CC BY
198
Валютная политика в системе
экономической безопасности государства
Сумароков Е.В. *
In modern conditions special value for economic safety of the state gets carrying out of the weighed and thought over currency policy.
В современных условиях особое значение для экономической безопасности государства приобретает проведение взвешенной и продуманной валютной политики.
Интернационализация мирового хозяйства, глобализация международных финансовых рынков, тесное переплетение международных торговых отношений с международными валютно-финансовы-ми и кредитными отношениями, углубление интеграционных процессов — все это определяет валютную политику отдельно взятого государства. Так, значительно усложняется механизм регулирования валютных рынков, возникает вопрос о необходимости контроля валютных потоков с целью предотвращения валютных кризисов, обеспечения стабильности денежно-кредитной системы и решения задач экономической безопасности.
Оборот глобального валютного рынка исчисляется триллионами долларов. Мировой финансовый кризис последних лет не оказал заметного влияния на позитивную динамику его роста. Более того, кризис активизировал действия субъектов мирового хозяйства в этой сфере, поскольку особую важность приобрел фактор валютных рисков. От курсовых изменений зависит валютная составляющая экономики и накоплений. Следует отметить, что активности на валютном рынке способствовало не только стремление его участников нейтрализовать возможные отрицательные последствия от неустойчивости валют, но также и спекулятивные интересы различных инвестиционных фондов. Исследования показывают, что кризис на рынке европейских долговых обязательств весной—летом 2010 г. спровоцировал игру против евро, что буквально взвинтило объем торгов.
В России на протяжении всего периода рыночных преобразований государство проводило работу по совершенствованию валютной политики. По мере появ-
ления необходимых экономических предпосылок для либерализации валютного законодательства предпринимались шаги по пересмотру принципов валютного регулирования и валютного контроля, направленные на приведение их в соответствие с общепринятыми в мировой практике. Впервые такую задачу поставил в 2001 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин, и она была сформулирована в его Послании Федеральному собранию Российской Федерации1.
В 2003 г. был принят Федеральный закон от 10.12.2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле», целью которого является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности ее внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.
Политика Банка России в области валютного контроля строится на двух основополагающих принципах. Это, во-первых, соблюдение интересов общества и государства, обеспечение экономической безопасности страны. И, во-вторых, учет реальной ситуации и тенденций в отечественной экономике и на мировых рынках товаров и капиталов.
В рамках такого подхода Банк России концентрирует усилия на следующих основных направлениях.
Первое заключается в применении в полном объеме системы предупреждения незаконного перевода средств во внешней торговле товарами, в основу которой положена технология таможенно-банковского контроля. На сегодняшний день таможенно-банковским контролем охвачено около 80 % российского товарного экспорта и 90 % товарного импорта (за исключением бартера, переработки
Старший преподаватель кафедры мировой экономики и международного бизнеса Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук.
CJ
OI
Z •
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О
о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ш vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
под таможенным контролем и прочих особых режимов).
Результат применения указанных систем выразился в том, что невозврат валютной выручки от экспорта приблизился к минимальному за последние пятнадцать лет уровню — примерно 3 % от объема экспорта, охваченного таможенно-банковским контролем, тогда как в 1992— 1993 гг. в страну не возвращалась половина выручки от экспорта товаров.
