CC BY
16Белостоцкий А.А.
к.э.н., доцент, Курский филиал Финансового университета при Правительстве РФ [email protected]
устойчивость национальных бюджетов государств в условиях
распространения коронавирусной инфекции соуго-19
Ключевые слова: национальные бюджеты, бюджетные ресурсы, доходы и расходы бюджетов, меры антикризисной поддержки, дефицит бюджетов, межбюджетные трансферты, сбалансированность бюджетов, государственный долг.
Настоящая ситуация с пандемией коронавируса СОУГО-19 в течение 2020 года бросила вызов государственным финансам стран мира, их бюджетным системам, финансовой устойчивости и в целом проводимой финансово-бюджетной политике.
Для сдерживания распространения коронавируса, а также последующего сглаживания негативных тенденций для экономики в зарубежных странах задействуют достаточно большой объем финансовых ресурсов, например, объем антикризисных программ в Германии составляет 37% ВВП, в Италии - 20% ВВП, в Великобритании - 16% ВВП, во Франции - 14% ВВП, в США - 12,4% ВВП1.
Общий объем прямых фискальных мер в целях поддержки экономики и населения в связи с распространением коронавируса по ключевым странам составил почти 5 трлн. долл. США, а с учетом налоговых отсрочек, госгарантий и квазифискальных операций - более 11 трлн. долл. США.
В результате во всех ключевых странах бюджет в 2020 году прогнозируется с существенным дефицитом, в том числе в странах, стремившихся в 2019 году к положительному фискальному балансу.
Результатом синхронного роста дефицита бюджетов в 2020-2021 гг. станет резкое повышение уровня задолженности к ВВП - как в развивающихся, так и в развитых странах. По прогнозам МВФ, государственный долг в мире в целом после роста в 2019 году на 1,6 п.п., в 2020 году вырастет на 18,7 п.п. и достигнет 101,5% глобального ВВП -самого высокого уровня за всю историю.
18 16 14 12
ю
..
6 i 2 О
Прямые меры Налоговые отсрочки
Прогноз роста ВВП в 2020 году (ШФ)
-7,8 | -5,8 -8,0 j -10,2 j -9,1 -2,1 -12,8 -2,7 1,0 -8,0 -0,3 -12,8 -12,5 -4,5 -5,0
Прогноз величины государственного долга е 2020 году, % ВВП (МВФ)
77,2 1268.0 141,41 101,6 102,3 49,5 166,1 23,1 64,1 79,9 37,7 123,8 125,7 84,0 40,4
<4?
^ Ж Ж ¿Г JT Л*
г
-8.2
66,5
¿Р J- Л*
Рисунок 1.
Фискальные меры по борьбе с последствиями Covid-19, % ВВП
1 Тенденции развития российской экономики в условиях пандемии коронавируса и возможные антикризисные меры. Апрель 2020 / Институт исследований и экспертизы ВЭБ РФ. - http:// www.inveb.ru/
Результатом смягчения фискальной политики и роста долга по всему миру стало снижение суверенных рейтингов ведущими рейтинговыми агентствами. По данным Fitch Ratings количество понижений рейтингов за четыре месяца 2020 года достигло рекорда: рейтинги были понижены для долговых обязательств 29 стран (рис. 1).
Дополнительные опасения рейтинговых агентств вызывает растущий на протяжении нескольких лет и находящийся на историческом максимуме корпоративный долг. Экономический спад и ухудшение условий для заимствований на финансовых рынках уже привели в 2020 году к самым высоким темпам дефолтов по корпоративным облигациям со времен мирового финансового кризиса 2008-2009 гг., а количество дефолтов в развитых странах (кроме США) превзошло уровень прошлого кризиса.
Чрезвычайно высокий долг может стать опасным для развития мировой экономики вследствие повышения уязвимости к риску рефинансирования и ужесточения финансовых условий, приводящего к росту расходов на обслуживание долга и дестабилизации и без того слабых государственных финансов, а также способствующего росту стоимости заимствований для частных заемщиков.
В этой связи по мере восстановления экономической активности для всех стран критически важно вернуться к соблюдению сбалансированных принципов бюджетной политики, обеспечивающих экономическую и финансовую стабильность.
Мировые монетарные власти в ответ на ухудшение экономической ситуации также пошли на беспрецедентное смягчение денежно-кредитной политики как по каналу процентных ставок, так и посредством кратного расширения программ предоставления ликвидности и выкупа активов. Антикризисные пакеты также включали макропруденци-альные меры для снижения давления на капитал банковской системы, вызванного ухудшением положения заемщиков и предоставлением отсрочек выплат кредитов1.
