CC BY
107
Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2008, № 1, с. 178-184
ТЕНДЕНЦИИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЭЛИТ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ВЛАСТНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
© 2008 г. Ю.С. Мазанова
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского vest-unn@unn.ru
Поступила в редакцию 28.01.2008
Рассматривается специфика формирования взаимоотношений между федеральным центром и региональными политическими элитами в контексте реформирования властных государственных отношений. Определены три фактора усиления локальных элит в период 1990-х годов: этнополитический, экономический и политический. Особое внимание уделяется рассмотрению механизмов выстраивания взаимодействий на уровне «федеральный центр - регион», что позволяет сделать заключение о стремлении центральной власти к формированию федеративных отношений на основании относительно унифицированной модели.
Ключевые слова: федеральный центр, регион, властные государственные отношения.
Основные характеристики российского федерализма
В новейшей истории России в области национально-государственного строительства можно выделить следующие основные моменты: во-первых, принятие Декларации о государственном суверенитете России, с которого, собственно, и началось строительство новой государственности. Во-вторых, подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г., определившего права и полномочия национальногосударственных и административных образований, сферу исключительного ведения федеральных органов власти и сферу совместных полномочий. В-третьих, принятие новой Конституции РФ, которая закрепила принципы федерализма, и, в-четвертых, начало подписания с февраля 1994 г. (Договор с Татарстаном) специальных договоров между федеральным центром и субъектами Федерации по определению и разграничению полномочий, направленных на совершенствование основ и принципов федерализма.
Если Декларация о государственном суверенитете России провозглашает суверенитет во имя обеспечения каждому человеку необходимого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, право каждого народа на самоопределение в избранных национально-государственных и национальнокультурных формах, то Федеративный договор стал своеобразной правовой базой государственного строительства Российской Федерации
на определенный период. Договор закрепил разнотипность субъектов Федерации и, следовательно, ее асимметричность, сохранив сочетание территориального и этнического принципов, обусловив тем самым разностатусность субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъекты Федерации юридически равноправны, однако их фактическая разностатус-ность (например, республики со всеми атрибутами государственности и области; вхождение одного субъекта в другой) не может не порождать серьезных противоречий в отношениях между федеральным центром и регионами относительно распределения властных и экономических ресурсов.
Признание того, что Россия — это исторически общая форма государственного самоопределения всех народностей, провозглашает статья 3 ч. 1 Конституции Российской Федерации («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ») [1]. Равным образом государственность субъекта Федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономии, но и всего полиэтнического населения, проживающего на данной территории [2].
Однако «концепция этнического федерализма в начале 90-х годов была с энтузиазмом воспринята в “национальных” республиках. На протяжении последнего десятилетия XX века она чрезвычайно активно разрабатывалась учеными, лоббировавшими политические интересы так называемых “титульных” этносов, а точнее
— интересы этнополитических элит, установивших в постсоветских российских республиках контроль над ресурсом власти и выступающих от имени “своего” народа» [3]. Соответственно, здесь проявляется другая составляющая в развитии российского федерализма, а именно
— интересы региональных политических элит (в том числе этнополитических элит), которые включают не только этнические, но политические и экономические аспекты.
В основе политической напряженности, как в отношениях российских регионов между собой, так и в отношениях с федеративным центром, часто оказывается фактическое неравенство субъектов Федерации. Эта асимметричность федеративных отношений проявляется в разных правах субъектов Федерации на распоряжение ресурсами, объектами собственности или на ведение внешнеэкономической деятельности.
Таким образом, для постсоветской России характерна недоработанность политико-правовой базы федеративных отношений, что привело к потере рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой, этнической и другими сферами в 90-е гг. Эти функции на уровне регионов начали выполнять местные политические элиты.
