CC BY
90
2.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ УКРЕПЛЕНИЯ ПРАВОВОГО ЕДИНСТВА ГОСУДАРСТВА
Матвеев Виталий Юрьевич. Должность: преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин. Место работы: Международный юридический институт. E-mail:[email protected].
Аннотация: обладая федеративной формой государственного устройства и находясь в непрерывных политических реформах Россия, Россия уделяет должное внимание адаптивности регионов к общегосударственной политике. Благодаря установлению нового порядка формирования Совета Федерации, созданию Государственного совета Российской Федерации, учреждению Совета законодателей удалось решить ряд проблемных вопросов и сформировать систему полноправного участи представителей региональной власти в проведении и осуществлении общегосударственной политики.
Ключевые слова: регион, конституционно-
правовое пространство России, адаптивность, многопартийность, выборы.
PERFECTION OF A REGIONAL POLICY IN THE CONDITIONS OF STRENGTHENING OF LEGAL UNITY OF THE STATE
Matveev Vitaly Jurevich. Position: the teacher of chair of civil-law disciplines. Place of Employment: International juristic institution.
Annotation: having the federal form of a state system and being in continuous political reforms Russia, Russia gives a proper attention of adaptability of regions to the nation-wide policy. Thanks to an establishment of a new scheme of formation of the Federation Council, creation of the Council of state of the Russian Federation, Legislative Council establishment it was possible to decide a number of problem questions and to generate system full become frequent representatives of the regional power in realisation and realisation of a nation-wide policy.
Keywords: region, konstitutsionno-legal space of Russia, adaptability, multi-party system, election.
Россия, в соответствии со своей Конституцией, имеет федеративную форму государственного устройства, предусматривающую разграничение полномочий между федерацией и ее равноправными субъектами (статья 5 Конституции РФ). При этом учитывается принцип баланса субъекта и объекта управления, при котором органы управления должны иметь возможность по размерам закрепленной за ними территории, по своим полномочиям, финансовым ресурсам и другим условиям управлять регионом.
Термин «регион» и его производные в современном научном диспуте употребляются достаточно разнообразным образом. Приведем лишь некоторые из них.
В политико-правовой литературе регион обозначается как территориальное социокультурное образование, находящееся в двойной юрисдикции федеральной власти и субъектов федерации1. Словосочетанием
1 Регион // Социология. Краткий словарь / Под ред. Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина. М., 1988. С. 281; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. С. 24-25; Иг-
«территориальное социокультурное образование» подчеркивается естественный и искусственно созданный прошлым историческим развитием потенциал населения. Регионы различаются совокупностью природных, демографических, этнических, экономических, политических и культурных потенциалов развития. Поэтому содержание понятия региона нельзя отождествлять с географическим пространством или «территорией», располагающей определенными природноресурсными и экологическими атрибутами.
Политологический смысл термина «регион» шире юридического термина «административно-территориальная (региональная) автономия», применяемого для обозначения единиц местной организации власти2. Как отмечает А. Казаков, «в мировой политико-
государственной практике исходят из того, что регион есть самодостаточное государственно-политическое образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения возложенных на него законом функций, обязательств перед населением»3. По его мнению, схема административно-территориального деления формируется на основе критериев «управляемость», «подконтрольность центру».
Нахождение региона в федеральной и субфеде-ральной юрисдикции означает:
1) регион является частью пространственного потенциала федеративного государства;
2) в отношении региона федеральные и субфеде-ральные органы власти обладают полномочиями регулятивного действия и использования его ресурсов в целях регионального и федерального развития. Следовательно, регион является частью нормативного пространства федерации.
Важнейшей характеристикой региона выступает его пространство. Сам термин «пространство» имеет общефилософское толкование, выполняя конкретнонаучные, оценочные и познавательные функции в различных областях знания, где исследуются такие явления, как физическое пространство, географическое пространство, региональное пространство, государственное пространство (государственная территория), правовое пространство и т.д.
Применительно к региональному пространству оно представляет собой среду межкультурных, политических, экономических и других коммуникаций, ограниченную рамками относительной однородности.
Любое региональное пространство есть совокупность региональных субъектов и взаимосвязей между ними, а также среда, в рамках которой эти субъекты существуют и действуют.
