ВЛИЯНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА СОБИРАЕМОСТЬ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Финансовое право; налоговое право; бюджетное право

ВЛИЯНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА СОБИРАЕМОСТЬ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ ШОРИН Сергей Александрович,

аспирант кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: shorinsa@bk.ru

Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию зависимости показателя собираемости доходов бюджетов от эффективности бюджетных расходов с точки зрения поиска правовых мер, способных обеспечить полезность бюджетных расходов для общества. Это актуально в связи с необходимостью преодоления государством рисков снижения заинтересованности населения участвовать в формировании доходов бюджетов. Данные риски порождаются недостаточно удовлетворительным состоянием правового обеспечения осуществления бюджетных расходов, и, как следствие, слабой их эффективностью. Для повышения эффективности бюджетных расходов автору представляются обоснованными меры по недопущению снижения доли бюджетных расходов социального характера, установлению правил опубликования отчетности об использовании средств самообложения граждан, повышению открытости бюджетного процесса (особенно при составлении бюджетов и проведении бюджетного контроля), применению в бюджетном процессе такого нестандартного интерактивного инструмента, как бюджетный калькулятор.

Abstract: The article is devoted to the study of the dependence of the indicator of the collection of budget revenues from the efficiency of budget expenditures in terms of finding legal measures that can ensure the usefulness of budget expenditures for society. This is relevant in connection with the need to overcome by the state risks of reducing the interest of the population to participate in the formation of budget revenues. These risks are generated by the insufficiently acceptable condition of legal framework for the implementation of budget expenditures, and, as a result, their poor efficiency. To increase the efficiency of budget expenditures, the author seems to be justified measures to prevent a decline in the share of budget social expenditures, establish rules for publishing reports on the use of citizens' self-taxation funds, increase the transparency of the budget process (especially when budgeting and budget control), use in the budget process of such a non-standard interactive tool as a budget calculator.

Ключевые слова: бюджетные расходы, собираемость доходов бюджетов, эффективность, открытость, контроль, бюджетный калькулятор.

Keywords: budget expenditures, collection of budget revenues, efficiency, transparency, control, budget calculator.

Выполнение целей, задач и функций государства (совместно с муниципальными образованиями как организационно обособленным продолжением того же государства [1, с. 74]), осуществляемое главным образом за счет бюджетных расходов, напрямую зависит от собираемости доходов бюджетов. На собираемость доходов бюджетов, в свою очередь, влияет множество экономических, правовых, социальных и иных факторов. Одним из этих факторов является эффективность бюджетных расходов, представляющая интерес с той точки зрения, что требование эффективного расходования бюджетных средств исходит непосредственно от общества. Указанное требование обусловлено тем, что доходы бюджетов - это в некотором смысле складчина членов общества для финансового обеспечения решения коллективных проблем. При этом государство выступает как инструмент общества для их решения, а бюджет - как инструмент государства, который оно использует в данных целях. В таком случае, если эффективность бюджетных расходов достигаться не будет, то останутся нерешенными проблемы общества, следовательно, его члены потеряют интерес к формированию бюджетов как способа удовлетворения коллективных потребностей. Собираемость доходов бюджетов и функционирование государства в таких обстоятельствах окажутся под вопросом. Обеспечить должное состояние эффективности бюджетных расходов представляется возможным с помощью правового регулирования.

Однако российское государство предпринимает далеко не все правовые меры, способствующие повышению эффективности бюджетных расходов и собираемости доходов бюджетов, а иногда происходит прямо противоположное. В результате наблюдается падение собираемости доходов бюджетов. Примером служит период, начиная с замены единого социального налога на

взносы в государственные внебюджетные фонды, которые стали регулироваться отдельным федеральным законом [2], и до «возвращения» указанных взносов в НК РФ [3]. Е.С. Недосекова указанное падение собираемости связывает с тем, что в обозначенный период администрирование страховых взносов вместо Федеральной налоговой службы осуществляли сами государственные внебюджетные фонды, которые делали это менее эффективно [4, с. 42]. Между тем представляется, что причина здесь находится глубже: рассматриваемое падение обусловлено низкой заинтересованностью плательщиков в уплате взносов, которая проявилась на контрасте, в условиях перехода на администрирование собираемости взносов недостаточно приспособленными для этого субъектами. Сам уровень данной заинтересованности от субъектов-администраторов взносов не зависел. К сожалению, в последнее время изменения законодательства в сфере социального обеспечения не способствуют повышению указанной заинтересованности.

