CC BY
131
Глухов Е.А., Иванов Е. С.
УСМОТРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОИНСКИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ:
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ И ПУТИ ЕГО РАЗРЕШЕНИЯ*
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, экономических и социальных проблем общества. Коррупция всегда увеличивается, когда государственный аппарат находится в стадии модернизации. Указанное в полной мере применимо и к военной организации государства.
В современных условиях реформирования Вооруженных Сил страны в военных организациях происходит сокращение воинских должностей административного аппарата (воинских должностей юридического, кадрового, финансового профиля и т.п.) и как следствие - ухудшение качества управления в этих областях ввиду ухода военных специалистов и еще не отлаженной системы комплектования указанных должностей гражданским персоналом. Кроме того, государством выделяются значительные средства для закупки и разработки современного вооружения, улучшения социального обеспечения военнослужащих. В этих условиях особую актуальность приобретает борьба с коррупционными правонарушениями, совершаемыми должностными лицами военных структур государства.
Как следует из доклада Главного военного прокурора, уровень коррупционных правонарушений в армейской среде постоянно растет. По словам С. Фридинского, за преступления коррупционной направленности в 2009 г. осуждены 543 офицера, в том числе ряд высших чинов. Военными прокурорами в прошедшем году вскрыто около 7,5 тысячи нарушений законов в данной сфере, более 2 тысяч должностных лиц привлечены к различным видам ответственности, в отношении 540 вынесены предостережения о недопустимости нарушений закона. За первые месяцы 2010 г. коррупционные действия участились на 10%, а ущерб от них вырос в 5 раз [8].
* Статья написана в рамках научно-исследовательской работы «Разработка механизмов проверки соблюдения требований к служебному поведению военнослужащих, а также предотвращения, выявления и урегулирования конфликта интересов на военной службе, их апробация и внедрение» (шифр «Механизм - 2010»).
В настоящей статье отражены результаты анализа влияние усмотрения в деятельности воинских должностных лиц на возникновение коррупционных правоотношений в военной среде.
Коррупция может возникать в любой ситуации между чиновником и человеком, когда должностное лицо имеет свободу в принятии решения. Как отметил на совещании, посвященном проблеме борьбы с коррупцией, глава аппарата Правительства РФ С.Нарышкин, «чувствительные и коррупционно емкие решения принимаются чиновником, когда его деятельность не зарегламентирована, осуществляется в режиме "по усмотрению"» [11].
По С.И. Ожегову, "усмотреть" - значит установить, обнаружить, признать [9, с. 826]. В литературе существует и такая трактовка усмотрения, при которой под ним подразумевается определенная рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемой в целях принятия оптимального решения по делу [5, с. 73 - 74].
В своей книге бывший председатель Верховного Суда Израиля профессор А.Барак пишет: "Для меня усмотрение - это полномочие, данное лицу, которое обладает властью, выбирать между двумя и более альтернативами, когда каждая из альтернатив законна"[1, с. 376].
В административной сфере правового регулирования военно-служебных отношений обойтись без усмотрения, наверное, нельзя. Принцип единоначалия, являющийся основным принципом военного строительства, наделяет командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным. Единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение [14]. Поэтому в воинской среде усмотрение должностных лиц распространено гораздо больше, чем в других государственных организациях.
В.М. Корякин справедливо указывает, что усмотрение в деятельности командира представляет собой его субъективное право на поиск оптимального решения по конкретной жизненной ситуации строго на основе закона. Предоставляя командиру некоторую свободу в выборе решения, усмотрение делает управленческий процесс более гибким, приближает абстрактную правовую норму к конкретной жизненной ситуации. Командирское усмотрение есть выбор командиром варианта разрешения конкретного вопроса, основанный на его субъектив-
ном восприятии обстоятельств дела и его субъективном толковании правовых норм, подлежащих применению [6, с. 115].
Жизнь многообразней и богаче любых нормативных актов. Возможны случаи, когда законодательство имеет пробелы, правовые нормы неопределенны, абстрактны или коллизионны. Неопределенность законодательства является одной из главных причин использования усмотрения командиром. Весьма часто представителям военной власти государства приходится действовать в условиях отсутствия ясной правовой нормы о разрешении конкретного, возникшего уже в настоящее время вопроса.
Так, например, еще 20 июля 2004 г. в абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» было внесено изменение [13], согласно которому при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения военнослужащим по месту расположения воинской части, где они проходят военную службу, они (жилые помещения) могут быть предоставлены им в других близлежащих населенных пунктах. При этом каких-либо критериев отнесения населенных пунктов к числу близлежащих от места прохождения военной службы военнослужащего законодатель не указал, оставив решение данного вопроса на откуп воинских должностных лиц.
