CC BY
70Уточнение (установление) границ между субъектами Российской Федерации в целях
внесения сведений в единый государственный реестр объектов недвижимости Refining (establishing) the borders between the subjects of the Russian Federation for the purpose of data entrance in the unified state register of real estate objects
Ь Л московский
■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЧЛ ЖУРНАЛ
УДК 528.482 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10287 Кряхтунов Александр Викторович,
кандидат экономических наук, заведующий кафедры геодезии и кадастровой деятельности Института сервиса и отраслевого управления Тюменского индустриального университета (ТИУ), 625000, Россия, г. Тюмень, ул. Володарского, д. 38
Krjakhtunov A.V., krjakhtunovav@tyuiu. ru
Авдеев Денис Александрович, аспирант кафедры геодезии и кадастровой деятельности Института сервиса и отраслевого управления Тюменского индустриального университета (ТИУ), 625000, Россия, г. Тюмень, ул. Володарского, д. 38
Avdeev D.A., avdeevda@72to. ru
Аннотация. В данной статье рассмотрены недостатки теоретического осмысления региональных границ и связанных с ними вопросов, проблемы выработки процедур и выбора форм правового регулирования. Предложены рекомендации по преодолению имеющихся проблем.
Также проведен анализ практических проблем, с которыми сталкиваются органы государственной власти субъектов в процессе координирования местоположения региональных границ, а так же предлагаются пути их преодоления, при условии отсутствия масштабных споров за территории. В результате проведенного исследования, авторами усовершенствован и предложен алгоритм установления границ между субъектами РФ для органов государственной власти.
Summary. This article discusses the shortcomings of a theoretical understanding of regional borders and related issues, the problems of developing procedures and choosing forms of legal regulation. Recommendations on overcoming existing problems are offered. An analysis is also made of the practical problems faced by state authorities in the process of coordinating the location of regional borders, as well as ways to overcome them, provided there are no large-scale disputes over the territory. As a result of the study, the authors improved and proposed an algorithm for establishing boundaries between the subjects of the Russian Federation for public authorities.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, граница субъекта, территория, территориальное устройство, государственно-территориальный процесс, территориальное управление, установление границ, изменение границ, уточнение границ, описание границ. Keywords: territorial administration, state-territorial process, territorial structure, territory, вorder of the subject, subject of the Russian Federation, establishing borders, changing borders, clarifying borders, border descriptions.
Разграничение территории государства на публично-территориальные образования является основой для обеспечения эффективного управления территорией, использования земельных ресурсов как пространственного базиса расселения и хозяйственной деятельности населения. Российская Федерация согласно основам конституционного строя представляет собой федеративное государство, состоящее их республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, являющихся равноправными субъектами. Каждый субъект в свою очередь имеет границу, которая установлена и описана в региональных нормативно правовых актах, зачастую весьма лаконично и нередко имеет ссылку на акты СССР которые такового описания не имеют вовсе. В законодательстве некоторых регионов содержится справочное картографическое изображение границы, в других представлен перечень координат поворотных точек [1-5].
Рассматривая следующую ступень разграничения территории внутри субъектов на муниципальные образования следует отметить, практика установления границ муниципальных образований в региональном законодательстве сводится к текстовому описанию прохождения границы по естественным и искусственным объектам с указанием их протяженности и направления, приложением являются картографические материалы средних и крупных масштабов. Таким образом, содержащиеся региональных законах сведения позволяют восстановить границы на местности с точностью до 20 - 50 метров. Детализированное описания муниципальных границ произведено в рамках
осуществления местного самоуправления на всей территории России, которую можно разделить на несколько этапов. В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в срок до 1 марта 2005 г. границы муниципальных образований были утверждены, в срок до 1 января 2015 г. выполнено описание местоположения в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. В настоящей работе подробно проблемы касающиеся административно-территориального деления не рассматриваются, однако представленных данных достаточно чтобы было возможно сделать вывод о том, что описание муниципальных границ в отличии от региональных осуществлено более точно и детализировано.
Отсутствие единого подхода к оформлению и принципу описания прохождения границы между регионами приводит к тому что границы субъектов в документах стратегического и территориального планирования, отображены справочно, а управление территорией основывается по внешним границам муниципалитетов. Проблема складывается из правового статуса и наличия согласования и отсутствия или наличия споров, правопритязаний за территории со стороны смежествующих субъектов. Отсюда следует, что эффективность территориального управления, и самоуправления, в прямой зависимости от стабильности, четкой определенности и признания всеми участниками правоотношений, границ публично-территориального образования каковым является субъект Российской Федерации [6-8]. В настоящее время в рамках стремления государства на переход к цифровой экономике, повышению инвестиционной привлекательности, степенью освоенности территории возникла необходимость по централизованному координатному описанию границ между субъектами и занесение полученных данные в единый реестр. Платформой позволяющей обеспечить систематизацию и сохранность данных в виде координатного описания и достоверное предоставление заинтересованным участникам земельных отношений, без альтернативы является Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Для этих целей на федеральном уровне распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.11.2015 № 2444-р утвержден Комплексный план мероприятий по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований. В дополнение, распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2017 № 147-р «О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации» установлены целевые значения показателя: «доля количества участков границ
между субъектами Российской Федерации, сведения о которых внесены в ЕГРН, в общем количестве участков границ между субъектами Российской Федерации». Таким образом Целевая модель устанавливает необходимость до 1 января 2021 года описать и внести в ЕГРН сведения обо всех границах между регионами, коих насчитывается 378. Достижение показателя на конец 2019 года составило 32%, что в очередной раз подтверждает сложность процессов юридических и социальных предшествующих моменту окончательного установления, де-юре установленных границ [9-12].