Так, казавшаяся многообещающей в перспективе пенсионная реформа 2002 года [5], в результате которой введена накопительная часть пенсии, фактически не состоялась. Формирование накопительной пенсии заморожено в 2014 году и будет оставаться в таком состоянии как минимум до 2021 года [6]. При этом судьба взносов, которые должны были направляться на накопления за все это время, остается крайне туманной, будущим пенсионерам на них вряд ли можно рассчитывать. Увеличение пенсионного возраста в 2019 году [7], превысившего среднюю продолжительность жизни в ряде регионов, сделало для многих безнадежной перспективу получить заслуженный отдых на склоне лет. При общих настроениях населения, порождаемых преобразованиями пенсионной системы, на законную пенсию рассчитывает все меньшее количество людей, среди

представителей молодежи есть мнение, что для них средств на выплату пенсий у государства не найдется вовсе. Такое положение дел свидетельствует о неэффективности деятельности государства и осуществления бюджетных расходов в данной сфере. Обсуждение эффективности здесь можно начинать только с тех пор, когда потребности населения в социальном обеспечении будут стабильно удовлетворяться в достаточной мере. Пока государство не достигнет этой цели, собираемость доходов бюджетов придется обеспечивать не за счет заинтересованности общества, а только методом принуждения и с помощью тех государственных органов, которые обладают большим опытом и требуемой специализацией.

Еще более показательной сферой правоотношений, в которой хорошо просматривается влияние эффективности бюджетных расходов на собираемость доходов бюджетов, является самообложение граждан. Основные характеристики самообложения: добровольность (вопрос о сборе средств решается на сходе граждан), конкретная целевая направленность, реализация на уровне местного самоуправления. На муниципальном уровне результаты осуществления бюджетных расходов за счет средств местного бюджета более доступны для общественного контроля, чем на уровне региона и, тем более, всей страны, как это имеет место при расходовании бюджетов субъектов Российской Федерации или федерального бюджета. Поэтому при самообложении заинтересованность граждан уплатить взнос и тем самым принять участие в формировании публичного фонда денежных средств играет решающую роль. Если граждане не будут уверены в эффективности последующего использования средств от взносов, которые планируется собирать в порядке самообложения, они не станут брать на себя обязательства по уплате взносов.

Самообложение граждан получает все большее распространение по географическому признаку, поступления этого вида доходов в бюджеты продолжают расти (лидирующим регионом по объему средств самообложения в доходах местных бюджетов является Республика Татарстан) [8, с. 16-17]. Отсюда надо полагать, что самообложение является полезным инструментом решения проблем общества на местном уровне, а соответствующие бюджетные расходы осуществляются достаточно эффективно. Между тем имеются значительные резервы повышения эффективности самообложения. Так, законодательно не урегулирован порядок составления и опубликования отчетности об использовании средств, полученных от самообложения, что снижает возможности населения оценить результаты, достигнутые за счет указанных средств. Например, на портале «Официальный Татарстан» приводится множество новостных сообщений о привлечении средств самообложения и устных отчетов глав муниципальных образований об использовании этих средств [9], однако с помощью интернет-поиска ка-

ких-либо официальных отчетных документов найти не удается.