В современных условиях запланированные финансовые ресурсы первого пакета мер антикризисной поддержки государства, направляемые на предотвращение распространения коронавирусной инфекции COVID-19 составят в РФ 2,8% ВВП или 3,1 трлн. рублей, что включает как прямые расходы бюджета, так и меры государственной поддержки, помимо этого будут задействованы средства ФНБ в размере 2 трлн. рублей, чтобы покрыть выпадающие нефтегазовые доходы федерального бюджета из-за снижения цен на нефть. И, несмотря на второй пакет мер государственной поддержки, согласно которому будет осуществляться перераспределение средств внутри действующего бюджета, объема выделяемых финансовых ресурсов в сложной эпидемиологической обстановке может быть недостаточно. Этого можно достичь изменением бюджетного правила путем поднятия цены отсечения до 50-55 долл./бар., с тем, чтобы замещать доходы, не относящиеся к нефтегазовым, а также предусмотреть прямые выплаты населению и предоставить налоговые каникулы для малого и среднего бизнеса.
В условиях ограничительных мер 2 кв. 2020 года практически для всех сфер и отраслей национальной экономики оказался очень тяжелым, в том числе и для промышленного производства. В частности, во втором квартале прогнозируется спад экономики на 8%, при этом в апреле, по данным Росстата, снижение промышленного производства составило 6,6%, что сопоставимо по объему с кризисом 2015 года - тогда такое падение произошло за полгода.
По данным ЦБ РФ восстановление экономики будет достаточно медленным и за 3-4 кварталы не будет отыграно снижение 2 квартала, в результате чего падение ВВП составит 4-6% в 2020 году, затем прогнозируется восстановительный рост экономики на 2,8-4,8% в 2021 году и 1,5-3,5% в 2022 году, в этом случае мы выйдем на уровень ВВП 2019 года к первому полугодию 2022 года.
Пакеты мер антикризисной поддержки в России представлены на рис. 2.
9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
Рисунок 2.
Пакеты мер антикризисной поддержки, трлн. рублей
1 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов / Министерство финансов РФ. - http://minfin.ru/
8,0
5,1
0,3
1 пакет 1 пакет 3 пакет
Поддержка субъектов РФ, расширение их доходной базы и обеспечение устойчивости их бюджетов, наряду с повышением прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов оставались в 2019-2020 гг. приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений1.
В целях стимулирования субъектов РФ к повышению эффективности мер государственной поддержки при расчете налогового потенциала (для целей распределения дотаций на выравнивание бюджетного обеспеченности) не учитываются стимулирующие налоговые расходы, обусловленные льготами по налогу на прибыль и имуществу организаций, оценка совокупного бюджетного эффекта по которым принимает положительное значение2.
В целом, реализованные в 2014-2019 гг. меры по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов и ограничению роста их долга принесли результаты:
- государственный долг субъектов снизился до 2113,0 млрд. рублей (22,5% налоговых и неналоговых доходов):
- консолидированные бюджеты субъектов в течение 2018-2019 гг. были исполнены с профицитом (510,3 и 4,7 млрд. рублей в 2018 и 2019 гг. соответственно).
В то же время распространение коронавирусной инфекции в 2020 году оказало значительное влияние на динамику доходов и расходов региональных бюджетов. Так, за первые 8 месяцев 2020 года налоговые и неналоговые доходы регионов снизились на 7% к прошлому году. при этом география влияния кризиса на доходы субъектов неравномерна: так, в ресурсодобывающих регионах сокращение превысило -12,2% к 2019 году, в то время как в столичных агломерациях сложилась более устойчивая динамика (-5,1%)3.
В целях создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения региональных бюджетов в связи со сложной экономической ситуацией ввиду распространения коронавирусной инфекции в 2020 году были предусмотрены дополнительные меры поддержки бюджетов субъектов РФ в части:
- дополнительных трансфертов в целях компенсации снижения поступлений доходов (300,0 млрд. рублей) и оказания помощи пациентам с коронавирусной инфекцией (68,2 млрд. рублей):
- введения возможности превышения предельных значений показателей дефицита и госдолга;
- переноса на 2 года срока погашения реструктурированной задолженности, проведенной в 2012 и 2013 гг., до 2034 года: с погашением ежегодно в 2025-2034 годах равными долями (ранее с 2023 по 2032 годы);
- продления периода погашения реструктурированной в 2017 году задолженности до 2029 года и изменение объемов погашения задолженности: в 2020 году освобождение от погашения задолженности, в 2021-2024 гг. погашение в размере 5% суммы задолженности ежегодно, в 2025-2029 гг. ежегодно равными долями от остатка суммы задолженности (с возможностью досрочного погашения). При этом высвобождаемые от погашения в 2020 году средства подлежат направлению на финансирование мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также на компенсацию снижения доходов в 2020 году (по сравнению с 2019 годом);
- освобождения субъектов РФ, нарушивших соглашения по итогам 2019 года от досрочного погашения части бюджетных кредитов в 2020 году;
- увеличения в 2020 году срока предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счете бюджета (казначейских кредитов) с 90 до 180 дней;
- введения возможности предоставления в 2020 году между субъектами РФ «горизонтальных бюджетных кредитов» на срок до трех лет;
- расширения случаев внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете;
- ускорения и упрощения административных процедур, связанных с предоставлением целевых межбюджетных трансфертов4.