Причем часть субъектов стремились связать свой круг полномочий с особенностями этнопо-литического положения в рамках Российской Федерации. Заключение двусторонних договоров и соглашений способствовало частичному урегулированию многих вопросов, повышению правового и социально-экономического статуса объектов. Однако это спровоцировало такое явление, которое большинство исследователей определяют как регионализация прежде единого социально-экономического пространства [4], что в свою очередь повлекло множество конфликтных ситуаций относительно распределения полномочий между федеральным центром и регионами, несоответствие регионального законодательства федеральному и ряд других проблем.
В этой связи следует отметить, что фактическая асимметричность Российской Федерации способствует появлению в общественно-политическом дискурсе такого понятия, как привилегированное положение одних субъектов Федерации относительно других. Это обусловило активность региональных политических элит в закреплении своего статуса и последующей его легитимации, посредством использования как этнического фактора, так и политического торга с федеральным центром, который в 90-е гг. был присущ не только национальным субъектам Федерации.
Усиление региональных политических элит в начале 1990-х: причины, факторы, условия
Российская Федерация является многонациональной страной, следовательно, вполне естественно, что позиционирование региональной элиты во власти в 21 национальной республике во многом определяется преобладанием титульного этноса в руководящих структурах. В этой связи следует отметить, что основным направлением в 90-е гг., способствующим процессу национального обособления, переходу этнотерриториальной идентичности на качественно новый уровень, является регионализация. Ослабление прямых управленческих связей от Центра к региону в 90-е гг., передача им части государственных полномочий способствовали формированию новой этносоциальной субъект-ности в России.
Этот факт обусловлен двумя взаимосвязанными причинами. В первую очередь, «манифестные проявления этнического фактора в постсоветском общественно-политическом пространстве представляют собою не просто реакцию на репрессии и дискриминацию в отношении недоминирующих групп. Это также и результат целенаправленных усилий со стороны Советского государства по созданию престижных институтов внутренних национальногосударственных образований и их этнических элит. Начиная с политики “коренизации” 20-х -начала 30-х гг. и особенно в 60-80-е годы нерусские национальности совершили разительный прорыв в области образования и социальной мобильности» [5].
Советская национальная политика основывалась на принципе равенства всех национальностей, как юридического, так и фактического, постольку поскольку приоритетной задачей на-цие-строительства было создание единой «советской нации». В этой связи для титульных национальностей создавались такие условия, когда значительно повышался образовательный уровень населения национальных республик, а вместе с тем, как результат, и уровень национального самосознания. По сути, советское руководство сознательно шло практически на любые уступки титульным национальностям с целью не допустить конфликтных ситуаций.
Созданные советской властью престижные институты внутренних национально-государственных образований, вернее, их этнические элиты не имели реального контроля над ресурсами вверенных им территорий, поэтому достаточно часто этноэлиты заявляли о необходимости повышения статуса национальных респуб-
лик (в частности, это характерно для элиты Республики Татарстан). Поэтому вполне естественно, что с распадом Советского Союза этно-политические элиты российских республик поспешили приватизировать все то, чем они распоряжались на административной основе в советский период.
Следовательно, второй причиной формирования новой этносоциальной субъектности в России является тот факт, что в процессе становления государственности республик в составе Российской Федерации правящими элитами, пришедшими к власти на волне демократизации общества, одной из ключевых идей политикоправовых доктрин этнических элит нередко выдвигалась идея «суверенитета». Причем, наряду с традиционной трактовкой, как полный и исключительный, понятие «ограниченного суверенитета» интерпретировалось в связи с представлениями о достойном политическом статусе этносов, которые до начала 1990-х гг. государственности как таковой не имели. Реализация идеи «ограниченного суверенитета» представлялась как условие обеспечения политического статуса «титульного» этноса, его прав распоряжаться ресурсами и недрами на своей территории, осуществлять взаимодействие с центром на принципах партнерства.
Таким образом, советская патерналистская политика в отношении титульных национальностей во многом обусловила появление этнического фактора в постсоветском общественнополитическом пространстве, который в свою очередь обусловил переход этнотерриториаль-ной идентичности на качественно новый уровень. Требования этноэлитами повышения статуса национальных территорий, а следовательно, повышения своего статуса под лозунгом «ограниченного суверенитета» спровоцировали процесс регионализации страны, который имеет как ряд плюсов, так и ряд минусов.
