CC BY
21
С.И. Некрасов*
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ В СИСТЕМЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ (К ВОПРОСУ О РОЛИ ПАРТИЙНОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ)
Многонациональный народ Российской Федерации, как носитель суверенитета и единственный источник власти в стране, может формировать и проявлять свою политическую волю по-разному. Проблема институционализации выражения воли суверена, видимо, может быть отнесена к разряду вечных - дискуссия о соотношении, достоинствах и недостатках различных форм народовластия вряд ли утратит актуальность для отечественной государствоведческой науки в обозримой перспективе. Очевидно одно: при непосредственном осуществлении народом своей власти не может идти речь ни о каком ее разделении. Это проистекает, в том числе, из авторитетного мнения И.М. Степанова, полагавшего, что разделение властей вступает в свои права лишь вместе с восхождением воли народа на государственный уровень, в частности, в сферу деятельности институтов представительной, парламентской демократии1. Подобного подхода придерживается и В.В. Комарова, утверждая, что народовластие означает принадлежность всей государственной власти народу, а с помощью форм непосредственной демократии происходит формализация, организационное оформление воли народа, придание ей нормативно-обязательного характера для всех государ-
* Профессор кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, старший научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции // Конституционный строй России. Вып. III. М., 1996.
С. gg Труды Института государства и права
Российской академии наук № 1/2012
ственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан - преобразование ее в государственную2.
При всей привлекательности идеи о возможности непосредственного осуществления народом своей власти следует констатировать, что потенциал форм прямой демократии не следует идеализировать - осуществление власти через различные профессиональные (или более-менее профессиональные) органы все-таки является не только более распространенным, но и более эффективным способом властвования3. Именно с институциона-лизацией воли народа при осуществлении власти связана и концепция разделения власти (которая справедливо стала рассмат-
4ч
риваться исключительно вкупе с концепцией единства власти ). А за представительной (законодательной) властью, представительными (парламентскими) учреждениями традиционно при-
2 См.: Комарова В.В. Проблемы теории и практики системы народовластия современной России // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы Международной научно-теоретической конференции (Москва, 4-6 декабря 2008 г.): В 2 т. Т. 1 / Под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2009. С. 146.
3 Автору уже доводилось высказываться по проблеме соотношения форм прямой и опосредованной демократии (см., в частности: Некрасов С.И. О соотношении форм прямой и представительной демократии в современной России // Конституционный строй России. Вып. V // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 3). Прошедшие годы, политические события и процессы в России, североафриканских, арабских государствах не дают пока основания для изменения нашей позиции.
4 При этом даже сторонники «неделимости» публичной власти («Несколько публичных властей в одном отдельно взятом обществе - нонсенс») признают ее внутреннюю дифференциацию. См., например: Мамут Л.С. Публичная власть неделима // Философия права и конституционализм. Материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца (Москва, 2 октября 2009 г.). М., 2010. Очевидно, при соотношении идей единства власти и разделения власти главным является их содержание (понимание, наполнение), которое приводит к выводу о том, что, несмотря на лингвистическую противоположность («единство» - «разделение»), здесь отсутствует правовая противоположность - идеи единства власти и разделения власти при уяснении сущности властвования неразрывно сочетаются, образуя, по сути, единый принцип - единства и разделения власти.
знается определяющая роль в выявлении и проявлении согласованной воли народа на всех уровнях властвования - в государстве в целом, в регионе, в муниципалитете.
При этом и совокупности представительных органов (представительных учреждений) присуще свойство системности, а системная взаимосвязь властных институтов различных уровней, в свою очередь, рассматривается в качестве одного из аспектов институционального единства публичной власти. Вот некоторые иллюстрации прямых и косвенных организационных взаимосвязей в российской системе представительных органов. Половина членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ формируется непосредственно законодательными органами субъектов РФ (при этом возможен и отзыв избранных сенаторов соответствующим региональным парламентом). После очередного изменения порядка формирования Совета Федерации5 с 1 января 2011 г. членом Совета Федерации может быть избран (назначен) только депутат законодательного органа соответствующего субъекта РФ либо депутат представительного органа одного из муниципальных образований этого субъекта (заметим, что не очень обсуждаемым оказалось еще одно изменение, в соответствии с которым членом Совета Федерации может стать и депутат Государственной Думы, «закрепленный» за соответствующим субъектом РФ6. Не очевидна ли связь между предстоящим на тот период прекращением депутатских полномочий определенной части депутатов Государственной Думы в связи с приближающимися парламентскими выборами и потенциальным членством их в Совете Федерации?).
