CC BY
125
УДК 341
УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
© Сидорова Т. Ю., 2012
Рассматривается концепция устойчивого развития в историческом аспекте ее формирования, и анализируются проблемы ее реализации на современном этапе. Исследуются принципы устойчивого развития, заложенные Декларацией Рио-де-Жанейро 1992 г., и перспективы дальнейших действий государств в преддверии конференции «Рио+20» по проблемам окружающей среды и устойчивого развития. Кроме того, в статье дается оценка международному сотрудничеству по реализации обязательств, вытекающих из Киотского протокола, как одному из элементов устойчивого развития.
Ключевые слова: устойчивое развитие; защита окружающей среды; Декларация Рио-де-Жанейро 1992 г.; Киотский протокол; Рио+20.
Устойчивое развитие, о котором начали говорить на международном уровне более 30 лет назад, до сих пор вызывает неоднозначную оценку.
Чаще всего устойчивое развитие определяют фразой: «удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [1]. Сам термин «устойчивое развитие» вызывает противоречивые мнения относительно его соответствия оригинальному «sustainable development», которое не имеет одного определенного перевода на русский язык [2]. Предлагают даже переводить «sustainable development» как поддерживаемое развитие [3]. Однако представляется, что устоявшийся перевод вполне отражает явление, которое связывают с особым отношением международного сообщества к охране окружающей среды и развитию человека.
Концепция устойчивого развития была предложена в 70-х гг. ХХ в. В 1972 г. была проведена Конференция ООН по окружающей среде (г. Стокгольм) и создана Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Таким образом, впервые на международном уровне была поставлена задача решить экологические проблемы, которые стали помехой в социально-экономическом развитии. Дальнейшее развитие идея всеобщей ответственности за сохранение окружающей среды получила во Всемирной стратегии устойчивого развития (1980 г.). Основная мысль Стратегии — устойчивое использование возобновляемых ресурсов и
сохранение биоразнообразия. И лишь затем, в 1987 г., концепция была облечена в ту фразу, которая уже была приведена выше.
Идеи устойчивого развития были воплощены в ряде документов. В частности, принципы были заложены в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. [4]. В какой-то степени Декларация Рио-де-Жанейро остается манифестом устойчивого развития до настоящего времени.
Проанализируем принципы, закрепленные в Декларации. Во-первых, можно обозначить несколько приоритетов: качество жизни человека, забота об окружающей среде, экономический рост. Во-вторых, Декларация устанавливает перспективные «мягкие» обязательства государств и их ответственность за устойчивое развитие в позитивном смысле. В-третьих, Декларация предлагает задействовать международную институционную систему для реализации устойчивого развития.
Качество жизни человека как приоритет устойчивого развития реализуется через принципы 1 (забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития), 5 (искоренение бедности, уменьшение расхождений в уровнях жизни и более эффективное удовлетворение потребностей большинства населения мира), 8 (сокращение масштабов нерациональной практики производства и потребления и искоренение ее, поощрение соответствующей демографической политики), 20 (особая роль женщин), 21 (вовлече-
ние молодежи). Таким образом, основные направления, по которым сотрудничают государства в сфере улучшения качества жизни человека, охватывают различные возрастные и социальные группы населения не зависимо от места их проживания.
Гораздо больше внимания в Декларации уделено принципам, направленным на заботу об окружающей среде. Так, она реализуется через принцип 3 (потребности настоящего не в ущерб потребностям будущих поколений), 4 (защита окружающей среды не отделима от устойчивого развития), 6 (особое значение защиты экологии в наименее развитых странах), 7 (целостность экосистемы Земли и дифференцированные обязательства), 10 (участие гражданского общества и населения в решении экологических вопросов), 11 (эффективное экологическое законодательство), 13 (международная и внутригосударственная ответственность за загрязнение окружающей среды), 14 (противодействие распространению вредных для окружающей среды веществ и видов деятельности), 15 (предотвращение ущерба окружающей среде), 16 (загрязнитель платит), 17 (предварительная оценка экологических последствий планируемой деятельности), 18 (уведомление о стихийных бедствиях и взаимопомощь государств), 19 (предварительное уведомление о возможных негативных трансграничных последствиях), 22 (защита среды обитания коренного населения), 23 (защита среды обитания и природных ресурсов народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации), 24 (защита окружающей среды во время вооруженных конфликтов), 26 (мирное разрешение экологических споров).
