становится анализ роли и значения выборов в современной трансформации федеративных отношений, поскольку это связано во многом с необходимостью осмысления вектора развития России в целом как федеративного демократического государства.
Институт демократических выборов сыграл исключительно важную роль в трансформации всех институтов российской политической системы и, конечно, прежде всего, в становлении представительных и законодательных органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровне.
Начальная фаза политической трансформации в России завершилась именно 12 декабря 1993 г., когда была принята новая Конституция России и прошли выборы обеих палат высшего федерального законодательного и представительного органа власти - Федерального Собрания Российской Федерации. Важной фазой стало повсеместное формирование региональных законодательных (с 1994 г.) и исполнительных (с 1995 г.) органов государственной власти через всенародные выборы, сначала на основе указов Президента России, а с 1999 г. - на основе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вместе с тем, очевидно, считать, что институциональная трансформация в России на этом завершена, было бы преждевременно. Об этом
свидетельствуют законодательные изменения «правил игры» при формировании как федерального, так и региональных парламентов, а именно, переход с 2003 г. на смешанную избирательную систему формирования региональных законодательных собраний и пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы в 2007 г., а также отмена прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в декабре 2004 г.
Сегодня российская политическая система характеризуется неустойчивостью практически всех своих институтов и систем государства и общества, что еще раз подчеркивает незавершенность процесса трансформации политических институтов в современной России, а также неопределенность и противоречивость направления развития современной российской политической системы. Это в полной мере относится и к развитию института федеративных отношений в России как важнейшего фактора децентрализации и демократизации власти.
В российском политическом процессе сегодня причудливо сочетаются авторитарные, корпоративистские и демократические элементы. При этом в условиях, когда главным инструментом реформирования общества становится сильное государство (имеется в виду централизованное государство - построение «вертикали власти»), для развития федеративных отношений характерен крен в сторону унитаризма, а развитие института выборов идет в направлении превращения его в формальный институт, управляемый как федеральным центром, так и региональной исполнительной властью. При этом возрастает политическая и функциональная зависимость между федеральной и региональной властью. «Вертикаль» исполнительной власти в России все больше превращается в одну команду, играющую по единым правилам, направленным, прежде всего, на сохранение стабильности самой власти. Однако эта фасадная стабильность скрывает те внутренние конфликты между федеральным центром и регионами, которые могут стать в ближайшие годы новым мощным двигателем политической жизни России. «Этот внутренний конфликт федеральные власти пытаются «снять», упрощая («архаизируя») властные отношения в стране путем удаления из них «чуждых» элементов демократии и федерализма, которые отныне лишь имитируются. Такая модель «нового русского авторитаризма» (или бюрократической «квазифедерации»), гораздо более адекватна интересам и потребностям «сырьевого» общества, каковым окончательно становится Россия» [2, с. 244].
Вместе с тем, такой вектор развития федеративных отношений во многом обусловлен «асимметричностью» РФ, отсутствием реального бюджетного федерализма в России, что приводит не к расширению ответственности субъектов Федерации за полученные полномочия и ресурсы, а к тому, что решение практически всех значимых вопросов сегодня смещается на уровень федерального центра. Построение «вертикали власти» - это фактически построение централизованного бюрократического государства, в котором усиливается влияние силовых структур и давление на независимые СМИ, происходит авторитарная адаптация института выборов, связанная с имитацией политического участия граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления.
Среди проблем, влияющих на развитие федеративных отношений, следует особо выделить низкую эффективность представительства региональных интересов при выработке государственной политики и принятии политических решений в современной России. Прежде всего, необходимо отметить снижение легитимности Совета Федерации Федерального Собрания после отмены прямых губернаторских выборов, когда в верхнюю палату от региональной
исполнительной власти стали утверждаться «назначенцы» президентских «назначенцев», что делает актуальным и необходимым переход к формированию верхней палаты через прямые выборы.
Новой проблемой регионального представительства стал фактический запрет на создание региональных партий, поскольку, начиная с 2003 г., единственными участниками избирательной процесса в России становятся общероссийские политические партии. В условиях ослабления институтов регионального представительства на федеральном уровне активно развиваются неформальные формы представительства региональных интересов, прежде всего, в лице регионального лоббизма, который осуществляется различными региональными элитными группами на уровне неформальных отношений с федеральной элитой. При этом сегодня отношения патронажно-клиентельного типа являются во многом доминирующими в сфере региональной политики.
Одним из важнейших и до конца не решенных вопросов в российском политическом процессе является участие политических партий в формировании властных институтов как на федеральном, так и региональном уровне. Связано это, в первую очередь, с разными оценками возможностей адаптации пропорциональной избирательной системы в условиях современной России. С одной стороны, голосование избирателей за партийные списки формально способствует процессу становления и развития политических партий, с другой -российский законодатель установил такие правила игры, что большинству политических сил, разрозненных по интересам, будет практически невозможно пробиться с 2007 г. на федеральный уровень политики, что, безусловно, негативно повлияет на политическое участие большинства граждан России. А это значит, что в дальнейшем резко сузится поле учета интересов различных социальных групп при принятии и реализации важнейших политических решений.