В юридической науке термин «правовое пространство» чаще всего используется при изучении действия нормативных юридических актов во времени, пространстве и по кругу лиц4. Однако в настоящее время появились исследования, где авторы пытаются выявить «закономерности его формирования и развития»5, которые
натов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление): Учебное пособие. М., 2000. С. 3-5
2 Административно-территориальная (региональная) автономия // Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских.М., 1997. С. 10
3 Казаков А. Законодательное обеспечение региональной политики в Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 1. С. 23
4 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1992. Т. 2. С. 238
5 Барцис И.Н. Российское правовое пространство: общая характеристика и основные признаки // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. №З.С. 19-49
не могут быть раскрыты вне связи с государственным пространством и государственной властью.
В современной научной литературе понятие государственного пространства конкретизируется через понятия политического пространства. Существуют различные аспекты его интерпретации. Политическое пространство трактуется: как предпосылка политической организации; как цель политического процесса; как сфера жизнедеятельности, определяемая политическими процессами6. По мнению Г.М. Заболотной, социально-политическое пространство субъектов Федерации определяется тенденциями интеграции и дезинтеграции. Стабильность и единство социальнополитического пространства субъектов Федерации зависят от целой группы факторов, в состав которых входят: региональная политика центра, а также характер проводимой федеральной реформы, четкость нормативно-правовых актов, определяющих распределение предметов ведения, отлаженность бюджетных взаимоотношений, сохранение общего экономического, образовательного, информационного пространства7.
Термином адаптивности (adaptability), или приспособляемости, определяют способность систем к приспособлению. Естественно, что как системы в целом, так и отдельные их элементы, могут значительно отличаться по приспособляемости к сдвигам в среде. Сегодня понятие адаптации широко употребляется в науке. Прорабатывается оно не только и не столько биологами, сколько социологами, психологами, экономистами. Интерес к этому понятию со стороны гуманитариев вполне оправдан: динамизм внешний среды предъявляет особые требования к динамизму системы (личности, социума, предприятия и т.п.), который определяется, в том числе, и способностью к адаптации. К нему обращаются всякий раз, когда хотят описать взаимодействие индивидуального или группового субъекта с новой для него обстановкой, средой, деятельностью.
Адаптация политической системы включает в себя попытки, ресурсы, мастерство контролировать, модифицировать или фундаментально менять или среду, или саму систему и т.д.
Политическая адаптация в политологических словарях обычно трактуется как приспособление политической системы, политических структур к требованиям окружающей среды, выражающееся в изменении функций, постановке новых целей и выработке новых подходов к решению проблем.
Способность приспосабливаться к внешним изменениям, исправное функционирование и предсказуемость рассматривались классиками теории политических систем в ряду политических ценностей как «системные ценности». Причем «регулярность» и способность к адаптации - категории, по мнению Алмонда и Пауэлла, в чем-то конфликтующие. Бывают эпохи, когда порядок и стабильность должны доминировать над всем прочим.
Для системного уровня политических ценностей в политической системе основным видом ценностей были «сохранность системы» и «адаптационные свойства системы», а содержанием и примерами - «стабильность и предсказуемость процессов, протекающих во внутренней и внешней политике», «способность к структурной и культурной адаптации к меняющимся
6 Заболотная Г.М. Социально-политическое пространство региона: социологический анализ: Дис. ... д-ра социол. наук. Тюмень, 2003. С. 44
7 Заболотная Г.М. Указ. раб. С. 16
внешним условиям и к ответу на появляющиеся вызовы»8.
Для удержания жизненно важных структур в обществе политическая власть должна внимательно отнестись к изменениям и запросам внешней среды и осуществлять ту или иную степень адаптивности. Анализируются четыре типа политической адаптации: уступчивая адаптация; неуступчивая адаптация; содействующая и консервирующая адаптации.
Уступчивая адаптация означает, по мнению ученого, -пассивное подстраивание общественного поведения под запросы внешней среды.
Неуступчивая адаптация - когда запросы внешней среды обществом игнорируются.
Содействующая адаптация - когда запросы внешней среды не только учитываются, но предпринимаются попытки гармонизировать их с внутренними национальными интересами. Баланс внешних и внутренних интересов сохраняется, и общество готово воспринимать новые изменения.
Консервирующая адаптация представляет такой вариант взаимодействия внутренних и внешних импульсов, когда внутренние запросы серьезно ограничивают адаптивные возможности политического режима.
Представляется, что в случае рассмотрения взаимоотношения «центр - регионы» для России более адекватной будет модель взаимодействия, в которой ни одна из сторон не будет в проигрыше. В выигрыше/проигрыше оказываются оба участника взаимодействия -центр и регионы.
Модель взаимодействия подобного типа накладывается на фазу политической консолидации новой политической системы. Фаза политической консолидации закрепляет перелом в различных сферах общественной жизни и ведет к стабилизации данной политической системы. Начинают вырабатываться качественно иные принципы функционирования.