Указанные принципы налагают на государства обязательства по предотвращению и эффективному устранению последствий загрязнения окружающей среды, подчеркивают дифференцированный подход к обязательствам. Особо в этом отношении следует отметить принципы 7 и 11. Если принцип 7 говорит о дифференцированных международных обязательствах государств, то принцип 11 позволяет государствам устанавливать более жесткие экологические требования, хотя при этом и подчеркивается, что такие экологические стандарты могут не соответствовать интересам развивающихся стран, предполагают несение дополнительных необоснованных экономических и социальных издержек.
Однако прямого запрета на это принцип не устанавливает.
Заложенный в Декларации дисбаланс, к сожалению, не был преодолен в других документах, посвященных защите окружающей среды. Более того, он создает препятствия для дальнейшего продвижения в сфере обеспечения устойчивого развития. Одним из самых показательных в этом отношении является решение проблемы сокращения выбросов парниковых газов.
Международно-правовые основы контроля и уменьшения негативного антропогенного воздействия, приводящего к появлению «парникового эффекта», на сегодняшний день представлены Рамочной конвенцией ООН об изменении климата 1992 г. [5] и связанным с ней Киотским протоколом 1997 г. [6]. Одним из основополагающих принципов Конвенции является принцип дифференцированной ответственности. Согласно этому принципу ответственность за изменение климата возлагается на все без исключения государства, но особо подчеркивается, что принятие тех или иных мер должно производиться с учетом возможностей государств, что изначально ставит развитые страны в такое положение, которое требует от них более значительных мер и вложений в этой сфере.
Дифференцированная ответственность проявляется также в разработке национальных программ и мер по борьбе с изменением климата, которые должны учитывать потребности каждого конкретного государства, быть интегрированы в национальную политику и быть экономически эффективными, обеспечивать устойчивое развитие. Принцип дифференцированной ответственности основан на принципе 7 Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. и в настоящее время является специальным принципом международного экологического права, который действует в совокупности с общими принципами международного права. Действие этих принципов и приводит к тому, что решение глобальных проблем человечества возможно только общими усилиями государств, путем принятия взвешенных решений. Это же означает и другое: навязывание одной группой государств обязательств по объемам выбросов остальным недопустимо. Ограничение объемов выбросов должно носить справедливый характер. Однако именно в этой части при реализации принципа дифференциро-
ванной ответственности и возникают наибольшие проблемы.
Рамочная конвенция 1992 г. не обязывает все без исключения государства сокращать антропогенные выбросы парниковых газов. Пункт 2 ст. 4 этой Конвенции устанавливает такое (довольно мягкое) обязательство только для развитых стран, призывая их вернуться к уровню выбросов 1990 г. При этом особо подчеркивается, что снижение выбросов должно осуществляться не в ущерб экономическому развитию, а вклад каждого государства должен быть справедливым. Развитие обязательств государств по поэтапному сокращению выбросов парниковых газов как одно из основных направлений по снижению негативных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, приводящее к изменению климата, происходит в дальнейшем путем принятия в 1997 г. Киотского протокола к Рамочной конвенции. В отличие от последней, которая лишь очертила основные направления и не создала для государств конкретных жестких обязательств, довольно часто используя словосочетания «должны стремиться», «будут прилагать усилия» и т. п., Киотский протокол уже более четко формулирует эти обязательства, особенно в отношении выброса парниковых газов.