В такой ситуации командирам просто приходится достраивать законодательство своим усмотрением, потому что действовать и решать поставленный вопрос с распределением жилья военнослужащим все равно надо и уже сейчас, не дожидаясь конкретизации данных положений закона1. Однако здесь необходимо отметить, что усмотрение возможно только в пределах полномочий должностного лица, принимающего управленческое решение.
К источникам усмотрения воинских должностных лиц можно отнести управомочивающие нормы права, в содержание которых входят слова «может», «вправе», «имеет право», «как правило», а также дефекты юридической техники, неопределенность языка и оценочные понятия в содержании правовой нормы.
1 По мнению авторов данной статьи, за те 6 лет, что существует норма законодательства о предоставлении служебного жилья в близлежащем населенном пункте, ее вполне могли бы конкретизировать путем издания Постановления Правительства РФ либо приказа руководителя федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Однако, так как в законе не указан конкретный орган, который должен разработать критерии отнесения населенных пунктов к числу близлежащих от места службы военнослужащего, то такой документ до сих пор не издан. - Прим. авт.
К первому виду источников усмотрения относится правовая норма, содержащаяся в статье 52 Дисциплинарного устава ВС РФ1 о том, что при совершении военнослужащим дисциплинарного проступка командир (начальник) может ограничиться напоминанием военнослужащему о его обязанностях и воинском долге, применить к нему меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке, не привлекая к дисциплинарной ответственности. При этом та же статья Дисциплинарного устава гласит, что при необходимости командир может привлечь подчиненного к дисциплинарной ответственности.
Таким образом, само по себе усмотрение воинского должностного лица не означает отхода от права, оно выступает как вполне оправданное с точки зрения целей права средство упорядочивания общественных отношений. Разумное усмотрение не противоречит законности, наоборот, оно в сложных общественных ситуациях, где нельзя всего предусмотреть, фактически "творчески" обеспечивает законность [3]. Такое положение согласуется со ст. 45 Устава внутренней службы (далее - УВС) ВС РФ, где говорится, что любой военнослужащий, в том числе и военный чиновник в целях успешного выполнения поставленной ему задачи обязан проявлять разумную инициативу. Кроме того, обязанностью всякого командира является действовать в пределах предоставленных ему прав самостоятельно (ст. 83 УВС ВС РФ).
Усмотрение по своему правовому характеру является способом применения права. В свою очередь, применением права является особая форма его реализации - рассмотрение и решение дел уполномоченными на то органами или должностными лицами и принятие решений, определяющих юридическое значение обстоятельств дела. Акт применения права (индивидуальный правовой акт, решение по конкретному делу) является юридическим фактом, ведущим к возникновению, изменению и прекращению правоотношений.
Применение права сопряжено с той или иной долей усмотрения, позволяющего учитывать разнообразие жизненных ситуаций. Усмотрение здесь включает наличие таких оснований, как оценочные понятия, относительно определенные или альтернативные санкции императивных норм, диспозитивные правовые нормы, пробелы в праве, юридические коллизии. Усмотрение предполагает
1 Дисциплинарный устав ВС РФ утвержден указом Президента РФ от 10.11.2007 г. № 1495. См.: Собрание законодательства РФ. 2007. N 47. 1 ч. Ст. 5749. - Прим. авт.
определенную свободу правоприменителя, которая, однако, не может быть безграничной, ведь от усмотрения - один шаг до произвола [4, с.2].
Сформулированная Верховным Судом РФ в решении от 6 апреля 2005 г. № КПИ 05-24 позиция исходит из того, что формулировки нормативных правовых актов, допускающие в силу изложения неопределенность в своем понимании и трактовке, необоснованно ограничивают права военнослужащих, поскольку такие правовые акты позволяют применять себя в зависимости от субъективного усмотрения конкретных должностных лиц1.
Следует отметить, что не всегда усмотренческое решение должностного лица возможно отменить посредством судебного разбирательства, поскольку закон ставит принятие такого рода решений целиком в зависимость от начальствующего усмотрения (например, предоставление военнослужащему против его желания основного отпуска в неудобное для него время, предоставление ему не понравившейся квартиры и т.п.).
Вместе с тем, чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом. В противовес разумному и справедливому усмотрению довольно часто встречается и другая его крайность - злоупотребление усмотрением и коррупция как одна из форм его проявления.
