CC BY
39
УДК 336.1
устойчивость бюджетов субъектов рф в условиях нестабильной экономики
М. В. Казаковцева
Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
stability of budgets of territorial subjects of the russian federation in the conditions of unstable economy
M. V. Kazakovtseva
Mari State University, Yoshkar-Ola
Введение. В ходе реализации реформ в России накопились определенные проблемы, в частности в сферах финансирования образования, здравоохранения, национальной безопасности, которые требуют научного осмысления и анализа. Целью исследования является анализ производительных и непроизводительных государственных расходов и их роль в экономическом развитии. Материалы и методы. В работе обсуждаются вопросы недостаточного бюджетного финансирования образования, здравоохранения, государственных инвестиций и несбалансированности бюджетных расходов, в частности непропорционально высокие расходы на оборону, правоохранительную деятельность, содержание государственного аппарата по сравнению с другими развитыми странами мира. Автор делает вывод о недостаточности бюджетных источников финансирования для развития страны. Наибольший потенциал сокращения бюджетных расходов без значимых негативных последствий связан с проведением структурных реформ, в частности за счет увеличения доли производительных расходов, которые работают на развитие, на будущий устойчивый экономический рост, и снижения непроизводительных расходов идут на выполнение повседневных функций государства или на текущее потребление. Результаты исследования, обсуждения. Для обеспечения устойчивости бюджетной системы автором рассмотрены направления перераспределения бюджетных расходов, выделен потенциал повышения эффективности государственных расходов, эффективности управления государственной собственностью, эффективности исполнения федеральной адресной инвестиционной программы. Предложены меры государственного воздействия для стимулирования роста национальной экономики. Рассмотрен положительный опыт Китайской Народной Республики по повышению роли государства в поддержке, стимулировании отечественных товаропроизводителей, по ограничению доступа
Introduction. The implementation of reforms in Russia has provoked the emergence of certain problems, in particular in the areas of financing education, health care, and national security, which require scientific reflection and analysis. The purpose of the study is to analyze productive and unproductive public expenditure and their role in economic development. Materials and methods. The problems of insufficient budget financing of education, healthcare, public investments and imbalance of budget expenditures are discussed, in particular, disproportionately high defense spending, law enforcement activity, maintenance of the state apparatus in comparison with other developed countries of the world. The author concludes that there are insufficient budget sources of financing for the development of the country. The greatest potential for reducing budget expenditures without significant negative consequences is related to the implementation of structural reforms. In particular, this is due to an increase in the share of productive expenditure that is working for development, on future sustained economic growth, and reducing unproductive expenditures that go to the day-to-day functions of the state or to current consumption. Results of the study, discussion. To ensure the sustainability of the budget system, the author examined the directions of redistribution of budget expenditures, the potential for improving the efficiency of public spending, the efficiency of managing state property, and the effectiveness of the implementation of the federal targeted investment program. The article suggests measures of state influence to stimulate the growth of the national economy. The positive experience of the People's Republic of China on enhancing the role of the state in supporting, stimulating domestic producers, restricting the access of imported goods to the national market, is studied. Conclusion. The paper concludes that there is a need for public spending in industries and spheres in which the multiplier effect is greatest. The state by its actions
© Казаковцева М. В., 2017
импортных товаров на национальный рынок. Заключение. В работе делается вывод о необходимости осуществления государственных расходов в отраслях и сферах, в которых наиболее велик мультипликативный эффект. Государство своими действиями должно стимулировать приход новых инвесторов, оживить конкуренцию и сформировать такой контингент налогоплательщиков, который позволил бы обеспечивать бюджетные доходы, достаточные для экономического развития страны.
Ключевые слова: бюджетная политика, устойчивость бюджетной системы, структура бюджетных расходов, государственная поддержка, бюджетная эффективность, государственные инвестиции.
Благодарности: исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Правительства Республики Марий Эл области в рамках научного проекта № 17-12-12014.
should stimulate the arrival of new investors, revitalize competition and form a contingent of taxpayers, which would ensure budget revenues sufficient for the economic development of the country.
Keywords: budgetary policy, stability of the budgetary system, structure of budget outlays, state support, budgetary efficiency, state investments.
Acknowledgements: the reported study was funded by RFBR and Government of Mari El according to the research project No. 17-12-12014.
Введение
В последние годы российская экономика столкнулась с серьезными проблемами. Представление о бесконечных государственных деньгах, способных решить все проблемы страны, не соответствует реальным возможностям российской экономики.