Динамика дефицита бюджета субъектов РФ представлена на рис. 3.
Поддержка регионов остается приоритетом государственной политики в сфере межбюджетных отношений. В данном аспекте планируется реализация следующих задач:
- предоставление бюджетам субъектов РФ нецелевой финансовой поддержки с сохранением действующих подходов к распределению дотации на выравнивание и формирование дополнительных доходных источников поступлений в консолидированные бюджеты субъектов, включая:
- сохранение до 2024 года механизма централизации 1 п.п. налога на прибыль в качестве источника увеличения объемов дотации на выравнивание и поэтапная передача в бюджеты субъектов акцизов на нефтепродукты с доведением к 2024 году норматива до 100%;
- поэтапный переход к 2023 году на зачисление 50% норматива акцизов на крепкий алкоголь исходя из объемов розничных продаж крепкой алкогольной продукции и создание механизмов реализации инвестиционных проектов в регионах и стимулирование экономического развития:
- запуск механизма финансирования бюджетных инвестиций в объекты транспортной, инженерной, энергетической и коммунальной инфраструктуры (в целях реализации новых инвестиционных проектов) за счет средств, высвобождаемых в 2021-2024 гг. в результате реструктуризации бюджетных кредитов;
1 Правительство Российской Федерации: официальный сайт. - http://www.government.ru
2 Федеральное казначейство: официальный сайт Казначейства России. - http://roskazna.ru
3 Государственная Дума РФ: официальный сайт. - http://duma.gov.ru
4 Министерство экономического развития РФ: официальный сайт. - http://economy.gov.ru/
- списание задолженности по бюджетным кредитам за счет дополнительного поступления налогов от реализации новых инвестиционных проектов и учет при предоставлении межбюджетных трансфертов перспективных отраслей экономики регионов;
- установление в соглашениях о предоставлении субсидий, предусмотренных в целях софинансирования осуществления закупок обязательств по соблюдению минимальной доли отечественных товаров при их осуществлении.
- предоставление финансовой поддержки, направленной на стимулирование субъектов к достижению национальных целей развития;
- повышение качества управления региональными и муниципальными финансами и соблюдение надлежащей финансовой дисциплины;
- усиление ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, невыполнение условий межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов;
- повышение предсказуемости предоставления целевых межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ (в т.ч. увеличение объемов распределенных на 3 года межбюджетных трансфертов и сокращение сроков их доведения)1.
■Ы 0,5
I
^0.3
|o.i
-0.1 -о.з
-0.5 -0.7 -0.9
5.0%
2.5%
0.0%
- -2.5%
- -5.0%
- -7.5%
■10.0%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
дефицит дефицитных регионов
дефицит —О—
Рисунок 3.
дефицит к нал и ненал доходам (пр. шкала)
Динамика дефицита бюджета субъектов РФ
Учитывая, что на снижение ВВП значительное влияние оказало падение экспорта на 12-15%, а также, то что в базовый прогноз заложена средняя цена нефти марки Urals на уровне $27 за барр. в 2020 году при том, что в апреле цена Urals снижалась до 11,5-12,0 долл./барр, что составило минимальный уровень с 1999 года, в такой ситуации есть вероятность что экономические процессы будут восстанавливаться медленнее чем планировалось, несмотря на снижение ключевой ставки на 0,5 п.п. до 5,5%.
В этих условиях происходящий кризис нельзя недооценивать, так как он может сильно тормозить темпы восстановления национальных экономик государств мира, бюджетную обеспеченность территорий, влиять на социально-экономический уровень жизни населения, поэтому уже сейчас необходимо усилить работу по финансированию мер государственной поддержки мероприятий в условиях борьбы с распространением пандемии коронавируса COVID-19.
1 Счетная палата Российской Федерации: официальный сайт. - http://www.ach.gov.ru
44