В данной статье рассматриваются практические проблемы, с которыми сталкиваются органы государственной власти субъектов в процессе координирования местоположения региональных границ, а так же предлагаются пути их преодоления, при условии отсутствия масштабных споров за территории. Данный опыт не подразумевает изменение границы между регионами, как известно процедура изменения осуществляется в соответствии с частью 3 статьи 67 и пунктом "а" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, и находится в ведении Совета Федерации.
Первая проблема, каждый субъект Российской Федерации принимает свои нормативные правовые акты самостоятельно, никто из сопредельных регионов не принимал участия в их принятии, это напрямую касается законов устанавливающих границы муниципальных образований. Отсутствие согласованности между вышеуказанными нормативно правовыми актами смежных регионов могут повлечь последствия, отображенные в документах территориального планирования, которые разрабатываются и утверждаются в соответствии с Градостроительным кодексом, и определяют расположение и технико-экономические показатели объектов регионального и местного значения, отображают зоны с особыми условиями использования территории, в том числе особо охраняемые природные территории регионального значения. Практически допустимы ситуации, когда на одной и той же территории предлагаются к размещению несогласованные объекты капитального строительства, либо действуют различные режимы использования земельных участков градостроительные регламенты.
Вторая проблема схожа по смыслу, однако субъектами правоотношений в этом случае выступают не публично-правовые образования, а физические и юридические лица. В данном примере рассматриваются случаи, когда на одну и ту же территорию образованы несколько земельных участков смежных кадастровых округов, и зарегистрированы права нескольких лиц. Сложившаяся ситуация характерна по причине ведения ЕГРН каждым кадастровым округом в своей местной системе координат, и отсутствия установленного в
единой системе координат кадастрового деления между соседними кадастровыми округами.
Таким образом, третьей проблемой формулируется различие систем координат при ведении ЕГРН и наличие земельных участков на кадастровом учете накладывающихся друг на друга. Частично эта проблема решается переходом органами регистрации прав на Федеральную государственную информационную систему ведения Единого государственного реестра недвижимости, которая посредствам программных модулей в автоматическом режиме позволяет осуществлять проверку образуемых земельных участков на пересечения в нескольких системах координат. Однако проблему пересечения уже внесённых в ЕГРН земельных участков решить она не способна. Отсюда следует сделать вывод о том, что четкое определение границ кадастровых округов для осуществления регистрационных действий и кадастрового учета объектов недвижимости необходимо, но технически возможно после описания органами государственной власти границ между субъектами Российской Федерации.
Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливает принадлежность территорий субъектов Российской Федерации к объектам землеустройства и определяет обязанность проведения землеустройства в случае определения или установления их границ. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» устанавливает обязанность направления органами государственной власти для внесения сведений в ЕГРН документы об установлении или изменении границ между субъектами Российской Федерации. Этим же законом установлены сроки и порядок направления документов в рамках межведомственного электронного взаимодействия. Приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» (далее - Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства) определяет правила описания местоположения границ территорий субъектов Российской Федерации [13,14].
Вместе с тем, в целях надлежащего исполнения Целевой модели, в каждом субъекте сформированы межведомственные комиссии состоящие из представителей органов государственной власти субъектов, Управления Росреестра, и представителей Федеральной кадастровой палаты, задачей которых является урегулирование спорных вопросов по принадлежности приграничных территорий и техническое обеспечение проведения землеустройства в отношении границ.
Теоретически вопрос уточнения региональных границ является законодательно урегулированным, но практически возникают проблемы связанные с определением исходной документации содержащей достоверное согласованное уполномоченными органами изображение разграничения территории, статуса нормативно правового акта устанавливающего или описывающего границу, точности определения координат характерных точек.