В настоящее время становится очевидным, что в сфере государственных финансов в России накопилось много проблем - это явный перекос доходов в сторону федерального центра, недофинансирование образования и здравоохранения, огромные расходы на оборону и безопасность. Однако в основном дискуссии по поводу бюджетных расходов обсуждают доли тех или иных трат в общих расходах бюджета [3].
Материал исследования
Если обратить пристальное внимание на абсолютные размеры расходов, то ситуация с бюджетом становится еще сложнее. Так, из-за падения цен на нефть объем нефтегазовых доходов российского бюджета в 2016 г. сократился в реальном выражении почти вдвое по сравнению с 2014 года. Суммарные доходы бюджетной системы в реальном выражении оказались в 2016 г. на 15 % ниже, чем в 2013 г., и на 24 % меньше, чем прогнозировало правительство в Основных направлениях бюджетной политики на 2014-2016 годы [8, с. 6].
По итогам 2016 года расходы федерального бюджета составили порядка 16,416 трлн руб., что эквивалентно 111,8 тыс. руб. ($1,68 тыс.) на каж-
дого гражданина страны. В США расходы федерального бюджета ($3,9 трлн в 2016 году) на душу населения равнялись $12 тыс., в Швейцарии этот показатель составлял $25,7 тыс., в Дании -$27,2 тыс., в Норвегии - $37,9 тыс. Конечно, покупательская способность валют разных стран отличается, но не в такой степени - в России бюджетные расходы на человека в 7-15 раз меньше, чем в развитых странах. Если мы учтем еще такой фактор, как размер территории стран, то разрыв в бюджетных расходах на единицу площади будет еще больше - с США разрыв составит 28,6 раза, с Данией - 250, а со Швейцарией -365 раз [2].
Из этих данных можно сделать следующие выводы.
Во-первых, бюджетных источников финансирования для развития страны явно недостаточно -в России на гектар ее территории приходится $143 бюджетных расходов, а в Швейцарии -$52,5 тыс.
Во-вторых, при таком уровне бюджетных расходов, построить «социальное государство» невозможно - если за год на каждого гражданина России тратятся деньги, равные средней зарплате врача в США за три дня. При всем этом в России очень высока доля бюджетных расходов на оборону в расчете на душу населения.
Таким образом, надо принять, что в стратегии развития России опора на бюджетные средства невозможна. Имеющиеся бюджетные вливания не смогут придать толчок развитию регионов.
Аналитики единодушно предсказывают длительную стагнацию российской экономики, если не будут проведены серьезные структурные реформы. Чтобы не допустить реализации подобного сценария, надо серьезно пересмотреть базовые положения проводимой бюджетной политики.
Правительство активно принимает меры по адаптации параметров бюджетной политики к новым реалиям. Расходы федерального бюджета за 2017-2019 гг. должны быть сокращены в реальном выражении на 13 %, а расходы бюджетной системы - на 14 %, что позволит к 2020 г. адаптировать параметры бюджетной политики к низким ценам на нефть [8, с. 7].
Вместе с тем наибольший потенциал сокращения расходов без значимых негативных последствий связан с проведением структурных реформ. Соответственно, для успешного решения первой задачи потребуются преобразования в финансируемых из бюджета секторах, улучшающие соотношение государственных расходов и достигаемых результатов [4].
Современные теоретические представления о взаимосвязи общих параметров налогово-бюджетной политики и развития экономики основаны преимущественно на работах Р. Барро в рамках теории эндогенного роста [10]. В его модели учитывается, что некоторые государственные расходы вносят позитивный вклад в экономическое развитие, снижая производственные издержки или увеличивая эффективность использования факторов производства. В то же время поддержание высоких бюджетных расходов требует соответствующего уровня налоговой нагрузки, что в свою очередь оказывает негативное воздействие на рост. Поэтому общий эффект фискальной политики определяется сочетанием объема и состава доходов и расходов бюджетной системы.
Расходы можно подразделить на производитель -ные и непроизводительные. К производительным расходам относят прежде всего инвестиции в человеческий и физический капитал, расходы на фундаментальные исследования и другие аналогичные виды расходов. К непроизводительным традиционно относят социальные расходы, а также расходы на национальную оборону, правопорядок, частично на государственное управление. В целом можно сказать, что производительные расходы работают на развитие, на будущий устойчивый экономический рост, а непроизводительные идут на выполнение повседневных функций государства или на текущее потребление.
Наибольший потенциал ускорения экономического роста имеют государственные инвестиции в развитие общественной инфраструктуры. Развитие транспортной системы или системы водоснабжения ведет к сокращению производственных издержек, то есть повышает конкурентоспособность экономики. Важное условие положительного эффекта государственных инфраструктурных инвестиций состоит в том, что они должны дополнять и стимулировать, а не заменять частные инвестиции.