С одной стороны, федеральный центр, взявший в начале 90-х годов прошлого столетия курс на формирование рыночных отношений, был вынужден идти на децентрализацию власти. Поскольку осуществление поставленных целей вело к увеличению числа независимых субъектов хозяйственной деятельности, в том числе регионов, оно было связано с передачей на места более широких полномочий в области принятия решений, как экономических, так и политических. С другой стороны, «федеральный центр дал в руки региональных лидеров сильный политический ресурс в виде контроля за назначением руководителей территориальных структур федеральных министерств и ведомств» [6].
Следовательно, регионализация, имеющая место в 90-е гг., затронула как «русские», так и национальные субъекты Российской Федерации, поскольку ее целью было сосредоточение властного и экономического ресурса в руках местной элиты. Однако этноэлита титульных республик, как уже отмечалось ранее, оказалась в куда более выгодном положении, поскольку используемый ею этнический фактор на фоне общего подъема национального самосознания был весомым средством влияния на федеральный центр. «В республиках в составе Российской Федерации существенную роль в повышении веса региональных политических элит сыграл повсеместный рост этнического самосознания, выразившийся в требовании большей независимости от центра, создания подлинной национальной государственности и обеспечения государственного суверенитета этих республик. Местные политические элиты воспользовались усилением национальных движений, манипулируя ими и одновременно шантажируя федеральный центр, добиваясь от него уступок, главным образом согласия на расширение своих полномочий» [6].
Таким образом, в 90-е гг. имело место усиление региональных элит, причем в титульных республиках этнический фактор был лишь эффективным средством получения властного и экономического ресурса.
Кроме того, в начале 1990-х гг. в период регионализации страны обозначились экономические и политические противоречия между федеральным центром и регионами. Эти противоречия выражались в первую очередь в распределении экономических и властных ресурсов в постсоветский период.
Вполне очевидно, что в условиях слабости федерального центра в начале 1990-х гг., его неспособности контролировать политический и экономический ресурсы в регионах, локальные элиты поспешили взять управленческие функции в свои руки. Таким образом, мы можем обозначить еще два фактора усиления региональной политической элиты, а именно экономический и политический факторы.
«Ключевым для федерации является сосуществование двух уровней органов власти, каждый из которых наделен суверенным правом принятия решений в пределах своей компетенции и располагает для этого необходимыми политическими и экономическими ресурсами. Главным экономическим мотивом децентрализации властных полномочий является повышение эффективности государственного сектора экономики и качества регулирования частного сектора.
Экономические преимущества федерального государственного устройства перед унитарным заключаются, во-первых, в возможности выбора между отнесением тех или иных функций государства к полномочиям федеральных либо региональных властей и, во-вторых, в привнесении конкуренции в систему государственной власти — как между регионами и центром, так и регионов друг с другом» [7].
С точки зрения рассматриваемой системы отношений «центр - регион», наибольшую остроту в 90-е гг. приобрели противоречия, связанные с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий, прав собственности между регионами и центром, а также формированием экономической политики государства в целом. Данные проблемы являлись точкой преломления интересов, с одной стороны, центральной и региональных элит, а с другой — экономических субъектов и территорий. В конечном счете речь шла о реализации той или иной модели интеграции политических и экономических элитных групп в процессе консолидации нового «правящего класса».
Элитные группы федерального центра, при поддержке заинтересованных экономических структур, имели возможность весьма активно использовать свои полномочия по замещению должностей в региональных органах исполнительной власти. Именно поэтому региональные элиты к середине 1990-х начали все более настойчиво выдвигать требования выбирать, а не назначать губернаторов краев и областей. Очевидно, что нежелание Центра проводить выборы глав администраций, тем более до завершения президентской избирательной кампании 1996 г., было вызвано, в частности, опасениями достижения местными властями излишней как политической, так и экономической самостоятельности, которая носила бы легитимный характер. Следовательно, в результате местных выборов 1996-1997 гг. у региональной политической элиты появилась возможность, с одной стороны, ограничивать возможности тех или иных политических трансформаций, а с другой
- задавать темпы их реализации.