Необходимость применения таких мер показал кризис августа 1998 г., парализовавший практически всю валютно-финансовую систему страны. Для преодоления его последствий правительством Российской Федерации и Банком России был осуществлен комплекс мер, направленный, с одной стороны, на обеспечение стабильного предложения валюты на валютном рынке, а с другой — на отсечение спекулятивного спроса на валюту и ограничение масштабов утечки капитала из страны, прежде всего через фиктивные импортные контракты. Благодаря принятым мерам среднемесячный объем авансовых платежей по импорту товаров, источником которых были как средства, купленные на валютном рынке, так и средства на текущих счетах импортеров, на протяжении 2000 г. сохранялся на уровне 500 млн долл. и был ниже, чем в первом полугодии 1999 г., почти в 3 раза. Доля авансовых платежей в общем объеме переводов по импорту товаров, охваченных системой таможенно-банковско-го контроля, в 2000 г. продолжала сокращаться и в целом за год составила 33 % против 51% в 1999 г. Среднемесячный объем покупки валюты под контракты по импорту услуг, работ и результатов интеллектуальной деятельности уменьшился в 2000 г. до 160 млн долл. по сравнению с 500 млн долл. во втором полугодии 1999 г. В 2000 г. по сравнению с 1999 г. платежи клиентов уполномоченных банков в офшорные зоны, осуществленные за счет валюты, купленной на внутреннем валютном рынке, сократились более чем в 2 раза — с 8,6 до 3,8 млрд долл.
Второе направление — это постоянный поиск возможностей либерализации норм валютного законодательства, необходимость которой вытекает как из собственного, так и международного опыта и понимания Правительством Российской Федерации и Банком России временного характера мер валютного регулирования и контроля.
Чтобы эффективно реализовать подобные возможности, необходимо учитывать, на наш взгляд, несколько общих концептуальных принципов, которые были проигнорированы при создании в 1992 г. с началом рыночных реформ системы валютного регулирования и контроля и ее последующем преобразовании. Во-первых, правила режима валютного контроля должны быть изложены в систематичной, четкой и, что немаловажно, исключающей множественность толкований форме. Во-вторых, режим валютного контроля, по возможности, не должен создавать существенных затруднений для легальной коммерческой деятельности законопослушных хозяйствующих субъектов.
Представляется целесообразным разработка властями концепции валютной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы, которая учитывала бы общее макроэкономическое положение страны, предстоящие обязательства государства по погашению внешнего и внутреннего долга, вступление в ВТО, усиление интеграционных процессов на постсоветском пространстве, тенденции в мировой экономике.
Подобный опыт планирования в России есть. Так, ведущие ученые и практики, разработавшие в 2001 г. проект стратегии развития России до 2010г., считали, что для обеспечения динамичного экономического роста в среднесрочной перспективе необходимо сохранение внутри России генерируемых в рамках российской экономики финансовых ресурсов и превращение их в главный источник спроса на отечественную продукцию. По их оценкам, уровень вывоза капитала в 15—20 млрд долл. ежегодно эквивалентен потере 450—600 млрд руб. конечного спроса, или 6—8 % потенциального прироста производства в среднем за год. Отток финансовых ресурсов за пределы страны и являлся фактически одной из главных причин многолетнего спада2.
Регулирующая роль государства в сфере валютных отношений должна выражаться не только в виде прямого вмешательства в экономические отношения, но скорее в укреплении валютного и экспортного контроля, совершенствовании правовой базы и методов противодействия бегству капиталов, обеспечении соблюдения национальных интересов при осуществлении внешнеэкономической деятельности. Эффективная валютная
политика предполагает наличие взвешенных подходов к решению валютно-фи-нансовых проблем, постепенность и последовательность принимаемых мер, исходящих из принципа «не навредить».
Для повышения эффективности следует регулярно модернизировать соответствующие нормативные акты, а практические действия должны быть адекватными и соблюдать интересы добросовестных предпринимателей. Важнейшим условием эффективности является также использование административных и ограничительных мер параллельно с рычагами экономического воздействия, чтобы положительные результаты от усиления валютного контроля не вызвали в качестве обратной реакции экономических субъектов поиск ими новых каналов и способов утечки валюты за рубеж и совершенствование способов противодействия валютному законодательству.
В этом плане показателен опыт Китая, где довольно суровое валютное законодательство предопределяет форму проведения внешнеторговых сделок, закрепляет контроль не только за валютными операциями, но и за участниками внешнеторговой деятельности. Механизм контроля основан на непосредственном представлении документов Государственному управлению валютного регулирования, при этом банки не наделены функциями агентов валютного контроля. Такая регламентация приводит к тому, что предпринимателям выгоднее осуществлять внешнеэкономическую деятельность посредством теневого инвестирования и чаще использовать бартерную форму сделок.