Конечно, вводимая пропорциональная избирательная система вписывается в контекст централизации и укрепления власти, так как она позволит Президенту России в более комфортных условиях сформировать федеральное правительство на основе парламентского большинства в лице не более чем двух прокремлевских политических партий, которые, безусловно, смогут преодолеть установленный федеральным законом 7 % заградительный барьер, но без учета мнения меньшинства в лице оппозиционных партий, прошедших в Государственную Думу. Тем самым создается реальное поле для политического конфликта интересов власти и общества через процесс сужения представительства интересов в федеральном парламенте. А с учетом того, что аналогичные процедуры навязываются и при формировании региональных представительных органов власти, с введением новых правил игры резко снизится легитимность всей системы представительной власти.
Учитывая особенности политической культуры российских граждан, их традиционные ориентиры и надежды на решение своих конкретных социальных проблем через региональную и местную власть, а также дифференциацию ресурсных возможностей различных регионов, следует отметить, что наиболее эффективными субъектами «выбивания» властных ресурсов (речь идет, прежде всего, о финансово-экономических ресурсах) за последние годы в России были, наряду с губернаторами, депутаты Госдумы, избранные по мажоритарным округам, и члены Совета Федерации, представляющие региональные правительства. Однако с такими специфическими задачами они могли справляться лишь в условиях автономности их политического статуса. Новая система формирования представительных органов власти практически лишает их политической самостоя-
тельности, что, безусловно, формирует совершенно новую модель отношений между федеральными и региональными органами государственной власти.
Кроме того, необходимо учитывать и то обстоятельство, насколько применение пропорциональной избирательной системы на выборах в Госдуму в состоянии обеспечить представительство интересов, с одной стороны, национальных меньшинств, а с другой - интересы избирателей различных по статусу субъектов Российской Федерации, что при смешанной избирательной системе реализовывалось, прежде всего, через мажоритарные избирательные округа.
«Созданная вертикаль власти предусматривает, как известно, жесткую иерархию и четкую субординацию в отношениях между уровнями власти. Развитие институтов регионального представительства данная вертикаль власти предполагает лишь в минимальной степени. В этой связи возникает вопрос о критериях эффективности властной вертикали для регионов в условиях ослабленного регионального представительства. Очевидно, что слабость регионального представительства отражает одновременно и слабость региональных элит как субъектов российской политики» [3, с. 324].
Совершенно очевидно, что сегодня введенные институциональные изменения резко сузили автономность региональной политической жизни от Президента РФ, а региональных законодательных собраний - от руководства общероссийских политических партий и, прежде всего, «партий власти». Неслучайно, итоги прошедших в течение 2003-2005 гг. выборов в региональные законодательные собрания показывают, что по своему составу региональные парламенты в большинстве случаев копируют Государственную Думу, а следовательно, связаны не столько с выражением реальных интересов избирателей различных российских регионов, сколько являются результатом широкого использования административного ресурса.
Таким образом, начавшаяся в 2000 г. борьба Президента В. Путина с усиливающимся влиянием региональной элиты на российскую государственную политику привела к 2007 г. к другой крайности - резкому ослаблению роли института регионального представительства в федеральных структурах власти и минимальному участию политической элиты субъектов Федерации в принятии важнейших государственных решений. Поэтому сегодня уже необходимо решать проблему сдвига баланса в отношениях между федеральным центром и регионами через создание более эффективных механизмов представительства региональных интересов, обеспечивающих гарантии регионального влияния на федеральный центр. Решение этой проблемы напрямую связано с нахождением разумного баланса между централизацией и децентрализацией власти в России с учетом расширения участия самих граждан как при формировании институтов власти, так и представительства интересов граждан при принятии политических решений.
Литература
1. Зеленко Б.И. Партии и выборы в современной России. - М., 2003.
2. Подопригора А.В. «Революция регионов» трансформация институтов демократии, публичной политики и федерализма в современной России // Тезисы докладов. IV Всероссийский конгресс политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке». Москва, 20-22 октября 2006 г. - М., 2006.
3. Туровский Р. Ф. Механизм представительства региональных интересов на федеральном уровне в России: существующие проблемы и пути их решения // Тезисы
докладов. IV Всероссийский конгресс политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке». Москва, 20-22 октября 2006 г. - М., 2006.
4. Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. - М., 2002.
ELECTIONS ROLE IN RUSSIAN POLITICAL RELATIONSHIPS AT FEDERAL LEVEL
V.K. Medvedeva
The Department of Political Science
Peoples’ Friendship University of Russia 10a, Mikluho-Maklaya str., 117198, Moscow, Russia
The article highlights the elections impact on transformation of political relationships at federal level in Russia.
It analyses the formation of public representative and executive authorities in Russian subjects as well as regional interests at federal level. Thus the author focuses especially on changing balance of power between federal centre and regions.