Кроме того, процесс принятия решения о самообложении на сходе граждан зависит от рисков, связанных с недостаточной осознанностью, подверженностью постороннему влиянию, непрофессиональной оценкой объективных экономических факторов. Для защиты граждан от нарушения их конституционных прав, которые могут произойти в результате реализации указанных рисков, Н.В. Васильева даже предлагает передать право принятия решения о самообложении от схода граждан к представительному органу местного самоуправления [10, с. 236-237]. Устранение обозначенных рисков действительно требует совершенствования законодательства, поскольку в случае их реализации средства, привлеченные от самообложения, будут использованы неэффективно, а это в дальнейшем скажется на собираемости доходов бюджетов в порядке самообложения. Однако предложение Н.В. Васильевой представляется как крайняя мера, здесь уместно разработать и альтернативные правовые меры по усилению защиты интересов граждан при самообложении, что требует отдельного исследования.

Отдельно следует обратить внимание на состояние правового обеспечения открытости бюджетного процесса, так как информированность общества в данной области позволяет ему адекватно оценивать эффективность бюджетных расходов. Даже В.В. Путин отмечал, что главная проблема на пути создания благоприятного делового климата в стране - «недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства» [11]. Тем не менее, для обеспечения открытости необходимо устранить ряд недостатков бюджетного законодательства. Так, непрозрачен этап формирования федерального бюджета, на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в сети Интернет информация об исполнении бюджетов размещается неоперативно, финансовая отчетность государственных организаций имеет длительные сроки подготовки и публикуется не в полном объеме, на официальных сайтах соответствующих органов крайне мало сведений о результатах контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, отсутствует информация об устранении выявленных нарушений, Федеральное казначейство сведения о контрольной деятельности в открытом доступе не размещает совсем. В отношении отчетности следует пояснить, что государственные организации осуществляют расходование средств, полученных, в основном, путем отчуждения части имущества, находящегося в собственности членов общества, поэтому не усматривается причин, по которым ознакомление граждан с указанной отчетностью может быть ограничено, за исключением государственной тайны.

Перечисленные недостатки правового обеспечения открытости бюджетного процесса создают определенный информационный вакуум, который не позволяет гражданам оце-

Финансовое право; налоговое право; бюджетное право

нить ни степень достижения целей бюджетных расходов, ни их эффективность. Существует множество примеров, когда данные цели не достигаются. Более того, среди представителей государства встречается мнение, что закрепленная в статье 7 Конституции Российской Федерации цель государства создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека [12], «не отвечает требованиям формальной определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм» [13, с. 2]. Будто бы и исполнять это конституционное положение не обязательно. В таких обстоятельствах у населения возникает справедливый вопрос о смысле уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей. Происходит падение заинтересованности общества участвовать в формировании доходов бюджетов.

Наряду с информацией о бюджетных расходах имеют значение и показатели бюджетных доходов. Уже упоминавшийся единый портал бюджетной системы Российской Федерации содержит раздел «Доходы», в котором отражаются сведения о собираемости налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений [14]. Сведения, размещаемые в данном разделе, как представляется, могут оказывать влияние на собираемость доходов с точки зрения эффекта подражания, известного из социальной психологии [15, с. 501-502], и морально-этических побуждений. Если наблюдается высокая собираемость доходов бюджетов - это стимулирует население платить налоги, сборы и иные обязательные платежи, следуя по стопам тех людей, которые их уже заплатили. Если же указанная собираемость мала, то желание отдавать часть своего имущества в доход государства, по всей вероятности, снизится. Причиной здесь видится проблема справедливости участия в формировании доходов бюджетов, так как за счет одних экономических субъектов доля доходов становится меньше, чем за счет других, притом, что по закону и те и другие в данном отношении должны быть наравне. В свою очередь процесс распределения бюджетных средств предполагает в целом одинаковый уровень удовлетворения потребностей всех членов общества, даже в случае уклонения некоторых из них от уплаты налогов. Следовательно, от государства все получат примерно поровну, а заплатят за это по-разному, что несправедливо. Кроме того, в случае малой собираемости доходов бюджетов упомянутый эффект подражания начнет играть на стороне неплательщиков и способен еще больше снизить собираемость доходов. С учетом приведенных рассуждений в условиях роста собираемости доходов бюджетов [16, с. 8] идея информирования населения о показателе их собираемости заслуживает полной поддержки и развития. Как представляется, следует обеспечить открытость информации о собираемости доходов бюджетов с максимальной детализацией по уровням административно-территориального деления [17] и календарной периодичности. Разумеется, параллельно государству необходимо вести активную работу по повышению показателя собираемости

доходов бюджетов и не допускать его снижения, учитывая, естественно, принципы законности, экономической обоснованности и др.