Мировой опыт показывает, что на современном этапе центр тяжести валютного регулирования перемещается от запретительных мер к всеобъемлющему информационному контролю за комплексом операций с валютными ценностями. В частности, от резкого административного ограничения вывоза капитала предприятиями переходят к более тщательному изучению проектов, требующих вывоза капитала, проверке надежности компаний-контрагентов.
В рамках учетной функции валютного контроля наметилась тенденция к дальнейшему развитию и совершенствованию технологий сбора и регистрации данных о валютных сделках, их статистического учета для определения тенденций развития платежного баланса и валютно-
го положения страны. Вместе с тем валютный контроль призван выполнять активную регулирующую функцию, то есть устанавливать предписания относительно порядка и условий платежей и перемещения капиталов, реализуя задачи валютной политики, обеспечивая экономическую безопасность и стимулируя развитие национальной экономики при осуществлении внешнеэкономической деятельности.
В условиях мирового финансового кризиса проблемы, связанные с валютной политикой, приобрели для стран с развивающимися рынками особую актуальность.
Однако диалектика любого кризиса заключается в том, что, будучи крайней точкой негативного развития событий, он в то же время вызывает к жизни факторы, которые начинают действовать в позитивном (обратном) направлении. Обращаясь снова к российскому опыту, отметим, что критической точкой для усиления валютного контроля и ужесточения валютного законодательства послужил кризис финансово-банковской системы в августе 1998 г. Именно с этой даты фактически начинается становление полноценной системы валютного регулирования, адекватной состоянию российской экономики и отвечающей интересам экономической безопасности страны.
Наиболее общими для стран с развивающимися рынками причинами и предпосылками введения валютного контроля являются необходимость обеспечения национальной безопасности, выравнивания сальдо платежного баланса, формирования достаточного объема золотовалютных резервов, а также выполнения внешних обязательств государства.
Кризисные явления, происходящие в мировой экономике в течение последних десятилетий, изменили отношение к идее контроля за движением капитала. Даже либерально настроенные экономисты признают, что свободное перемещение потоков капитала в глобальном масштабе способно спровоцировать кризис. События 2007—2010 гг. окончательно подорвали незыблемость идеи о ценности свободы движения капитала. Экономисты МВФ полагают, что развивающимся странам полезно вводить ограничения на приток спекулятивного капитала, т.к. это поможет поддержать стабильность экономик. Введение подобных ограничений на рассматривается ими как одна из возможных антикризисных мер3.
сч
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
На фоне мирового финансового кризиса контрольные функции государства в сфере регулирования внешнеторговой деятельности и валютных операций активизировались. Причем это свойственно не только для стран с развивающимися рынками. Так, в сентябре 2010 г. правительство Японии приняло решение о проведе-
нии интервенций на валютном рынке, которые не применялись этой страной с 2004 г.
Это позволяет предположить, что арсенал инструментов валютной политики будет пополняться при одновременном совершенствовании уже установленных правил.
Определение показателя «горячих денег» и «широкого» показателя оттока капитала
«Горячие деньги» 1:
> чистые ошибки и пропуски;
> чистые потоки активов обязательств, за исключением прямых иностранных и портфельных инвестиций, находящиеся в собственности субъектов, за исключением органов денежно-кредитного регулирования, сектора государственного управления и банков.
«Горячие деньги» 2:
> «горячие деньги» 1 плюс;
> чистые потоки активов и обязательств, за исключением прямых иностранных и портфельных инвестиций, находящиеся в собственности банков.
«Широкий» показатель:
> «горячие деньги» 2 плюс;
> чистые потоки инвестиционных активов и обязательств в виде долговых ценных бумаг.