На примере уточнения границ между субъектам Уральского федерального округа в качестве исходных сведений, использовались сведения о местоположении такой границы (согласованы Председателями облисполкомов, а также начальниками отделов землепользования и землеустройства в 1960 - 1989 годах соответственно), отображенные на Листах-документах дежурной, справочной карты, масштаба 1:100000, принятых на дежурство территориальными инспекциями государственного геодезического надзора (далее — Дежурная- справочная карта). Вместе с тем, использовались утвержденные документы территориального планирования областей и муниципальных образований, по возможности исключались пересечения уточняемой границы с земельными участками, сведения о которых внесены в ЕГРН. Использовались сведения ЕГРН о границах муниципальных образований областей в части не противоречащей друг другу. Схожая позиция высказана в рекомендательном письме Министерства Экономического развития Российский Федерации, но руководствуясь вышеперечисленными принципами, безусловно, невозможно избежать возникновения спорных ситуаций, в связи с чем необходимо дополнительные достоверные источники информации. В качестве которых могут быть использованы материалы картографической основы. Но ввиду отсутствия согласования уполномоченными органами начертания границ на картографических материалах и их отсутствия на ортофотопланах, использование указанных материалов в качестве первоисточника содержащего сведения о местоположении границы между субъектами не является возможным. Допустимо использование актуального картографического материала для уточнения при условии прохождения административной границы по природным объектам, в рамках допустимой погрешности Дежурной-справочной карты не более 100 метров
Согласно п.4 Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства точность определения характерных точек границы между субъектами Российской Федерации не может быть ниже точности Единой электронной картографической основы (далее - ЕЭКО), а в случае совпадения с границей земельного участка должна соответствовать точности определения границы земельного участка. В качестве ЕЭКО для
определения границ субъектов картометрическим методом возможно использование ортофотопланов масштаба: 1:2000 и крупнее на территорию населённых пунктов; 1:10
000. 1:25 000 на территории с высокой плотностью населения, 1:50 000 на остальную территорию Российской Федерации. Подводя итог вышесказанному, следует что точность определения границы между регионами законодательно установлена, но требуется интеграции большого объема разнородной геопространственной информации, при этом не учитывая ее разнородность и точечную характеристику метрики, в неоднородном информационно-координатном пространстве.
Исходя из требований законодательства и опыта установления границ между субъектами РФ возможно предложить следующий порядок для органов государственной власти:
1. Составление, согласование и заключение акта устанавливающего описание местоположения уточняемой границы в системах координат для ведения ЕГРН;
2. Заключение государственного контракта на подготовку землеустроительной документации, включающей подготовку карты(плана) объекта землеустройства, единовременно для смежных субъектов;
3. Направление землеустроительного дела, составленного по результатам землеустроительных работ в территориальный орган Росреестра, для включения ее в Государственный фонд данных, полученных в результате землеустройства;
4. Направление карты (плана) в уполномоченный орган регистрации прав, осуществляющего внесение сведений в ЕГРН.
Для упрощения процедуры проектирования позволительно сделать вывод о возможности разработки и исследования способа технического проектирования границ между субъектами РФ, с учетом разнородности исходных геопространственных данных, оптимизации процедуры согласования региональных границ, разработки алгоритма геометрического проектирования и программный модуль, учитывающий многофакторность вводных и ограничений.
Список литературы
1. Джагарян А. А. Территориальные границы и границы конституционности: в тексте и контексте Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2018 года N 44-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 1. С. 107 - 121.
2. Евлоев И. М. Постановление Конституционного Суда России о границах между субъектами Российской Федерации: разрешение спора или усугубление проблемы?
Комментарий к Постановлению от 6 декабря 2018 года N 44-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 1. С. 92 - 106.
3. Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Русский толковый словарь. М., 1997. - 480 с.
4. Тотров Ц. К вопросу о законодательном регулировании процедуры изменения границы между субъектами Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2018. № 1. С. 70 - 76.
5. Тотров Ц. Некоторые аспекты правового регулирования вопроса изменения границ между субъектами Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 4. С. 63 - 70.
6. Хабриева Т. Я. Конституционное развитие: статика и динамика (к 25-летию Основного Закона России) // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 12. С. 1017.
7. Хабриева Т. Я. Доклад на круглом столе «Границы субъектов Российской Федерации и их изменение» в ИГПРАН 26 июня 2001 г. // Государство и право. 2002. № 2. С. 110.
8. Чертков А. Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2011. - 472 с.
9. Шугрина Е. С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex russica. 2012. № 5. С. 938 - 957.
10. Структурно-логическая модель формирования стратегии развития малоэтажного жилищного строительства (на примере Тюм. области)./ Кряхтунов А. В., Кравченко Е. Г., Пелымская О. В.//Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2013, № 2 (50). - С. 34.
11. Пелымская, О. В., Кравченко, Е. Г., Кряхтунов, А. В. Особенности оформления линейных объектов - кабельных линий электропередачи на примере города Тюмени // Современные проблемы науки и образования, 2014, № 4.
12. Воронин, А.В., Кравченко, Е.Г. Алгоритм разработки стратегии развития малоэтажного жилищного строительства (на примере Тюменской области). Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. № 3 (39). С. 9
13. Кравченко Е. Г., Воронин А. В. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики. - 2011. - N 3 (39). - Режим доступа: http://www.m-economy.ru/ art.php?nArtId=3739
14. Bogdanova, O.V., Chernykh, E.G., Kryakhtunov, A.V. Zonas naturales especialmente protegidas como objeto de actividad inversora // Revista ESPACIOS. - 2018. - Vol. 39 (Number 16). - P. 36. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.revistaespacios.com/a18v39n16/a18v39n16p36.pdf