Если обратиться к анализу формальных и неформальных институциональных механизмов, то отметим, что последние во многом определялись политикой верти-кализации власти, выстраиваемой В.В.Пут иным, которую еще называют политикой «нового централизма». Процесс принятия политических решений в России и в ее регионах осуществлялся через сосредоточение в федеральном центре административных, экономических, политических и иных ресурсов.
Проходящая в стране политическая изменение в корне изменила правила политического процесса. Основными ее направлениями, затрагивающими регионы, стали:
изменение порядка формирования Совета Федерации;
повышение «заградительного барьера» для партийных списков;
отмена порога явки на выборы;
запрет на создание и деятельность региональных политических партий;
запрет на образование избирательных блоков;
отмена выборности губернаторов населением и др.
Главной целью первого этапа реформы стало создание единого правового пространства путем приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным и Конституцией страны. На решение данной задачи потребовалось немногим более года, и к концу 2001 года эта работа была в основном завершена. Законодательными собраниями субъектов был
8 Шуберт Т.Э. Указ. раб. С. 272
пересмотрен огромный массив регионального законодательства. На федеральном уровне законодательно была установлена ответственность, как глав регионов, так и законодательных органов власти за издание нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству.
Важнейшим инструментом проведения реформы на этом этапе стало создание в мае 2000 г. новых политических институтов в структуре российского федерализма - семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них (Указ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.). К числу их основных политических функций относятся, в частности: ослабление недемократических региональных политических сообществ и ликвидация их чрезмерной «политической самодостаточности».
Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе. Политической причиной этих изменений стала необходимость ограничения властных полномочий глав регионов и законодательных собраний только рамками субъекта Российской Федерации.
С заменой глав исполнительной и представительной власти регионов на назначенцев произошло определенное снижение влияния региональных лидеров на федеральный центр.
Немаловажным фактором для развития федеративных отношений стало создание в мае 2002 г. Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), который состоит из руководителей региональных парламентов.
После установления нового порядка формирования Совета Федерации, создания Государственного совета Российской Федерации, учреждения Совета законодателей удалось практически выстроить систему полноправного участия представителей региональной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. Были созданы необходимые условия для реализации в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти, а также преодоления низкой эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Известно, что из двух тысяч законодательных инициатив со стороны регионов за последние 10 лет только около 2,5% из них приобрели форму закона.
В новой ситуации относительная сбалансированность отношений «центр -регионы» в сфере политикоадминистративной власти обеспечивается, помимо выборов региональных законодательных собраний и подбора региональными сообществами влиятельных политиков на федеральном уровне, с помощью выборного местного самоуправления.
При анализе баланса политико-административной власти следует учитывать двойной характер исполнительной вертикали. Политическая зависимость региональной власти от центра отчасти компенсируется ее полномочиями в отношении местной власти. Не случайны в этой связи выступления губернаторов за передачу им права назначать глав городов и районов - в качестве компенсации за назначение самих губернаторов президентом. Напомним, что назначаемые губернаторы
на практике, как правило, являются представителями соответствующих региональных сообществ, что способствует выравниванию отношений «центр - регионы». Поэтому создание вертикали исполнительной власти в России отчасти компенсируется правилом назначения более или менее влиятельных выходцев из местных элит.
Серьезным формальным выразителем интересов регионов выступала нижняя палата Государственной думы. Выборы в парламент в 2007 г., показали утверждение фракции «Единой России» в качестве определяющей монопольной политической силы. «Единая Россия» подтвердила статус правящей партии, осуществляющей полный контроль в Государственной Думе.
С переходом на пропорциональную систему регионы лишились депутатов от одномандатных округов, которые в предшествующем составе парламента в какой-то степени обеспечивали представительство региональных интересов. Нельзя не отметить, что запрет на региональные партии, наложенный Законом о партиях (2001 г.), послужил причиной ослабления самостоятельного политического ресурса у глав регионов.
Важным сопутствующим фактором выстраивания «политической вертикали» явилось построение «партийной вертикали».
Закон о партиях резко сузил возможности образования региональных партий и одновременно привел к доминированию партийных функций «Единой России». Усилилось давление партийного аппарата из федерального центра на партийные региональные процессы, что приводит к определенному расхождению в ожиданиях относительно взаимодействий центра и региона. Политические преобразования партийной системы в России не всегда способны решать реальные общественные проблемы, особенно, когда партийное строительство проходит под знаком «любой цены».
Изменение системы выборов в региональные парламенты по партийным спискам, то есть переход от выборов по одномандатному принципу к партийному, предполагает своей целью достижение высокой степени управляемости политическими и партийными процессами в регионах.