Целесообразность указанных изменений вызывает определенные сомнения (но не в связи с усилением взаимосвязей в си-
5 См.: Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.
6 См.: Федеральный закон от 5 октября 2011 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 41 (ч. 1). Ст. 5629.
стеме представительных органов и повышением их представительной природы). Цель таких изменений понятна - исключить «попадание» в верхнюю палату Федерального Собрания «варягов», т.е. сенаторов, которые не проживали в представляемом регионе. Однако процедура «внедрения» в Совет Федерации В.И. Матвиенко в 2011 г. после досрочного отзыва из палаты ее председателя С.М. Миронова продиктовала, на наш взгляд, необходимость усиления закрепленной конструкции - целесообразно установить ценз работы кандидата в члены Совета Федерации в качестве депутата соответствующего представительного органа в течение определенного срока (два-три года). Ведь избрание губернатора Санкт-Петербурга депутатом представительного органа одного из районов города было очевидной формальностью, необходимой лишь для того, чтобы избранная местным депутатом В.И. Матвиенко в ближайшее время стала членом Совета Федерации (здесь нарушаются и права жителей муниципального образования, которые избирают «своих» депутатов в надежде, что последние будут работать на благо района).
Председатели всех законодательных органов субъектов РФ входят в состав Совета законодателей (органа с не вполне понятным статусом при Совете Федерации). Представительные органы муниципальных районов могут частично формироваться путем косвенных выборов - депутаты этих органов могут избираться представительными органами поселений соответствующего района (пп. 1 п. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7). Законодательные органы субъектов РФ участвуют в федеральном законодательном процессе не только через своих представителей в верхней палате Федерального Собрания, но и путем реализации права законодательной инициативы, согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, непосредственного одобрения законов о поправках к Конституции РФ. Правом законодательной инициативы в региональных парламентах обладают представительные органы муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Федеральное Собрание сегодня
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
не принимает непосредственного участия в процедуре конституционно-правовой ответственности региональных парламентов (процедуре возможной, формально-юридической, поскольку на практике она пока не применялась) - роспуск законодательного органа субъекта РФ может быть осуществлен Президентом РФ, а, например, роспуск представительного органа местного самоуправления может быть осуществлен путем принятия регионального закона.
В то же время система представительных органов имеет ряд существенных особенностей. С точки зрения традиционного, преобладающего в науке подхода указанная система не отличается такой жесткой вертикализацией, как системы исполнительных, избирательных, правоохранительных, судебных органов -здесь нет соподчиненности как таковой (термины «вышестоящий» и «нижестоящий» зачастую указывают лишь на различные уровни организационно- и компетенционно-самостоятельных представительных учреждений), прямого администрирования и проч. (единство системы представительных органов власти проявляется в организационных взаимосвязях различных органов, в единстве принципов функционирования, в тождественности функций и полномочий представительных органов, в однотипности структуры и внутренней организации, процедурных правил и т.п.)8. Однако анализ «классической» теории разделения власти, конституционно-правового статуса органов различных ветвей и уровней власти (и прежде всего представительных органов) невозможен без учета очевидной тенденции - партиципа-ции общественно-государственной жизни. Именно партийная составляющая предопределяет непременную корректировку традиционных идей институционального разделения власти. И.А. Алебастрова считает, что реальная демократия, едва появившись на свет, приобрела партийный характер. Заслуживает
8 Здесь мы рассматриваем преобладающую в мире и избранную в современной России либеральную, демократическую модель конфигурации власти, модель «западного конституционализма». Видимо, идея полновластия представительных органов («Вся власть - Советам!»), до сих пор являющаяся конституционным принципом в социалистических государствах, осталась в прошлом, в истории российской государственности советского периода. 92
уважения императивный (хотя, видимо, и дискуссионный) вывод ученого: в процедуре реализации любых форм как прямого народовластия, так и политического участия положение, близкое к монопольному, занимают именно партии, а принцип разделения властей, зародившись как система взаимоконтроля различных ветвей власти, со временем переместился в иную сферу -противоборства между правящей и оппозиционной партиями. Сегодня можно с полной уверенностью утверждать: если есть такое противоборство, то есть и разделение властей, и наоборот, без существования организованной (а значит, партийной) оппозиции принцип разделения властей реальностью быть не может9.