Расходы на образование улучшают качество человеческого капитала и, как показано во многих исследованиях, позитивно сказываются на экономическом росте [9]. Межстрановой анализ свидетельствует, что за увеличением удельного веса расходов на образование в 25 % случаев следует заметное ускорение роста.
Увеличение государственных расходов на здравоохранение прежде всего приводит к снижению заболеваемости и смертности населения, что в итоге обеспечивает повышение продолжительности жизни, в том числе здоровой. Увеличение численности рабочей силы и повышение качества человеческого капитала также способствуют ускорению экономического роста.
По оценкам МВФ, за расширением расходов на здравоохранение в 40 % случаев следует ускорение роста производства - чаще, чем после увеличения любых других расходов [11].
Сравнение показателя производственных расходов по России со средними показателями по трем группам стран: развитым, с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и крупным развивающимся странам - показано на рисунке 1. Как можно видеть, по уровню производительных расходов Россия близка к развивающимся странам и отстает от других групп [8, с. 19].
I I
J
Россия
Развивающиеся страны
ЦВЕ
Развитые страны
Рис. 1. Производственные бюджетные расходы,
в % от ВВП / Fig. 1. Production budget expenditures, % of GDP
Обратная картина наблюдается для расходов на правоохранительную деятельность и оборону (непроизводственные расходы). Россия имеет здесь более высокие показатели, по сравнению с другими группами стран, как по уровню расходов в процентах ВВП (рис. 2), так и по их удельному весу [8, с. 20].
3 и
2,5 -2
Развитые страны Развивающиеся стран ы
Рис. 2. Бюджетные расходы на общественный порядок и безопасность, в % от ВВП /
Fig. 2. Budget expenditures for public order and security, % of GDP
В целом Россия имеет специфическую структуру бюджетных расходов. В ней сочетаются пониженные, по сравнению с другими странами, расходы на развитие человеческого капитала (образование и здравоохранение) и повышенные расходы на оборону и безопасность.
Ограничение расходов на государственный аппарат и на содержание государства также является важным моментом. Военные расходы России соответствуют среднедушевым доходам каждого россиянина за 25 дней, в США военные расходы равны среднедушевым доходам граждан за 16 дней, в Германии - за семь, в Японии - за три. Расходы на оборону в России за 2016 год составили 5,3 % от ВВП, а в США - 3,3 % от ВВП. Или, к примеру, численность персонала Министерства внутренних дел в расчете на 100 тыс. населения превышает американскую втрое, а китайскую - в пять раз [2].
Для реформирования правоохранительной системы требуется существенно оптимизировать численность занятых в ней при одновременном изменении ее организации, структуры управления и стимулов для сотрудников.
Правительству следует отказаться от государственного финансирования нового инфраструктурного строительства, которое обычно обусловлено политическими соображениями, а не экономической выгодой. Если данные проекты не выгодны, необходимо переориентировать бюджетные средства на другие направления. Чтобы сделать инфраструктурные проекты дешевле, нужно либерали-
зовать рынок земли, увеличить конкуренцию в промышленности строительных материалов, максимально отказаться от ограничений, которые сдерживают предпринимательскую инициативу, и заместить бюджетные средства частными при развитии территорий [5].
Расчетная численность служащих в вооруженных силах и правоохранительной системе на 100 тыс. человек, 2014 г. / Estimated number of employees in the armed forces and law enforcement system per 100 thousand people, 2014
Страна / Country Служащие в вооруженных силах/ Employees in the armed forces Служащие в правоохранительной системе / Employees in the law enforcement system
Россия 895 521
Развивающиеся страны 577 363
Развитые страны 517 258
ЦВЕ 500 284
Рост государственных расходов отрицательно влияет на инвестиционную активность бизнеса, который ожидает, что в будущем увеличатся налоги, относящиеся к их видам деятельности. Очевидно, эти налоги уменьшают ожидаемую доходность проектов, дестимулируя инвестиции. Таким образом, частные инвестиции вытесняются государственным потреблением, что в долгосрочной перспективе приводит к ухудшению качества отбора инвестиционных проектов и, как следствие, к снижению отдачи от инвестиций [7, с. 7].
Огромный потенциал повышения эффективности расходов имеет система социальной поддержки. По оценкам, более 3/4 всех социальных выплат (без учета пенсий) получают граждане, не относящиеся к числу нуждающихся. Часть пенсионных выплат по своей природе также представляет собой социальную поддержку. Ситуация здесь аналогичная: существенная часть выплат социального характера направляется пенсионерам с доходами выше прожиточного минимума и даже выше среднего уровня [8, с. 23].