Большинство новелл избирательного права направлены на демократизацию российской избирательной системы, превращение выборов в реальный институт народовластия. Главная особенность современной избирательной системы России - позиционирование в регионах политических партий как главного субъекта избирательного процесса и как одного из основных субъектов всего политического процесса. Пропорциональная избирательная система может обеспечивать присутствие различных интересов в региональных легислатурах и может уменьшить возможность доминирования одной партии.
Если изучить список кандидатов в трех последних выборах в Государственную Думу России, то, начиная с 1999 года, первым, что акцентирует на себе внимание, будет развитие многопартийной системы в стране. По сравнению с выборами 1993 и 1995 годов, прогресс здесь весьма заметный. Число партий и организаций, имеющих право на участие в выборах и включенных в бюллетень для голосования, за эти годы неуклонно снижалось, В 1995 году из 273 имеющих право организаций в бюллетень были включены 43, в 1999 из 139 - 26, в 2003 из 64 - 23, и в 2007 из 15 - 11. В то же время уверенно рос процент включенных в бюллетень для голосования среди партий, имеющих право на участие в выборах. На наш взгляд, это явля-
ется положительной тенденцией упорядочения политического поля и превращения «политического базара» в более или менее структурированную систему политического выбора, схожую с теми, что существуют в большинстве развитых стран. Несомненно, соответствующие изменения в законодательстве в период 2003-2007 годов сыграли здесь свою положительную роль.
Другой стороной развития многопартийной системы является реальное становление партий в регионах России. В выборах 1999 года только КПРФ и НДР имели достаточно широкое представительство от регионов (КПРФ имело представителей от 85-и и НДР от 87-и субъектов федерации) среди своих кандидатов. На тех же выборах «Единство» не имело представителей от 35-и, «Яблоко» - от 31, СПС - от 25-и субъектов федерации. В результате кандидаты, постоянно проживающие в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, составляли 41,8% («Единство»), 34,2% («Яблоко»), 30,3% (КПРФ) и 27,8% (СПС). В 2003 году тенденция, в основном, сохранилась, хотя определенные изменения уже наметились. У «Единой России» было 41,1% своих кандидатов, постоянно проживающих в указанных четырех субъектах федерации. В других списках этот процент выглядел следующим образом: «Родина» -39,5%, КПРФ - 30,7%, «Яблоко»— 28,7%, ЛДПР -25,6%, СПС - 22,4%. В 2007 году наивысший процент столичных резидентов сохранила «Единая Россия», но он все же снизился до 34,5%. Данный процент в других партиях: «Справедливая Россия» - 29,43%, ЛДПР -25,29%, СПС - 24,84%, КПРФ - 21,95%, Яблоко -20,77%. Что касается представительства других регионов, то в выборах 2007 года в России не было региона, где бы не были представлены менее четырех основных партий. Правда, не все кандидаты проживают в представляемых ими в списках регионах.
Осуществление политики «нового централизма», т.е. усиление вертикали власти, предусматривающее назначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выборы в Госдуму и в региональные парламенты по партийным спискам и т.д., приводит к достижению достаточно эффективной управляемости политическими и иными региональными процессами.
Список литературы:
1. Регион // Социология. Краткий словарь / Под ред. Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина. М., 1988;
2. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000;
3. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление): Учебное пособие. М., 2000.
4. Административно-территориальная (региональная) автономия // Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских.М., 1997.
5. Казаков А. Законодательное обеспечение региональной политики в Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 1.
6. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1992. Т. 2.
7. Барцис И.Н. Российское правовое пространство: общая характеристика и основные признаки // СевероКавказский юридический вестник. 1999.№З.
8. Заболотная Г.М. Социально-политическое пространство региона: социологический анализ: Дис. ... д-ра социол. наук. Тюмень, 2003.
9. Заболотная Г.М. Указ. раб.
10. Шуберт Т.Э. Указ. раб.
Рецензия
В предлагаемой статье автор демонстрирует свое понимание проблемы совершенствования региональной политики в условиях укрепления правового единства государства. В.Ю. Матвеев показал знания теоретических проблем связанных с названной темой.
Предложенные автором общетеоретические положения и практические рекомендации в настоящее время активно обсуждаются на государственном уровне.
Содержащиеся в статье предложения обладают элементами новизны, научно обоснованы и достоверны, могут быть реализованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы.
Содержание научной статьи соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется для публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Научный руководитель: проректор по учебной и научной работе Международного юридического института, доктор юридических наук, профессор
О.И.Чердаков.