Протокол устанавливает необходимость общего сокращения выбросов к 2012 г. как минимум на 5 %, а конкретные обязательства для 39 договаривающихся сторон (включая Европейское сообщество) установлены в Приложении В к Протоколу. Обязательства дифференцированы, в чем можно увидеть проявление принципов Рамочной конвенции 1992 г. Так, для ряда государств установлены обязательства по сохранению выбросов на уровне 1990 г. (Новая Зеландия, РФ, Украина), для Хорватии обязательства состоят в сокращении выбросов на
5 %, для Венгрии, Канады, Польши, Японии — на 6 %, для США — на 7 %, для Австрии, Бельгии, Болгарии, Германии, Греции, Дании, ЕС, Ирландии, Испании, Италии, Латвии, Литвы, Лихтенштейна, Люксембурга, Монако, Нидерландов, Португалии, Румынии, Словакии, Словении, Великобритании, Финляндии, Франции, Чехии, Швейцарии, Швеции, Эстонии — на 8 %. И, наконец, есть государства, чей объем выбросов может даже превышать уровень 1990 г., — это Австралия, Исландия,
Норвегия, — но не выходить за установленные пределы.
Таким образом, из почти 200 государств мира всего 31 государство стремится не только не наращивать, но и снижать свои антропогенные выбросы парниковых газов. Безусловно, речь идет о государствах, оказывающих наибольшее по сравнению с остальными воздействие на окружающую среду, поскольку они имеют не только развитое производство, но и развитое потребление.
Рамочная конвенция 1992 г. предусматривает поэтапное снижение выбросов парниковых газов, и в этом смысле Киотский протокол декларирует обязательства только одного из этапов — с 2008 по 2012 г. Если верить национальным отчетам и информации международных организаций, то работа по сокращению выбросов в ряде стран идет довольно эффективно, что позволяет им взять на себя новые обязательства. Обсуждение вопроса о последующем поэтапном снижении выбросов парниковых газов с 2012 по 2020 г. состоялось на очередной Конференции по изменению климата в Копенгагене, проходившей с 7 по 18 декабря 2009 г. Главной целью Конференции без преувеличения можно назвать выработку международного договора, устанавливающего новые обязательства по ограничению выбросов парниковых газов. На Конференцию были приглашены представители 193 государств. Предполагалось, что делегаты не только смогут обсудить вопросы дальнейшего снижения выбросов странами, выполняющими свои обязательства по Киотскому протоколу, но и подпишут новое разработанное соглашение, а также возьмут на себя обязательства по снижению объемов выбросов. Однако достичь соглашения по этому вопросу не удалось.
В итоге, 18 декабря был одобрен проект Копенгагенского соглашения («Copenhagen Accord»), предложенный США, Китаем, Индией и ЮАР. Суть Соглашения сводится к дальнейшему снижению выбросов парниковых газов. Пункт 2 Соглашения ведет речь о снижении на 50 % к 2050 г. в сравнении с 1990 г. всемирных выбросов безотносительно обязательств каждого конкретного государства. Пожалуй, единственным положительным моментом данного Соглашения является вовлечение в мероприятия по предотвращению изменения климата развивающихся стран.
Следующая конференция пройдет с 14 по 25 мая 2012 г. в Бонне [7]. Очевидно, что вопрос о действии Киотского протокола, присоединению к нему новых государств и повышению обязательств опять станет центральным, но перспективы принятия по нему решения, оформленного новым протоколом к Конвенции по изменению климата, туманны.
Таким образом, не отказываясь в целом от принципа дифференцированной ответственности, но, признавая справедливость того, что ответственность за изменение климата все же лежит не только на развитых, но и на развивающихся государствах, международное сообщество пока не договорилось
об объемах сокращения выбросов.
Несмотря на то, что центральное место в концепции устойчивого развития занимает забота об окружающей среде, обеспечение экономического роста также является необходимым условием ее реализации. Этому направлению посвящены принципы 2 (суверенные права государств на разработку собственных ресурсов), 9 (сотрудничество в научно-технической области), 12 (сотрудничество и недискриминация для сбалансированного решения экономических и экологических вопросов). Представляется, что последовательная реализация этих принципов не только сможет дополнить принципы, посвященные защите окружающей среды и заботе о человеке, но и стать основой для их реализации.