Очевидно, что установка региональных правящих элит на политическую самостоятельность от центра, которая или уже в основном была достигнута, или как раз и обреталась в ходе губернаторских выборов, сменилась акцентом на достижение экономической самостоятельности. Однако последняя чаще понимается не как формирование закрытого и самодостаточного рынка, но как овладение контролем над экономическими ресурсами и экономиче-
скими решениями. Таким образом, «федерализм тех лет носил ярко выраженную антикризисную направленность. Регионы получали обширные ресурсы и полномочия, но при этом решали многие из тех проблем, которые в силу собственной слабости федеральный центр не был способен решить самостоятельно. Невмешательство московских властей во внутрирегиональное развитие компенсировалось выстроенной президентом Б.Н. Ельциным системой “сдержек” и “противовесов”. Сдерживание региональной власти происходило ситуативно “сверху” и “снизу”. “Сверху” его осуществляли представители президента в регионах, “снизу” -главы областных столиц. При всем несовершенстве асимметричной федерации в рамках этой конструкции между центром и регионами был достигнут баланс, и оба уровня власти научились согласовывать свои интересы» [8].
По достижении относительной самостоятельности региональных политических элит в проведении экономической политики в управляемом регионе, выражением легитимации которой стали губернаторские выборы, возникла потребность оказывать влияние на федеральную политику в целом. Подобные претензии объясняются наличием крупного политического потенциала у региональной властной элиты, которая с 1996 г. становится выразителем интересов всего многонационального населения региона, причем у элиты национальных республик, как уже отмечалось, этот потенциал подкреплялся наличием этнополитического фактора. В этой связи следует отметить, что у региональных политических элит к середине 90-х был инструмент влияния на федеральную политику (речь идет о верхней палате Федерального собрания, которая формировалась как палата регионов).
Таким образом, существование экономического и политического факторов усиления региональных политических элит наряду с этно-политическим обусловили такое явление, как «политический торг» регионов и федерального центра в 1990-е гг. Политические элиты, получившие легитимное признание в регионах, могли лоббировать свои интересы на уровне Совета Федерации. Стремясь расширить базу политической поддержки в обществе, федеральное правительство вынуждено было искать поддержки у влиятельных региональных политических элит. Таким образом, в 90-е гг. имела место ситуация, когда политическая лояльность региональных властных элит федеральному центру обменивалась на властные полномочия и экономические ресурсы.
Реформирование федеральной вертикали власти как фактор регулирования и унификации взаимоотношений федерального центра и региональной властной элиты
Реформа федеральной вертикали власти, инициированная президентом В.В. Путиным, включает три составляющие: введение института полномочных представителей, политику укрупнения регионов и возвращение к практике назначения глав региональных администраций. В наши задачи не входит подробное рассмотрение обозначенных составляющих реформы, поскольку определяющим для нас является выявление основных тенденций во взаимоотношениях на уровне «федеральный центр - регион» в настоящий период.
В последнее время политологи отмечают тенденцию усиления федерального центра, во многом связывая такое положение дел с личностью второго российского президента В.В. Путина. По мнению автора, подобные заключения вполне обоснованы, однако говорить о слабости региональной политической элиты было бы нецелесообразно. Безусловно, в последнее время центр добился некоего превалирования во взаимоотношениях с регионами, причем в первую очередь посредством реформирования Совета Федерации.