Расширение партийной составляющей в статусе представительных органов (формирование, внутренняя организация и т.п.) делает их систему принципиально иной, повышая ее жесткость, усиливая вертикаль органов различных уровней властвования. При этом отмеченная тенденция (укрепление «партийной вертикали» в системе представительных учреждений) имеет место не только применительно к выборным представительным органам (равно как и не только к представительным органам вообще), не является свидетельством российской специфики - в других государствах она проявилась намного раньше. А.Е. Козлов, ориентируясь прежде всего на зарубежный опыт, отмечал, что многопартийность и демократия как конституционные категории не могут быть реализованы друг без друга, а многопартийная система - один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия10. Рассуждая о проблеме адекватного представительства в парламентских учреждениях, Е.А. Чуб (соглашаясь с М. Дюверже11) указывает, что доктрина представительства была коренным образом видоизменена с развитием партий: отныне речь не идет о диалоге
9 См.: Алебастрова И.А. Партии и демократия: случайная связь или союз нерушимый? // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции (Москва, 10-13 марта 2010 г.) / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 84-85.
10 См.: Козлов А.Е. Политические партии в парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. II. М., 1995. С. 40, 41.
11 См.: ДювержеМ. Политические партии. Пер. с франц. М., 2002.
между избирателем и избранным, нацией и парламентом: между ними стоит третий, что радикально меняет природу их отношений. Прежде чем быть избранным своими избирателями, депутат избирается партией, избиратели всего лишь ратифицируют этот выбор, и избранный получает двойной мандат: от партии и от своих избирателей (вопрос: чей мандат первичен и более значим в условиях применения пропорциональной избирательной системы, предполагающей голосование избирателей не за персоналии, а за партийные списки? - С.Н.). Партии выражают общественное мнение, но не в меньшей мере они же его и создают; они его формируют, но они же его и деформируют. Современные политические партии все чаще становятся орудием частных интересов и продвижения отдельных политиков, а не формой представительства и артикуляции интересов12. Монополизацию партиями общественно-политического пространства («политического рынка») в качестве общемировой тенденции отмечает С.В. Васильева, также соглашаясь с выводом о трансформации системы разделения властей, в которой размываются границы функционального размежевания органов, относимых к разным ветвям власти13.
Усиление партийной составляющей в статусе представительных органов проявляется и в том, что эти органы практически перестают быть нефракционными (на всех уровнях территориальной организации) - обязательным элементом их внутренней структуры являются партийные фракции (с присущей им партийной дисциплиной). Сегодня руководство и члены Совета Федерации регулярно подчеркивают, что верхняя палата Федерального Собрания, в отличие от Государственной Думы, является нефракционной и, следовательно, не подвержена партийно-политическим пристрастиям, а ее члены руководствуются исключительно интересами народов российских регионов. Однако, как представляется, Совет Федерации находится в одном шаге
12 См.: Чуб Е.А. Конституционные основы принципа адекватного представительства и политические права граждан // Конституционное развитие России и Украины: Сб. научных трудов. Вып. 1. М., 2011. С. 93.
13 См.: Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010. С. 44-45.
от создания фракций (сделать это будет достаточно легко, поскольку в настоящее время нет какого-либо законодательного запрета на создание в Совете Федерации фракций, они не предусмотрены лишь регламентом палаты, который изменяется по весьма простой процедуре). Более того, как минимум половина членов Совета Федерации уже имеют ту или иную партийную «окраску» - законодательные органы субъектов РФ избирают «своих» сенаторов по представлению фракций (при этом соответствующие кадровые вопросы в обязательном порядке согласовываются с центральными руководящими органами политических партий), да и многие главы субъектов РФ, назначающие вторую половину членов Совета Федерации, не скрывают соей партийной принадлежности и партийных симпатий. Следовательно, и в верхней палате Федерального Собрания де-факто уже представлены различные (прежде всего парламентские) политические партии. А Совет Федерации, в свою очередь, принимает важные кадровые решения общенационального уровня, включая формирование корпуса Конституционного Суда РФ (при этом и Президент РФ, представляющий соответствующие кандидатуры в парламент, не скрывает своих партийных предпочтений).
