CC BY
132
УДК 341.162
проблемы эффективности механизмов оон в области устойчивого развития
© Сидорова Т. Ю., 2016
Сибирский федеральный университет, г. Красноярск
В статье рассматриваются правовые и институционные механизмы реализации концепции устойчивого развития. Автор анализирует причины отсутствия международных обязательств в данной сфере, а также работу органов ООН. Исследуется итоговый документ «Будущее, которое мы хотим» с точки зрения предложений по совершенствованию существующих механизмов.
Ключевые слова: устойчивое развитие; Комиссия ООН по устойчивому развитию; рамочные конвенции.
Устойчивое развитие зачастую вызывает прочные ассоциации с охраной окружающей среды и решением экологических проблем. Действительно, в «Декларации РИО» [1] более половины принципов так или иначе посвящены вопросам экологии, но вместе с тем важными направлениями устойчивого развития является защита коренных и малых народов, уязвимых групп, например женщин, искоренение бедности и пр. Таким образом, устойчивое развитие, фокусируясь на проблемах человека и человечества, охватывает целый спектр международных отношений, которые можно в целом назвать социально-экономическими в их современном понимании. Понимание устойчивого развития движется в сторону обеспечения непрерывного развития, гарантирующего сохранение и улучшение положения человечества в будущем, что соответствует доминирующему определению устойчивого развития [2].
Концепция закреплена в международных документах более 20 лет, со времен «Декларации РИО». Конференция РИО+20 показала, что международное сообщество использует идею устойчивого развития всякий раз, когда заходит речь о будущем человечества. Таким образом, будущего вне устойчивого развития международное сообщество сейчас не видит.
Анализируя «Декларацию РИО», можно заметить, что одним из главных методов, которые используют государства для достижения целей устойчивого развития, является сотрудничество. Так, например, Принцип 7 подчеркивает сотрудничество госу-
дарств в духе глобального партнерства. Поэтому неудивительно, что не только становление, но и развитие идеи устойчивого развития проходит под эгидой ООН.
В настоящее время именно система ООН берет на себя ответственность за организацию встреч и обсуждений, разработку различного рода документов, оценку результатов и формирование критериев таких оценок. Однако насколько эти механизмы оформлены в настоящее время и эффективны?
На сайте ООН, посвященном устойчивому развитию [3], упоминается около десяти различных органов и организаций системы ООН, а также более двух десятков разного рода документов, которые определяют направления деятельности и степень участия каждого. Обнаружить систему в этом многообразии крайне сложно. Тем не менее некие общие выводы можно сделать.
1. Анализ документов, посвященных устойчивому развитию, показывает отсутствие традиционных международных обязательств.
2. Большая доля экономических факторов устойчивого развития не позволяет реализовать равенство международных обязательств государств.
Рассмотрим эти тезисы более подробно. Комиссия международного права ООН — один из важнейших органов, ответственных за кодификацию международного права, не включает в число своих тем для работы устойчивое развитие [4]. Определенный интерес в рамках данной работы может представлять защита окружающей среды применительно к вооруженным конфликтам и защита атмосферы.
Однако ни то, ни другое не охватывает устойчивого развития в полной мере.
Отсутствие среди тем работы КМП ООН проблем устойчивого развития показывает, что ожидать заключения международного универсального договора (конвенции) не стоит. Связано это с тем, что устойчивое развитие имеет необычную природу, сформулировано на основе перспективных обязательств, а следовательно, не может быть урегулировано с помощью традиционных конвенционных обязательств.
Второй тезис можно раскрыть через утвердившуюся в международном экологическом праве концепцию дифференцированной ответственности. Наиболее ярко ее реализация видна в Рамочной конвенции ООН об изменении климата [5] и Киотском протоколе [6]. После относительного триумфа, когда более 30 государств все же взяли на себя обязательства по сокращению или хотя бы сдерживанию увеличения количества выбросов парниковых газов, наступило время, когда реализация обязательств стала необходима в глобальном масштабе. Наиболее это стало очевидно в декабре 2009 г., когда очередная дипломатическая конференция попыталась принять соглашение, которое должно было продвинуть идею дифференцированной ответственности от избирательности к глобальности. Можно сказать, что эта попытка провалилась, поскольку Копенгагенское соглашение просто констатировало снижение общего уровня выбросов на 50 % к 2050 г. [7]. Реализация соглашения так и не была начата. Таким образом, дифференцированная ответственность за изменение климата осталась на уровне Киотского протокола.
В связи с этим можно сделать довольно неутешительный вывод о том, что в области устойчивого развития альтернативы рамочным конвенциям пока нет. Более того, чтобы подвигнуть государства к принятию на себя комплексных обязательств, необходимо начать работу над этим документом.
Такой подход вполне соответствует Принципу 13 из «Декларации РИО», который требует от государств принять национальные законы в области ответственности за экологический ущерб различного характера. Но очевидно, что наилучшим вариантом была бы разработка универсальных рамочных обязательств, чтобы государства затем имплементировали их в свое национальное законодательство. Пока в рамках
КМП ООН обсужден только проект статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределении ущерба [8].