Новый политический курс, на который сделал ставку президент по пришествии к власти, предполагал проведение новой федеральной политики, которая, в свою очередь, была несовместима с сохранением двусторонних договоренностей между Москвой и субъектами РФ и предполагала коренной пересмотр места и статуса региональных элит в политической системе. Региональные руководители лишались статуса федеральных политиков. В результате реформы Совета Федерации они покинули верхнюю палату парламента, уступив сенаторское кресло своим назначенцам. Причем создание в 2000 г. нового политического института - Государственного совета при президенте Российской Федерации, который был задуман как орган регионального представительства, не компенсировало утраты региональными элитами ресурсов влияния на федеральную политику, поскольку администрация президента не наделила Госсовет какими-либо реальными полномочиями в процессе принятия государственных решений. Таким образом, следует отметить, что Госсовет является не представительным органом региональных политических элит при президенте, а скорее дополнительным инструментом влияния президента на региональных лидеров.
Однако было бы преждевременно говорить о потере региональными политическими элитами властного и экономического ресурсов в управляемом регионе, следовательно, они сохраняли возможность косвенного влияния на федеральную политику. В этой связи вполне закономерными были следующие преобразования, в первую очередь введение института полномочных представителей президента.
Идея создания специального института, представляющего президентскую власть в регионах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского президента. Борисом Николаевичем Ельциным был подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента в субъектах Российской Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр о деятельности региональных администраций. Причем многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации [9].
Таким образом, «федеральная реформа ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение различных видов ресурсов между Центром и регионами. Инструментом проведения политики рецентрализации должны были стать федеральные округа. Перед возглавившими их полномочными представителями президента наряду с политическими ставились административные (координация деятельности федеральных ведомств в регионах), кадровые (проведение кадровой политики в регионах) и экономические задачи (восстановление единого экономического пространства, устранение межрегиональных экономических барьеров). В рамках новой иерархии власти федеральным округам отводилась роль канала взаимодействия, посредника в отношениях между федеральным Центром и региональными элитами» [8].
Следовательно, основным ресурсом полномочных представителей являлся прямой выход на президента Российской Федерации, не менее значимым ресурсом стала координация федеральных и, в частности, «силовых» структур в федеральных округах. В этой связи представляется, что региональная политическая элита была заинтересована в формировании бесконфликтных отношений с полномочными представителями в своем федеральном округе.
Очередным этапом реформы стало возвращение практики назначения президентом глав региональных администраций. Следует отметить, в политологических кругах существует точка зрения о том, что подобное нововведение коренным образом изменит существующие модели взаимоотношений на уровне «федеральный центр - регион», поскольку практика назначений приведет к формированию нового типа региональной элиты - исполнительной и управляемой, что в конечном итоге и является основным для разработчиков данной реформы. Таким образом, принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» стало ключевым моментом в выстраивании новой системы отношений между центром и региональными политическими элитами, которые автоматически становятся зависимыми от политической воли центра.
Следует отметить существование в среде политологов точки зрения, что «на сегодняшний день кадрового ресурса для замены действующих губернаторов и президентов национальных республик на новых нет. И вряд ли он появится в ближайшие времена. Выбор будет делаться из имеющегося ресурса - действующие губернаторы и их команда, руководители крупнейших предприятий и представители силовых структур» [10]. В то же время вполне очевидно, что в определенных случаях «кадровый ресурс» для замены глав администраций субъектов Российской Федерации будет найден и востребован (как это уже имело место в восьми регионах -Тульской, Саратовской, Иркутской, Нижегородской, Калининградской областях, Корякском автономном округе, Алтайском крае и Республике Северная Осетия). Однако нам представляется, что назначение глав региональных администраций президентом в той или иной степени согласовывается с позицией региональных политических элит, поскольку федеральный центр явно не заинтересован в развитии конфликтных ситуаций на региональном уровне.
Одновременно президентская администрация сохранила за собой основной политический ресурс, поскольку согласно принятому проекту закона президент вправе два раза вносить кандидатуру в региональный парламент. В течение 30 дней в первый и второй раз парламент должен либо утвердить представленную фигуру, либо отклонить ее. После двукратного отказа прези-
дент может предложить на рассмотрение кандидата в третий раз, своим указом назначить временно исполняющего обязанности губернатора либо распустить региональный парламент [11].