Партийная принадлежность или партийные предпочтения руководителя высшего судебного органа конституционного контроля могут ощутимо проявляться в политической жизни государства в целом. И.А. Алебастрова справедливо отмечает, что судебная власть (неизбираемая населением) все больше влияет на нормотворчество и, следовательно, на выработку и корректировку политического курса, на конкретные политические решения, а одной из примечательных черт института конституционного контроля, в частности в США, является то, что традиционно он развивается под значительным влиянием личности Главного судьи (председателя) Верховного суда США14. Весомыми кадровыми полномочиями обладает и Государственная Дума.
14 См.: Алебастрова И.А. Новейшие тенденции развития федерального конституционного контроля в США // Власть и общество: грани взаимодействия. Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, управление - 2009». Ч. I / Отв. ред. С.И. Некрасов. М., 2010. С. 73, 74.
Таким образом, партийная составляющая усиливается во всех властных структурах (в органах власти различных ветвей) и на всех уровнях, а «партийная вертикаль» укрепляется партийными горизонталями и диагоналями.
Укрепление партийной составляющей в системе представительных органов различных уровней (включая и муниципальный) приводит к тому, что корпоративные нормы (прежде всего достаточно жесткие организационно-уставные нормы политических партий) становятся определяющими в нормотворческом процессе на всех уровнях - принятие федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов зависит от позиции фракции, преобладающей в Государственной Думе, в региональных парламентах и в представительных органах муниципальных образований, - будучи связанной жесткой партийной дисциплиной, она руководствуется партийными решениями соответствующей или вышестоящей партийной организации. Не случайно все более возрастает значение не только «нулевого», но и «преднулевого (минус первого)» чтения законопроекта - обсуждения законопроекта на заседании преобладающей в парламенте партийной фракции, позиция которой является определяющей в дальнейшей судьбе законодательной инициативы.
Последовательное повышение роли политических партий (причем партий более-менее крупных) в функционировании публичной власти на всех уровнях в значительной мере осуществляется искусственно. Так, если в 2004 г. в Российской Федерации насчитывалось 48 партий, то к 2010 г. их осталось всего семь; при этом количество фракций в региональных парламентах возросло с 91 фракции в 2004 г. до 248 - в 2009 г.15 По признанию властных институтов и самих партий, по результатам социологических и политологических исследований, партии в современной России пока существуют как бы вне общества, являются наименее авторитетным для россиян общественным ин-
15 См.: Матейкович М.С. Правовое обеспечение модернизации политической системы России // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции (Москва, 10-13 марта 2010 г.). С. 59.
96
ститутом, значительно уступая в рейтингах доверия не только средствам массовой информации, церкви, армии, но и правоохранительным органам, профсоюзам, а «партийная» Государственная Дума в таких рейтингах уступает соответственно «беспартийным» Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации. Бум образования партий, связанный с ликвидацией монополии коммунистической партии в конце 80-х гг. XX столетия, не привел, тем не менее, к сплошной партиципации общества -все российские партии насчитывают сегодня менее 3% взрослого населения (при этом некоторые партии насчитывают несколько десятков тысяч членов - «Яблоко», «Правое дело», «Патриоты России» и несколько сотен тысяч членов - ЛДПР, КПРФ, «Справедливая Россия», и лишь численность «Единой России» вдвое превышает все другие партии, вместе взятые, - более 2 млн человек). Порождает определенные вопросы и избирательная активность политических партий. Если в 1993 г. в парламентских выборах участвовало 13 избирательных объединений (в том числе пять политических партий), то в 1995 г. - 111 избирательных объединений (в том числе 38 партий)16; в 2003 г. в выборах участвовало уже значительно меньшее количество партий (23), а в 2011 г. - всего семь. Отмеченная тенденция, имея как положительные, так и негативные проявления, не должна оцениваться одномерно (в конце концов в большинстве современных государств именно партии являются основными игроками на политическом поле, и отстранять их от участия во власти в современной России было бы нелогично). Тем не менее определенные вопросы она порождает.