Тем не менее рамочные конвенции и их реализация имеют много недостатков, которые неоднократно отмечались [9]. Поэтому следует рассмотреть и другой возможный вариант, также часто используемый в современном международном праве, — принятие деклараций и итоговых документов на уровне международных организаций, которые, однако, могут носить программный характер и неспособны обеспечить всеобщий характер хотя бы минимальных обязательств государств.
Практика показывает, что эти документы удобнее всего для самих международных организаций при формировании ими повестки дня, программы деятельности, но они не могут заменить международные обязательства. Зачастую эти документы носят характер констатации существующих проблем, описывают предпринимаемые шаги. Так, например, итоговый документ «Будущее, которое мы хотим» [10] включает в себя 283 пункта, объединенных в 6 частей. Практически в каждой части есть разделы, посвященные констатации достижений, затем следует описание желаемых перспектив и редко — упоминание средств их достижения.
Таким образом, действительного правового закрепления в традиционных источниках международного права концепция устойчивого развития пока не нашла. Перспектива заключения международного договора отсутствует, но если это и будет реализовано, то скорее всего как рамочная конвенция с дифференцированными обязательствами.
Второй стороной механизмов реализации концепции устойчивого развития является создание органов, ответственных за это направление. Еще в «Декларации РИО» в Принципе 27 было констатировано, что государства сотрудничают между собой, но не было установлено, что институционно это сотрудничество должно быть оформлено в рамках какой-то конкретной организации.
Анализируя институционный механизм, К. Г. Адзинба [11] отмечает следующие органы: Комиссия ООН по устойчивому развитию и Форум по лесам. Представляется, что если воспринимать концепцию устойчивого развития секторально, то
можно добавить и иные органы, обслуживающие различные международные договоры. Однако, пожалуй, только Комиссия ООН по устойчивому развитию поистине может быть названа органом, отвечающим за реализацию концепции в целом. Представляется, что наилучшим способом является дальнейшее использование возможностей системы ООН. Вместе с тем уже сейчас очевидно, что важность реализации концепции настолько велика, что ограничиваться только функциональной комиссией ЭКОСОС уже невозможно.
Рассмотрим предложение, которое было выдвинуто в итоговом документе «Будущее, которое мы хотим». Пункт 84 предусматривает создание специального органа, который представлен как политический форум высокого уровня. В первую очередь следует отметить, что форум планируется как замена Комиссии по устойчивому развитию [12], что само по себе уже наводит на размышления о том, насколько эффективен будет этот форум и можно ли его будет назвать межправительственным, ведь в самой Комиссии представлены не только интересы государств, но и различных групп — женщин, молодежи, коренных народов, неправительственных организаций, деловых и научно-технических кругов, фермеров и т. д. Возможно ли реализовать это в рамках межправительственного политического форума? Видимо, только в том случае, если форум планируется как площадка для обсуждения вопросов, но сомнительно, чтобы такой форум был эффективен в принятии решений.
Определяя направления деятельности данного форума, итоговый документ устанавливает 12 функций. Их анализ показывает, что для форума наиболее важным видится обсуждение итогов и определение стратегии дальнейших действий. Таким образом, форум — это, скорее, институцио-нализация стратегического планирования по реализации концепции устойчивого развития. В этом смысле называть форум межправительственным не вполне соответствует его природе. Он носит скорее кроссгосу-дарственный характер, объединяя государства, гражданские общества и международные организации. К сожалению, привести пример эффективно действующего форума такого типа затруднительно.
Вместе с тем эффективность такого форума не является невозможной. Как
отмечает Е. Т. Байльдинов [13], в отношении концепции устойчивого развития необходимо иметь в виду, что ее реализация невозможна без деятельности независимого международного органа, представляющего интересы не только государств, но и негосударственных субъектов. Сложно представить, чтобы такой орган обладал наднациональностью и юрисдикцией, поскольку в данном случае он бы вышел за пределы названия «форум» как место для обсуждения и принятия решений. Более того, подобные предложения выглядят преждевременными.
Таким образом, избранные ООН механизмы обеспечения устойчивого развития на сегодняшний день не позволяют высоко оценить их эффективность, однако можно отметить их продвижение в сторону оформления обязательств и институциона-лизации сотрудничества. Дальнейшее продвижение в этом направлении сможет сделать концепцию устойчивого развития не дополнительной, а центральной при обозначении общих ценностей для всего человечества и поможет организации выйти из затянувшегося кризиса. ^
1. Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию : принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3—14 июня 1992 г. URL: http:/ / www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/г iodecl.shtml
2. См., напр.: URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf /ecolog/1065/ %D0%A3%D0%A1 %D0%A2%D0% 9E%D0% 99%D0% A7%D0%98%D0%92%D0% 9E %D0% 95.