Избыточные объемы наших государственных расходов рассыпаны по всем бюджетным статьям. Федеральные целевые программы неоправданно раздуты, что подтверждается проведенными проверками Счетной палаты РФ. Объем выявленных нарушений в органах государственной власти по итогам 2016 года составил почти в 956 миллиардов рублей. Основные нарушения выявлены в сфере государственных закупок, а также нарушения,
00
ЦВЕ Россия
связанные с неэффективным управлением государственной собственностью. Большую долю занимают и нарушения, связанные с исполнением федеральной адресной инвестиционной программы. По состоянию на 1 января 2017 года из 496 объектов программы, которые подлежали вводу в 2019 году, было введено лишь 159, или 32,1 процента [1].
Не наведя порядок в госинвестициях, трудно будет стимулировать инвестиции по экономике в целом.
Помимо принятия решений в сфере бюджетных расходов, важное место занимает роль государства в поддержке, стимулировании отечественных товаропроизводителей. Хочется привести опыт Китая по ограничению доступа импортных товаров на национальный рынок.
Нулевые ставки импортных пошлин в Китае действуют в отношении только 8 % товарных позиций (в основном это касается импорта электрических машин и оборудования, древесины и бумаги, нефти и нефтепродуктов). Наибольшие же ставки пошлин - до 65 % - применяются в отношении товаров, производимых в стране - некоторых видов пшеницы и риса, ячменя, а также вин; пошлины в размере 50 % применяются на импорт удобрений. Помимо этого Китай применяет тарифные квоты на 47 товарных позиций, среди которых также значатся различные виды злаковых, сахар, соевое, пальмовое, горчичное, рапсовое масло, а также шерсть и хлопок (пошлины внутри квот варьируются от 0 % до 15 %, сверх квоты - достигают 65 %). При этом товары, ввозимые в рамках квот, подлежат обязательному лицензированию. Кроме этого, до 90 % импортных закупок в Китае осуществляется госкомпаниями [3].
Также Китай широко применяет фитосанитар-ные и ветеринарные ограничения - с момента присоединения к ВТО в 2001 году Китай направил в профильный комитет ВТО в общей сложности 1052 уведомления о введении дополнительных фитосанитарных и ветеринарных мер
(за 2015 год на КНР пришлась пятая часть всех таких уведомлений). В Китай на данный момент ограничены поставки российского мяса, молока и молочных продуктов, а ввоз пшеницы ограничен определенными регионами происхождения.
Китай ограничивает доступ товаров на национальный рынок при помощи не только мер тарифной защиты, но и многочисленных требований сертификации поставок. К примеру, сроки сертификации только этикеток на продукты питания составляют 60 дней. Наконец, КНР широко применяет меры господдержки национальных производителей - налоговые льготы, прямые субсидии, а также льготные кредиты.
Такие действия китайского правительства дают ощутимые преимущества местным товаропроизводителям, развивая промышленный потенциал и повышая общий уровень жизни населения.
Выводы
Конечно же, главной проблемой российского бюджета выступает не то, что он неправильно распределен по статьям расходов, а то, что он слишком мал в абсолютном выражении для решения тех задач, которые сегодня стоят перед страной. Государственный бюджет должен служить целям максимального развития экономики, то есть бюджетные средства необходимо направлять туда, где наиболее велик мультипликативный эффект. Именно поэтому государство должно немного отойти в сторону, чтобы дать экономике развиваться без перекосов; оживить конкуренцию; спровоцировать приход новых инвесторов; развить частную инициативу в традиционных в России государственных отраслях; чтобы сформировать такой контингент налогоплательщиков, который позволил бы обеспечивать бюджетные доходы, хоть сколь-либо достаточные для развития. Иначе говоря, нужно переходить от стратегии гангстера, стремящегося организовать сбор налогов так, чтобы «больше ничего не выросло» к стратегии фермера, не стригущего своих овец раньше срока.
Литература
1. Голикова Т. Я сторонница аккуратной бюджетной политики // Эксперт. № 8 (1018). 11.10.2017.
2. Иноземцев В. Почему бюджетные расходы не спасут Россию // РБК. № 157 (2654). С. 7.
3. Казаковцева М. В Концептуальные модели управления бюджетными расходами на уровне субъектов Российской Федерации // Вестник Поволжского государственного технологического университета. Серия: Экономика и управление. 2012. № 1-14. С. 83-93.
4. Казаковцева М. В. Методический инструментарий оценки эффективности бюджетных доходов и бюджетных расходов // Инновационное развитие экономики. 2013. № 2 (14). С. 43-47.