Почему-то усиление роли политических партий в России связывается с активным насаждением пропорциональной избирательной системы при формировании представительных органов власти различных уровней - Государственной Думы, законодательных органов субъектов РФ, а с 2011 г. - и избираемых представительных органов муниципальных районов и городских округов (в соответствии с Федеральным законом от 20 марта
16 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 109-110.
2011 г. № З8-ФЗ17 при формировании указанных представительных органов численностью 20 и более депутатов не менее половины депутатских мандатов должны распределяться между партийными списками). Более того, федеральный законодатель допускает использование пропорциональной избирательной системы при формировании представительных органов и более мелких муниципальных образований - сельских поселений. Такая возможность реализована в некоторых субъектах РФ, что, однако, вызывает справедливое недовольство населения. Здесь нельзя не упомянуть правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана»18. Оспариваемые положения признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав.
В США и Великобритании, например, пропорциональная избирательная система не применяется, но это не мешает основным политическим партиям бороться за депутатские мандаты, министерские портфели, пост главы государства и другие властные структуры (а в современной Великобритании даже сформировано коалиционное правительство). И в Российской Федерации достаточно примеров, когда партии участвуют в борьбе за
17 СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.
18 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
98
власть, выдвигая не списки, а отдельных кандидатов - так было при применении смешанной избирательной системы на выборах в Государственную Думу, на региональных парламентских выборах в тех субъектах РФ, где сохраняется смешанная избирательная система (возможно, и на последних выборах в Московскую городскую Думу количество «одномандатников» увеличено с 15 до 17 в связи с тем, что во всех одномандатных избирательных округах побеждают кандидаты от «партии власти»?), на выборах в органы местного самоуправления (в частности, на муниципальных выборах в Москве пропорциональная избирательная система не применяется, однако при подведении итогов избирательной кампании акцент делается на представительстве различных партий. Например, по результатам муниципальных выборов в марте 2008 г. в муниципальных собраниях Юго-Восточного административного округа г. Москвы 162 депутатских мандата (более 96%) получили представители «Единой России», пять депутатских мандатов (менее 3%) - представители КПРФ и один депутатский мандат - представитель ЛДПР19). В.Н. Шаповал справедливо полагает, что пропорциональная избирательная система слабо сопрягается с классическими принципами равного и прямого избирательного права, поскольку избиратели при такой системе не избирают депутатов парламента - их де-факто по собственным корпоративным правилам (а не по правилам избирательной процедуры) определяют партии20.
Предоставление центральным органам партий права выдвигать кандидатов (в том числе списки кандидатов) в тех регионах и муниципальных образованиях, где отсутствуют соответствующие региональные или местные партийные структуры (а законодательство о политических партиях не требует их обязательного наличия в каждом субъекте РФ и в каждом муниципальном образовании), может привести к массовому появлению «незнакомцев», «варягов» в представительных органах регионального и местного уровней - партиям уже не обязательно «утруждать» себя необходимостью проводить какие-либо акции на соответ-
19 См.: Юго-Восточный курьер. 2008. № 6.
20См.: Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 179-184.
ствующей территории, завоевывать свой авторитет конкретными делами и проч., - достаточно общероссийской вывески и портретов известных России лидеров. Очевидно снижение демократического начала внутри партий, ослабление их связи с населением.
Не вполне обоснованной представляется и законодательное установление абсолютной монополии политических партий на власть. Ведь представительство может (и должно?) быть не только партийным, а выборы в представительные органы могут быть не только прямыми, но и, например, куриальными. В Российской империи в Государственном совете были представлены, в том числе, университеты. При формировании Съезда народных депутатов СССР квотированное представительство гарантировалось не только КПСС, но и Академии наук, ВЛКСМ, профсоюзам и др. Почему не вправе претендовать на представительство в российской власти такие авторитетные структуры, как РАН, Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, традиционные конфессии и т.п.?
Определенные вопросы вызывает статус политических партий, закрепленный федеральным законодателем и неоднократно анализируемый Конституционным Судом РФ (Российская Федерация оказалась вне начавшегося во второй половине XX в. процесса конституционализации политических партий - в Конституции РФ практически не говорится о партиях, однако статус политических партий детально прописан в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ21, т.е. имеет место институционали-зация этого важнейшего субъекта конституционных правоотношений22). Обратим внимание на две небесспорные правовые позиции высшего судебного органа конституционной юстиции. В постановлении от 1 февраля 2005 г. № 1 -П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О политических партиях»23 Конституционный Суд РФ, подтвердив конституционность запрета на создание региональных политических партий, подчеркнул, что указанное ограничение носит
21 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 2950.