Данные приведены по: International Finance Statistics МВФ («Статистика международных финансов») 2010 г
Общими чертами предлагаемых мер контроля за международным движением капиталов являются проведение различий (дифференциация) и установление определенного паритета между уровнями внутренних и внешних процентных ставок, чтобы не допустить спекулятивных атак на национальную валюту. С этой целью рассматривается возможность в условиях сложной финансово-экономической ситуации осуществить ряд мер, среди которых введение налога Тобина, создание обязательных резервов (беспроцентных депозитов в центральном банке), более жесткий контроль за ввозом и вывозом капитала.
Эффективность контроля зависит от типа валютных потоков и субъектов валютных отношений. Нерезидентов легче контролировать, чем резидентов, поскольку первые больше заинтересованы в юридическом оформлении права собственности на свои активы. Бесспорно то, что контроль за вывозом капитала более эффективен, если осуществляется одновременно с созданием адекватного налогового режима и поддержанием приемлемого валютного курса.
Особенностью для экономики переходного типа является исключительная важность проведения денежной и валютной политики в пакете с другими составными частями общей экономической политики и с политикой регулирования цен и доходов (прежде всего заработной платы).
Преждевременный отказ от государственного регулирования в переходной экономике со всеми ее противоречиями ведет к усилению несбалансированности, невидимая рука рынка в переходной экономике действует иначе, чем в устояв -шихся рыночных экономиках.
Несмотря на то что де-факто соотношение между контролируемыми и свободными операциями постепенно сдвигается в пользу последних, уполномоченные органы всегда должны оставлять за собой возможность усиления контроля в чрезвычайных обстоятельствах. Такой порядок представляется вполне уместным для России, поскольку в отсутствие эффективного международного кредитора ей самой приходится нести основные издержки по разрешению кризисов.
*
Для экономики с развивающимися и неустойчивыми денежным и валютным рынками необходим более жесткий валютный контроль, рычаги которого следует ослаблять только по мере создания прочной экономической базы. При этом должна соблюдаться последовательность шагов либерализации валютного регулирования и валютного контроля в условиях экономических преобразований. Проанализировав опыт бывших стран—членов Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), можно сделать вывод, что значительная либерализация валютного режима без создания прочных экономических предпосылок (опыт Югославии, Румынии, России) менее эффективна по сравнению с постепенной поэтапной либерализацией валютной политики (практика Чехии).
Этим во многом объясняется то обстоятельство, что страны с переходной экономикой, взяв обязательства по свободной конвертируемости своих валют, не спешили распространять ее на сферу обращения капитала. В сложившихся условиях данный подход полностью себя оправдал, выполнив свою защитную функцию и позволив в дальнейшем государствам Восточной Европы справиться с кризисными явлениями в процессе становления рыночных отношений, успешно провести структурные реформы и постепенно смягчать и отменять валютные ограничения.
В то же время в России степень либерализации валютного контроля на ранней стадии перехода к рынку не соответствовала готовности российской экономики к перемещению международных капиталов и не удовлетворяла требованиям финансовой стабилизации. Ситуация долго осложнялась тем, что сохранялось преобладание устойчивой тенденции использования полулегальных и нелегальных каналов перевода валютных средств за рубеж среди прочих форм вывоза капитала.
Сегодня перед Россией возникают новые вызовы, которые затрагивают интересы экономической безопасности. Проведение эффективной валютной политики в комплексе мер, принимаемых государством на других направлениях, способно защитить как внутренний рынок, так и позиции отечественного бизнеса на международном уровне. Залогом успешности проводимой политики будет соблюдение следующих основных принципов, которые сформулированы в Федеральном законе: приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования, исключение неоправданного вмешательства государства в валютные операции экономических субъектов, а также обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
Литература и примечания
1. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации // Международная жизнь. 2001. № 5. 23 мая. С. 97—111.
2. Стратегия развития государства на период до 2010 г. // Коммерсантъ. 2001. № 39. С. 6.
3. Ведомости. 2010. № 195. 15 октября. С. 3.
сч
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