В частности, обращая внимание на рассмотренные выше проблемы сотрудничества в области борьбы с изменением климата, следует отметить, что развивающиеся страны, объясняя свое нежелание брать обязательства в соответствии с Киотским протоколом, ссылаются на то преимущество в развитии, которое уже получили развитые страны, не имевшие в те времена обязательств в области защиты окружающей среды. Кроме того, выполнение обязательств не только не позволит пользоваться преимуществами в развитии, но и может затормозить его, поскольку потребует дополнительных вложений и неминуемо приведет к сокращению роста ВВП.
Хотя высказывается и другое мнение. Так, М. М. Бринчук, рассматривая вопросы увеличения ВВП России через призму экологических требований, подчеркивает, что мнение высшего руководства РФ по этому поводу однозначно показывает, что устой-
чивое развитие не имеет альтернативы и является единственным условием дальнейшего стабильного социально-экономического развития [8].
Можно согласиться с этим по двум причинам: во-первых, действительно, дальнейшее развитие может быть только устойчивым, поскольку иной его вариант не только не приведет к достижению поставленных целей, но и покажет тщетность всех усилий, направленных на благо человека и человечества; во-вторых, выраженная в международных документах, хотя и не обязательного характера, концепция устойчивого развития и ее элементы и принципы становятся основой для принятия новых договоренностей, которые могут перейти от «мягких» к «жестким» обязательствам.
Полемизируя с точкой зрения о затратности и невыгодности для развивающихся государств реализации устойчивого развития, нужно отметить, что если рассматривать принципы во взаимосвязи, то применение принципа 9 (сотрудничество в научно-технической области) должно дать преимущества развивающимся государствам, которые таким образом могут получить доступ к достижениям в области экологических технологий, тем самым сэкономив усилия на их разработку.
В то же время сотрудничество как альтернатива соперничеству требует не просто заключения новых договоров, а более глубоких изменений всей межгосударственной системы. Отвечая на вопрос о том, возможно ли это, следует обратиться к концепциям международного права и международных отношений. Неплохой обзор этих концепций предложен в работе Е. Т. Байльдинова
[9]. Однако, на наш взгляд, акцент в таком анализе должен быть сделан на цели, которые преследует международное сообщество, облекая свои обязательства в форму международного права.
Очевидно, что основная и естественная цель международного права — это справедливость. Именно достижение справедливости поставлено во главу угла классической школой международного права. В той или иной степени, порожденные ею концепции позитивизма, реализма, либерализма и прочие также отвечали только на один вопрос — что есть справедливость. В одном случае ответ заключался в обеспечении безопасности, в другом — баланса свободы и контроля, в третьем — обозначении преимущества сильного.
Примечательно, что сугубо юридические теории сосуществуют с социологическими и экономическими, которые смещают фокус своего внимания с собственно нормативной системы в сторону ценностей и мотивов, которые движут участниками процесса международного общения.
Если в целом попытаться охватить все существующие теории и школы международного права и международных отношений, то можно обнаружить наличие одной общей цели — всеобщего блага. Понимание всеобщего блага, его соответствие интересам государства, человека или других субъектов — в этом и состоит главное отличие теорий друг от друга. Но что же представляет собой это общее благо в его современном понимании? Указанная выше справедливость, положившая начало исследованиям в области международных отношений и международного права, не утратила свою актуальность, но в то же время она не помогает в решении современных проблем. Идея баланса всеобщего интереса и интереса конкретного государства (в чем бы они ни состоял) также не позволяет объяснить некоторые явления современного мира, часто приводит к противопоставлению этих интересов. Идея блага человека как основы всеобщего блага заслуживает своего внимания, но не позволяет описать все многообразие происходящих в международных отношениях процессов, ответить на вопрос о соотношении с благом всего человечества.
В связи с этим вывод Е. Т. Байльдинова
[10] о том, что концепция устойчивого развития может быть обеспечена только интегративным подходом в понимании сущности международного права, который предполагает использование гармоничного и рационального сочетания положений наиболее влиятельных доктрин, сомнителен. Хотя в предложенном им подходе есть, безусловно, важный момент. Е. Т. Байльдинов совершенно справедливо отмечает, что новая концепция международного права, которая может обеспечить реализацию устойчивого развития, должна основываться на общих интересах. На наш взгляд, этот общий интерес и выражается в той, уже ставшей классической фразе, описывающей устойчивое развитие как удовлетворение потребностей настоящего без ущерба будущему. И общим этот интерес становится не только для настоящего, но и будущих поколений.