5. Казаковцева М. В., Гумарова Ф. З. Конкурентоспособность АПК как механизм обеспечения экономической безопасности // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 6.
6. Китайский рынок не спешит открываться // Коммерсантъ. 2 октября 2017. № 182/П. С. 2.
7. Кудрин А., Кнобель А. Бюджетная политика как источник экономического роста// Вопросы экономики. № 10. 2017. С. 5-26.
8. Кудрин А., Соколов И. Бюджетный маневр и структурная перестройка российской экономики // Вопросы экономики. № 9. 2017. С. 5-27.
9. Acosta-Ormaechea S., Morozumi A. (2013). Can a government enhance long-run growth by changing the composition of public expenditure? IMF Working Paper, No. WP/13/162.
10. Barro R. (1990). Government spending in a simple model of endogenous growth. Journal of Political Economy, Vol. 98, No. 5, pp. 103-125.
11. IMF (2015b). Fiscal policy and long-term growth (IMF Policy Paper). Washington, DC: International Monetary Fund).
References
1. Golikova T. Ya storonnitsa akkuratnoi byudzhetnoi politiki [I support a neat budget policy]. Ekspert = Expert, no. 8 (1018), 11.10.2017. (In Russ)
2. Inozemtsev V. Pochemu byudzhetnye raskhody ne spasut Rossiyu [Why budget spending will not save Russia]. RBK = RBC, no. 157 (2654), p. 7. (In Russ)
3. Kazakovtseva M. V Kontseptual'nye modeli upravleniya byudzhetnymi raskhodami na urovne sub»ektov Rossiiskoi Federatsii [Conceptual models of budget expenditure management at the level of the subjects of the Russian Federation]. Vestnik Povolzhskogo gosudarstvennogo tekhnologicheskogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie = Bulletin of Volga State Technological University. Series: Economics and Management, 2012, no. 1-14, pp. 83-93. (In Russ)
4. Kazakovtseva M. V. Metodicheskii instrumentarii otsenki effektivnosti byudzhetnykh dokhodov i byudzhetnykh raskhodov [Methodical tools for assessing the effectiveness of budget revenues and budget expenditures]. Innovatsionnoe razvitie ekonomiki = Innovative development of the economy, 2013, no. 2 (14), pp. 43-47. (In Russ)
5. Kazakovtseva M. V., Gumarova F. Z. Konkurentosposobnost' APK kak mekhanizm obespecheniya ekonomicheskoi bezopas-nosti [Competitiveness of the agro-industrial complex as a mechanism for ensuring economic security]. Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya = Modern issues of science and education, 2014, no. 6, p. 633. (In Russ)
6. Kitaiskii rynok ne speshit otkryvat'sya [Chinese market is in no hurry to open]. Kommersant» = Kommersant, 2 oktyabrya 2017, no. 182/П, p. 2. (In Russ)
7. Kudrin A., Knobel' A. Byudzhetnaya politika kak istochnik ekonomicheskogo rosta [Budgetary policy as a source of economic growth]. Voprosy ekonomiki = Issues of economics, no. 10, 2017, pp. 5-26. (In Russ)
8. Kudrin A., Sokolov I. Byudzhetnyi manevr i strukturnaya perestroika rossiiskoi ekonomiki [Budget maneuver and restructuring of the Russian economy]. Voprosy ekonomiki = Issues of economics, no. 9, 2017, p. 5-27. (In Russ)
9. Acosta-Ormaechea S., Morozumi A. (2013). Can a government enhance long-run growth by changing the composition of public expenditure? IMF Working Paper, no. WP/13/162.
10. Barro R. (1990). Government spending in a simple model of endogenous growth. Journal of Political Economy, vol. 98, no. 5, pp. 103-125.
11 IMF (2015b). Fiscal policy and long-term growth (IMF Policy Paper). Washington, DC: International Monetary Fund).
Статья поступила в редакцию 23.09.2017 г.
Submitted 23.09.2017.
Для цитирования: Казаковцева М. В. Устойчивость бюджетов субъектов РФ в условиях нестабильной экономики // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Сельскохозяйственные науки. Экономические науки». 2017. Т. 3. № 4 (12). С. 64-69.
Citation for an article: Kazakovtseva M. V. Stability of budgets of territorial subjects of the Russian Federation in the conditions of unstable economy. Vestnik of the Mari State University. Chapter "Agriculture. Economics". 2017, vol. 3, no. 4 (12), pp. 64-69.
Казаковцева Марина Вадимовна, кандидат экономических наук, доцент, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, [email protected]
Marina. V. Kazakovtseva, Ph. D. (Economics), associate professor, Mari State University, Yoshkar-Ola, [email protected]