Еще одним средством повышения собираемости доходов бюджетов можно назвать привлечение общества к участию в распределении бюджетных расходов. Инструментом для реализации этой задачи служит бюджетный калькулятор. Он представляет собой интерактивную цифровую технологию, позволяющую каждому человеку через специальный сайт (страницу сайта) органа власти субъекта Российской Федерации или муниципальной администрации в сети Интернет изменять величину бюджетных расходов на цели, предусмотренные законами (решениями) о бюджете на текущий финансовый год. Аналогичная идея, хотя и в меньшей мере, реализована в отношении бюджетных доходов [18]. Естественно, указанные изменения, вносимые населением, не влекут обязательного пересмотра бюджета, однако дают государству обратную связь со стороны общества для более полного учета его потребностей за счет бюджетных расходов. Тем самым повышается эффективность бюджетных расходов. Одновременно с помощью бюджетного калькулятора повышается открытость бюджетного процесса и финансовая грамотность населения [19, с. 113].

Однако при всей ожидаемой пользе от применения бюджетного калькулятора в бюджетном процессе, внедрение данного инструмента законодательно не урегулировано и не имеет повсеместного распространения. Здесь Минфину России было бы уместно в рамках мероприятий по обеспечению подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов, предусмотренных разделом IX Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах [20], разработать порядок использования бюджетного калькулятора в отношении доходов и расходов федерального бюджета, а также общие рекомендации по внедрению бюджетного калькулятора в бюджетный процесс субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В результате вовлечения в бюджетный процесс институтов гражданского общества население получит возможность влиять на эффективность бюджетных расходов, например, путем внесения предложений по сокращению неэффективных расходов. Такой подход будет способствовать учету потребностей общества, люди станут сопричастными к определению целей государства и соответствующих направлений бюджетных расходов, что послужит фактором повышения их заинтересованности в пополнении доходов бюджетов.

Таким образом, следует признать, что собираемость доходов бюджетов существенно зависит от эффективности бюджетных расходов, которая должна рассматриваться с точки зрения полноты удовлетворения потребностей общества. Заинтересованность государства в эффективном использовании бюджетных средств, определенно, порождена интересами общества, будь это не так, вероятнее всего, бюджетные расходы

осуществлялись бы лишь в частных целях без учета общественных потребностей. В целом процесс транслирования указанных интересов общества в интересы государства и затем в интересы государственных органов, организаций и должностных лиц протекает удовлетворительно. Однако резервы повышения эффективности бюджетных расходов реализуются государством не в полной мере, как следствие, сохраняются факторы риска снижения собираемости доходов бюджетов.

Разумеется, задачи обеспечения эффективности бюджетных расходов и повышения (поддержания) уровня собираемости доходов бюджетов требуют комплексного подхода. Между тем, отдельными правовыми мерами для целей их решения могли бы стать следующие. Во-первых, предотвращение практики ухудшения социального обеспечения населения, что можно реализовать путем установления бюджетного правила, закрепляющего определенную обязательную долю расходов социального характера в общем объеме бюджетных расходов. Во-вторых, установление порядка формирования публичной отчетности об использовании средств самообложения граждан.

Библиография:

1. Селюков А. Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4. - С. 73-80.

2. Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (утратил силу) // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

3. Федеральный закон от 03.07.2016 № 243-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование» // СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4176.

4. Недосекова Е. С. Актуальные вопросы и финансово-правовое значение передачи налоговым органам РФ администрирования страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды // Юрист. 2017. № 4. - С. 42-46.

5. Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ (ред. от 04.06.2014, с изм. от 19.11.2015) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // РГ. 2001. 20 декабря.