Без будущего нет развития, развитие всегда направлено вперед. Вместе с тем достичь этого теми же методами, основанными на какой-либо силе, что является классическим для права вообще, не представляется возможным. Кризис рассматриваемой концепции в настоящее время связан, в том числе, и с тем, что классические методы международного права уже не способны обеспечить достижение нового общего блага — устойчивого развития. Представляется, что единственным выходом является осознание того, что абсолютизация принципа суверенного равенства государств не приведет к реализации задуманного. Только его действие совместно с другими принципами, а также пересмотр содержания принципа сотрудничества, поиск новых методов его реализации способны принести результат.
На наш взгляд, эффективность деятельности международного сообщества в области устойчивого развития возможно в двух случаях. Если следовать классическому пониманию международного права, то необходимы следующие шаги:
• изменение баланса межгосударственного контроля и «мягкости» обязательств;
• на смену рамочным конвенциям должны прийти четкие обязательства;
• изменение широты дифференциации обязательств среди развитых и развивающихся стран.
Как показывают события, произошедшие в мире после первой конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г., этот ресурс уже исчерпан. Никакие шаги в этом направлении уже сделать не удастся.
Это тем более важно, если мы посмотрим предполагаемую повестку дня конференции «Рио+20», которая намечена на июнь 2012 г. Среди всех прочих вопросов, которым будет посвящена встреча представителей более 100 государств, многочисленных неправительственных организаций и бизнеса, будут [11]:
• построение «зеленой» экономики и избавление от нищеты;
• помочь развивающимся странам встать на путь «зеленого» развития.
Таким образом, можно констатировать, что потребность в пересмотре значения принципа сотрудничества в контексте обеспечения устойчивого развития уже назрела. Не с помощью наднациональности, а с помощью новых подходов в координации международных усилий в данной области
можно достичь поставленных целей. В этом и состоит второй вариант: устойчивое развитие через сотрудничество вместо соперничества. И
1. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее», 1987 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ wcm/webdav/ site/climatechange/shared/gsp/docs/ GSP1-6_Background%20on%20Sustainable% 20Devt.pdf
2. Sustainable (англ.) — устойчивый, жизнеспособный. См.: Словари Яндекс [Электронный ресурс]. URL: http://lingvo.yandex.ru/sustainable/)
3. См. статью об устойчивом развитии в Википедии. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki
4. Действующее международное право. Т. З. М. : Моск. независимый ин-т междунар. права, 1997. С. 687-692.
5. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. // Бюл. междунар. договоров. 1996. № 12. С. З-24.
6. Киотский протокол 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата // Бюл. междунар. договоров. 2005. № 5. С. З-2З.
7. См. информацию о конференции на сайте. U RL: http: / / unfccc. int/meetings/ bonn_may_2 012/ meeting/ 6599/ php/view/ dailyprogramme.php
8. Бринчук М. М. Удвоение ВВП в контексте экологического права // Экологическое право. 2009. № 1. С. 4.
9. Байльдинов Е. Т. Основные концепции международного права и проблема обеспечения устойчивости глобального развития // Рос. юрид. журн. 2011. № 4. С. 100-115.
10. Там же. С. 115.
11. См. информацию о конференции на сайте.
URL: http://www.un.org/ru/ sustainablefuture/
about. shtml
Steady Development
at the Present Stage
of the International Attitudes:
Legal Aspects
© Sidorova T., 2012
In article the concept of a sustainable development are analyzed in historical aspect of its formation is considered and problems of its realization at the present stage. Author investigate the principles of a sustainable development put by the Rio de Janeiro's Declaration (1992) and prospect of further actions of the states on the threshold of the conference "Rio+20" on problems of environment and a sustainable development. Besides, there is the assessment of the international cooperation on implementation of the obligations following from the Kyoto Protocol as one of elements of a sustainable development.
Key words: sustainable development; environmental protection; Rio de Janeiro's Declaration (1992); Kyoto Protocol; Rio+20.