22 Подробнее см.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011. С. 278-295.
23 СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 491.
100
временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств (в условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, создание региональных политических партий, по мнению Суда, могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти) должно быть снято. Не пришло ли время для снятия указанного ограничения? Во многих государствах, причем не только федеративных, допускается создание региональных партий (ФРГ, США, Индия, Великобритания, Испания и др.). Весьма привлекательная во многих государствах (а в недавнем прошлом - и в России) праволиберальная идея слабо звучит с парламентских трибун, поскольку соответствующие партии пока не могут стать более-менее массовыми, найти авторитетного лидера, решить иные организационные вопросы и активно участвовать в парламентских выборах (иллюстрацией чего являются результаты участия партий «Яблоко» и «Правое дело» в декабрьских выборах 2011 г. депутатов Государственной Думы). Но, может быть, ростки этой идеи могли бы пробиться в отдельных регионах, а затем расширять свой формат до общероссийского уровня?
В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П24 признана допустимость запрета не только создания политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности, но и использования в наименованиях политических партий слов и выражений, имеющих прямое отношение к какой-либо религии, церкви или национальности. Не совсем корректным представляется вывод Конституционного Суда РФ о том, что принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с многоконфессиональным и многонациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяет, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном случае выходит далеко за конфессиональные рамки и означает принадлежность к европейской
24 СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5260.
системе ценностей и культуре25), не может быть автоматически применен к Российской Федерации. Разве Россия - не страна с многоконфессиональным и многонациональным устройством? Или в России нет традиции религиозной терпимости и плюрализма? Неужели система ценностей, исповедуемых и распространяемых в православии или исламе, менее значима, чем система католических ценностей? Безусловно, политическая партия не должна строиться по конфессиональному признаку, подменять собой религиозную организацию. Не менее очевидно, что в обыденном восприятии словосочетания «Православная партия» или «Мусульманская партия» могут ассоциироваться с исповеданием определенной религии и привлекать сторонников определенной веры. Но ведь за созданием политических партий и их деятельностью устанавливается достаточно жесткий государственный контроль. Регистрирующий орган при анализе учредительных документов, представленных на регистрацию, в состоянии определить предполагаемую цель деятельности создаваемой партии (отправление культа или борьба за власть и участие в осуществлении власти), основу для объединения граждан (символы веры или соответствующая идеология (а православие, ислам, буддизм - это не только религии, но и идеологические платформы). Правоохранительные органы могут оценить содержание проводимых такими партиями мероприятий с точки зрения их соответствия закону. Наверное, Православная партия вряд ли будет рассчитывать на оглушительный успех в кавказском регионе, а Мусульманская партия - в Псковской или Владимирской областях, но политическая конкуренция после снятия указанного законодательного запрета, бесспорно, повысится.
Обратим внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы. «Партийная вертикаль» не должна выстраиваться исключительно «под себя», поскольку ее «цвет», «окраска» могут измениться (в том числе и весьма неожиданно для правящей партии), прочность указанной вертикали может быть несколько
25 В отмеченном ключе позволим не согласиться с отнесением одной из ведущих партий ФРГ - Христианско-демократического союза - к клерикальным (религиозным) партиям. См.: Конституция в XXI веке... С. 283.