6. ПФР заявил о продлении «заморозки» пенсий до 2021 года // Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3751720 (дата обращения: 09.09.2019).

7. Федеральный закон от 03.10.2018 № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» // Офиц. интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201810030028 (дата обращения: 09.09.2019).

8. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2018 год // Официальный сайт Минфина России URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/06/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budzhetov_za_2018_

god.pdf (дата обращения: 09.09.2019); Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2017 год // Официальный сайт Минфина России URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_budzhetov_za_2017_god-versiya_290618.docx (дата обращения: 09.09.2019).

9. В Сарабикуловском сельском поселении состоялся сход граждан // Официальный Татарстан URL: http://leninogorsk.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/1387264.htm (дата обращения: 09.09.2019); Собранные средства - на благие дела // Официальный Татарстан URL: http://agryz.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/1438113.htm (дата обращения: 09.09.2019).

10. Васильева Н. В. Финансово-правовое регулирование публичных доходов в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2017. - 485 с.

11. Путин В. В. Нам нужна новая экономика // Ведомости. 2012, 30 января. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2012/01/30/o_nashih_ekonomicheskih_zadachah (дата обращения: 09.09.2019).

12. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения: 09.09.2019).

13. Официальный отзыв Правительства Российской Федерации от 24.05.2019 № 4511п-П17 на проект федерального закона № 645494-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за оскорбление избирателей», внесенный депутатами Государственной Думы С.И. Казанковым, Н.В. Коломейцевым // СОЗД ГАС «Законотворчество» URL: http://sozd.duma.gov.ru/download/9EA3A93A-8D83-4748-8259-4CE5302105CE (дата обращения: 09.09.2019).

14. Приказ Минфина России от 28.12.2016 № 243н (ред. от 28.12.2018) «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201705100044 (дата обращения: 09.09.2019); Доходы бюджета // Единый портал бюджетной системы Российской Федерации URL: http://budgetgov.ru/epbs/faces/p/Бюджет/Доходы?_adf.ctrl-state=k03nsr5da_371&regionId=45 (дата обращения: 09.09.2019).

15. Почебут Л. Г. Мейтис И. А. Социальная психология. - СПб.: Питер, 2016. - 672 с.

16. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов // Официальный сайт Минфина России URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/10/main/0NBNiTTP_2019-2021.docx (дата обращения: 09.09.2019).

17. ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (утв. Постановлением Госстандарта России от 31.07.1995 № 413) (ред. от 29.05.2019) // КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_35362/ (дата обращения: 09.09.2019).

18. Бюджетный калькулятор // Открытый бюджет Забайкальского края URL: http://открытыйбюджетзабайкальскийкрай.рф/portal/BudgetCalculator/Index (дата обращения: 09.09.2019); О бюджетном калькуляторе // Бюджетный калькулятор г. Кириллова Вологодской области URL: http://kirillov.region35.citizens-budget.ru/ (дата обращения: 09.09.2019).

19. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / Анисина К. Т., Бадмаев Б. Г., Бит-Шабо И. В. и др.; под ред. Цинделиани И. А. М.: Проспект, 2019. - 320 с.

20. Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201902040007 (дата обращения: 09.09.2019).

В-третьих, устранение недостатков правового регулирования открытости бюджетного процесса, которые вполне преодолимы с помощью современных средств цифровизации и информатизации. Необходимо сделать прозрачным этап формирования бюджетов, повысить оперативность подготовки и степень открытости финансовой отчетности государственных организаций, предусмотреть обязанное доведение до всеобщего сведения результатов контрольных мероприятий, проводимых контрольно-счетными органами, информации об устранении выявленных нарушений, привлечении виновных лиц к ответственности и принятии предупредительных мер на будущее. В-четвертых, установление порядка информирования населения о показателях собираемости доходов бюджетов, детализированных по административно-территориальным образованиям и календарным периодам. И, наконец, в-пятых, разработка порядка применения бюджетного калькулятора в бюджетном процессе федерального уровня и общих рекомендаций по внедрению бюджетного калькулятора в бюджетные процессы регионального и местного уровня.