3. URL :http://www.un.org/ru/development/sustai nable/csd.shtml
4. О работе КМП ООН см. подробнее на сайте http://legal.un.org/ilc/.
5. Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата [Электронный ресурс] : принята 9 мая 1992 г. URL: http://www.un.org/ ru/documents /decl_conv/ conventions/ climate_framework_conv.shtml.
6. Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата [Электронный ресурс] : принят в 1997 г. URL: http://www.un.org/ru/ documents/ decl_conv/ conventions / pdf/kyoto.pdf.
7. Более подробно о ходе работы COP15 и результатах можно узнать на сайте: http:// unfccc.int/ meetings/ copen-hagen_dec_2009/meeting/6295.php
8. Текст Проекта на русском языке см.: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N07/ 546/02/PDF/ N0754602.pdf? OpenElement
9. Маергойз Л. С., Сидорова Т. Ю., Хлебопрос Р. Г. Математический алгоритм распределения выбросов парниковых газов. Красноярск, 2010. 21 с.; Сидорова Т. Ю. К вопросу о дифференцированной ответственности // Международное право: вчера, сегодня, завтра. К 100-летию со дня рожд. проф. Романа Львовича Боброва : тез. докл. науч.-практ. конф. / под ред. С. В. Бахина. СПб., 2010. С. 29—31; Маергойз Л. С., Сидорова Т. Ю., Хлебопрос Р. Г. Two limiting variants for solution of a problem of global climate change / / Ресурсная экономика, изменение климата и
рациональное природопользование (REEEC-2011) : сб. материалов II Междунар. конф. 4—9 июля 2011 г. Красноярск,
2011. С. 210-216.
10. Будущее, которое мы хотим: итоговый документ принят 19 июня 2012 г. [Электронный ресурс]. URL: https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1 _russian.pdf. pdf.
11. Адзинба К. Г. эволюция международно-правовой деятельности и понятийного аппарата в области устойчивого развития // Административное и муниципальное право.
2012. № 8. С. 75-79.
12. См. подробнее о деятельности Комиссии по адресу: http://www.un.org/ru/ development/ sustainable/csd.shtml.
13. Байльдинов Е. Т. Основные концепции международного права и проблема обеспечения устойчивости глобального развития // Рос. юрид. журн. 2011. № 4.
список литературы
Адзинба К. Г. Эволюция международно-правовой деятельности и понятийного аппарата в области устойчивого развития / / Административное и муниципальное право. - 2012. - № 8. - С. 75-79.
Байльдинов Е. Т. Основные концепции международного права и проблема обеспечения устойчивости глобального развития // Рос. юрид. журн. - 2011. -№ 4. - С. 100-115.
Итоговый документ «Будущее, которое мы хотим» [Электронный ресурс] : принят 19 июня 2012 г. - URL: https://rio20.un.org/sites/rio20.un. org/files/a-conf.216-l-1_russian.pdf.pdf.
Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата [Электронный ресурс] : принят в 1997 г. -U RL: http: / / www .un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/pdf/kyoto.pdf.
Маергойз Л. С. Математический алгоритм распределения выбросов парниковых газов / Л. С. Маергойз, Т. Ю. Сидорова, Р. Г. Хлебопрос. - Красноярск, 2010. - 21 с.
Маергойз Л. С. Two limiting variants for solution of a problem of global climate change / Л. С. Маергойз, Т. Ю. Сидорова, Р. Г. Хлебопрос // Ресурсная экономика, изменение климата и рациональное природопользование (REEEC-2011) : сб. материалов II Междунар. конф. 4-9 июля 2011 г. / ред. кол.:
Е. А. Ваганов [и др.]. — Красноярск, 2011. — С. 210-216.
Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата [Электронный ресурс] : принята 9 мая 1992 г. — URL: http://www.un. org/ru/ documents/decl_conv/conventions/climate_fr amework_conv. shtml.
Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию [Электронный ресурс] : принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3—14 июня 1992 г. — URL: http : // www. un. org/ ru/documents/decl_conv/decl a rations/riodecl.shtml
Сайт Комиссии международного права ООН [Электронный ресурс]. — URL: http://legal.un. org/ilc/.
Сайт Комиссии по устойчивому развитию ООН [Электронный ресурс]. — URL: http://www.un. org/ru/ development/sustainable/csd.shtml.
Сидорова Т. Ю. К вопросу о дифференцированной ответственности // Международное право: вчера, сегодня, завтра. К 100-летию со дня рожд. проф. Романа Львовича Боброва : тез. докл. науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 8—9 окт. 2010 г.) / под ред. С. В. Бахина. — СПб., 2010. — С. 29—31.
Problems of Effectivity of the UN Mechanism for Sustainable Development
© Sidorova T., 2016
Author analyzes legal and institutional mechanisms of implementation of sustainable development. There is a research of international obligation and a work of the UN's bodies in focus of sustainable development. Also author exams the Resolution "The future we want" in prospect of development these mechanisms.
Key words: Sustainable development; the UN Commission for sustainable development; Framework Conventions.