Таким образом, региональная политическая элита, потерявшая возможность оказывать существенное влияние на федеральную политику, внутрирегиональную политику будет вынуждена проводить с учетом позиций федерального центра, что в какой-то степени послужит основанием для унификации взаимоотношений федерального центра и региональных властных элит в противовес договорной практике, имевшей место в период президентствования Б.Н. Ельцина.
Ряд исследователей [8] вполне справедливо полагают, что переход федерального центра к модели назначения глав региональных администраций позволит более активно начать процесс укрупнения российских регионов, поскольку назначенные губернаторы будут вынуждены следовать политическим схемам, предложенным Кремлем.
Следовательно, политика укрупнения субъектов, являясь составляющей реформы федеральной вертикали власти, может быть рассмотрена как фактор унификации взаимоотношений федерального центра и региональных политических элит. Это в совокупности с реформированием Совета Федерации, введением института полномочных представителей президента и возвращением к практике назначения глав региональных администраций позволяет говорить о стремлении Кремля строить отношения с регионами на основании относительно унифицированной модели федеративных отношений. В то же время пока затруднительно говорить о появлении в полной мере однородной модели взаимоотношений на уровне «федеральный центр - регионы», так как в регионах с сильной политической элитой (особенно это характерно для национальных субъектов Российской Федерации, где в руках президентов сосредоточен крупный административный и этнополитический ресурс) центр будет объективно заинтересован в максимальном учете региональной специфики. Поскольку в ходе выборов (будь то выборы в Г осударственную думу и местные законодательные органы власти или выборы президента Российской Федерации) политическая лояльность региональных руководителей будет вновь востребована.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. М, 1997. С. 4.
2. Государственная концепция национальной политики // Российская газета. 1996. 4 июня.
3. Филиппов В. Перспективы Российской государственности в этническом контексте //Федерализм. 2000. № 2. С. 54.
4. Самарин Н.А. Эволюция региональных элит в России на фоне регионализации страны // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации. Ростов-на-Дону, 2004.
5. Тишков В.А. Очерки теории и политики эт-ничности в России. М., 1997.
6. Фарукшин М.Х. Региональные политические элиты: смена ролей // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации. Ростов-на-Дону, 2004.
7. Полищук Л. Российская модель «переговорного
федерализма» (политико-экономический анализ):
[Электронный документ] // (http://www.budgetrf.ru/ Publications/ Magazines/V e/1998/98-6polishuk/98-6polishuk000.htm) / Проверено 11.09.2006.
8. Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит. Аналити-
ческий доклад. Институт комплексных социальных исследований РАН. М., 2004.
9. Краснов М.А. О некоторых конституционноправовых аспектах создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: [Электронный документ] // (http://www.niiss.ru) / Проверено 21.10.2007.
10. Коваленко Д. «Новые» губернаторские выборы: [Электронный документ] // (http://www.apn-
nn.ru/index.php?chapter=pub_s&id=153&sf=1) / Проверено 03.05.2007.
11. Федеральный закон «О внесении изменений в
Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»: [Электронный документ] // (Ъйр://^^^.
altapress.ru/7000/) / Проверено 03.09.2005.
TRENDS AND CONTROVERSIES IN THE RELATIONS BETWEEN REGIONAL POLITICAL ELITES AND THE FEDERAL CENTRE IN THE CONTEXT OF REFORM OF POWER RELATIONS
IN THE STATE
Yu. S. Mazanova
Specific features in the forming of relations between the Federal centre and regional political elites in the context of reform of power relations in the state are considered.
Three factors for the strengthening of local elites in 1990s have been identified: ethnopolitical, economic, and political. Special attention is paid to the interaction at the «Federal centre - region» level. It is concluded that the Federal authorities seek to form federal relations on the basis of a relatively unified model.