нарушена, в том числе и горизонтальными разрывами (вряд ли правящий блок во Франции чувствует себя комфортно после проигранных региональных выборов 2011 г.). Находящаяся в большинстве сегодня партия должна быть готова к иным формам и методам политической деятельности в изменившихся условиях. Так, на начальном этапе советского периода российской государственности партия большевиков преобладала далеко не во всех местных Советах и вынуждена была создавать иные структуры (либо взаимодействовать с иными структурами) - комбеды, фабкомы, кресткомы, ревкомы, сельские (земельные) общества и проч.26 По результатам мартовских региональных выборов 2011 г. «Единая Россия» по партийным спискам в некоторых региональных парламентах добилась лишь относительного большинства (правда, с учетом партийной принадлежности «одномандатников» во всех парламентах это большинство является абсолютным). И результаты декабрьских выборов 2011 г. послужили «Единой России» своеобразным холодным душем -на выборах депутатов Государственной Думы правящая партия получила менее половины голосов избирателей (хотя здесь проявился один из недостатков применяемой в России пропорциональной избирательной системы, связанный с возможной значительной потерей голосов избирателей, - в результате определения окончательных результатов голосования у правящей партии все-таки оказалось большинство (238) депутатских мандатов), а в некоторых региональных парламентах (в частности, в Псковской области) «Единая Россия» уступила лидирующие позиции другим партиям. В этой связи возрастает значимость закрепле-
27
ния действенных гарантий оппозиционной деятельности . Практика «зачистки» политического ландшафта не может вызывать одобрения и поддержки, преобладающая партия должна не «выдавливать» политических конкурентов, создавая для себя
26 Подробнее см.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010. С. 396-402.
27 Безусловного внимания и поддержки заслуживают обстоятельные исследования не только политологических, но и конституционно-правовых аспектов политической оппозиционной деятельности (см., в частности: Васильева С.В. Указ. соч.).
исключительно удобные правила игры, а бороться со своими оппонентами на равных, а по многим направлениям - и сотрудничать с ними (судя по заявлениям лидеров «Единой России» по итогам декабрьских выборов 2011 г., можно предположить, что правящая партия в большей степени, чем ранее, готова к конструктивному сотрудничеству с другими партиями, включая коалиционные соглашения)28.
И, наконец, еще один аспект многогранной проблемы инсти-туционализации (вертикализации, партиципации) представительных учреждений применительно к различным территориальным уровням властвования. Институционализация диалога общества и власти возможна посредством относительно недавно созданных Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов РФ. Указанные органы также могут рассматриваться в качестве представительных учреждений (исходя из их состава, порядка формирования, внутренней организации, процедурных правил, компетенции). При этом, не являясь учреждениями парламентского типа, они, тем не менее, фактически становятся обязательными участниками законодательного процесса и других направлений парламентской деятельности (обладая полномочиями по участию в экспертизе законопроектов, направлению запросов должностным лицам, проведению мероприятий, подобных парламентским слушаниям, и т.п.)29. Общественные палаты могут реально способствовать развитию в России демократии участия, сближению парламентской, пар-
28 Самостоятельного анализа, видимо, требует проблема партийной составляющей в статусе представительных учреждений в связи с межгосударственной интеграцией и представительством Российской Федерации в наднациональных парламентских органах - ПАСЕ, Парламентской ассамблеи СНГ, Парламентском собрании Союзного государства Беларуси и России и др.
29 Результаты деятельности федеральной и региональных общественных палат, опубликованные аналитические материалы свидетельствуют об определенной эффективности данной деятельности. См., например: Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации» 26 марта 2009 г. М., 2009; Общественные слушания «Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат» 25 июня 2009 г. М., 2009.
тийной и «аудиторной» демократии - различных граней представительного правления как пространства взаимодействия представляемых и представителей30 (в том числе потому, что их состав, исходя из закрепленного порядка формирования, не может быть монополизирован исключительно политическими партиями).
Таким образом, издержки партийной демократии, усиления партийной составляющей в статусе представительных (парламентских) учреждений в современной России очевидны, однако они не являются непреодолимыми. В демократическом государстве невозможна постановка вопроса об отказе от политического плюрализма и многопартийности (закрепленных, кроме прочего, в качестве основ конституционного строя России). Однако в совершенствовании функционирования партиципированных представительных учреждений вряд ли определяющую роль призвано играть правотворчество - в высшей степени качественные, продуманные, обоснованные правовые нормы не смогут изменить политический ландшафт, политическую культуру, политическое мышление в обществе, здесь необходимы разумные, понятные, открытые, морально-ориентированные и глубоко нравственные поступки и решения политических партий и их представителей (каковыми сегодня являются уже руководители государства, известные политические, государственные и общественные деятели).
30 См.: Токарев В.А. Представительная демократия - правление посредством дискуссии? // Философия права и конституционализм. Материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца. С. 143.