С. Роуз-Аккерман по этому поводу указывает, что чиновники, имеющие возможность выносить решения по собственному усмотрению, будут испытывать искушение выдумывать огромное количество туманно сформулированных правил, еще более поощряющих коррупцию. Тогда даже те, кто раньше не давал взяток, будут платить, как все, коль скоро взяточничество станет нормой поведения [12, с. 296]. Не застрахована от этой болезни и военная организация государства. При отсутствии у командира высоких моральных принципов правоприменительная деятельность командира «по усмотрению» может превратиться в произвол, в средство внеправового воздействия на подчиненных, в коррупцию.
Свободу административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющую создавать административные барьеры, произвольно распределять
1 Решение Верховного Суда РФ от 06.04.2005 N ВКПИ05-24 «О признании частично недействующим абзаца 3 пункта 3 Инструкции о размере и порядке выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, утвержденной приказом Министра обороны РФ от 28.06.2002. N 245». - Прим. авт.
блага либо привлекать к ответственности можно отнести к одному из основных условий возникновения конфликта интересов на государственной службе. В свою очередь, предотвращение и урегулирование конфликта интересов должностного лица производится также по усмотрению его руководителя.
Большой юридический словарь определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам [2].
Здесь дефиниция конфликта интересов дана через призму норм законодательства о борьбе с коррупцией. Безусловно, конфликт интересов - это юридический конфликт, который может повлечь за собой правовые последствия для его участников. Вместе с тем нельзя забывать, что конфликт интересов имеет и морально-этическую сторону, а, следовательно, может характеризоваться и как морально-этический конфликт. Поэтому смысловое содержание словосочетания «конфликт интересов» гораздо шире, чем его правовая сторона и имеет психологическую, социологическую, моральную и правовую составляющие.
В действующем законодательстве в определениях конфликта интересов (ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 74-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») основное внимание обращается именно на личный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего вступает в противоречие с законными интересами граждан, организаций, регионов, страны. Обедняет сущность конфликта интересов и ориентация законодательства лишь на предупреждение личной корыстной составляющей мотивации поведения государственного служащего, а также на разрешение сугубо личностных конфликтов, чем неправомерно зауживается его смысловая нагрузка [7].
Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится материальная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен не возможностью получения личной выгоды, а иными побуждениями.
К таким причинам можно отнести корпоративную мораль (здесь возможен конфликт между интересами добросовестно исполнять служебные обязанности и негласными правилами либо установками данного коллектива), кумовство и фаворитизм (конфликт интересов между требованием объективности и родственными либо дружественными отношениями) и т.д. В результате формируется система сокрытия правонарушений для придания видимости благополучной обстановки в подчиненном воинском коллективе, ставятся излишние административные барьеры в целях повышения собственного авторитета в глазах других лиц, "телефонное" право, неоправданная экономия денежных средств фонда заработной платы.
Личный интерес должностного лица может состоять и в извлечении преимущества не для себя лично и не для иных физических лиц. Так, некоторые воинские начальники имеют возможность отремонтировать служебный автомобиль за счет посетителей или лиц, с которыми взаимодействуют по службе. В данном случае формально никакой личной выгоды чиновник не получает, ее получает сама воинская часть, где числится служебный автомобиль, но конфликт интересов здесь усматривается.
Наверное, не является секретом, что вопросы распределения квартир в доме-новостройке должностным лицом квартирного органа Минобороны иногда решаются субъективно, исходя из интересов личной дружеской предрасположенности чиновника к командиру стоящей на квартирном довольствии воинской части. Обоснованно вызывает сомнения в объективности и беспристрастности деятельности судьи сам факт его участия в гражданско-правовых отношениях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, с лицом, выступающем стороной в споре, рассматриваемом в том же суде [10].
В описанных ситуациях практически не доказуем обязательный элемент законодательного определения конфликта интересов - возможность получения чиновником доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции). Исходя из этого, такой одномерный подход законодателя без учета иных, не корыстных составляющих конфликта интересов государственного служащего не способствует полноценной профилактике и предупреждению коррупции. Поэтому законодательное определение конфликта интересов должно быть расширено и приведено в соответствие с нормами международного права.
В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла «Международный кодекс поведения публичных должностных лиц»1, в котором финансовые выгоды и личные выгоды специально разделяются, т.е. в нем нет прямой взаимосвязи личной заинтересованности с получением именно имущественной выгоды. В «Модельном кодексе для поведения публичных должностных лиц», принятом в 2000 г. Советом Европы, под личной заинтересованностью понимается любая выгода как материального, финансового, так и нематериального свойства.
Президент группы государств против коррупции (ГРЕКО) Драго Кос на «круглом столе», состоявшемся в Государственной Думе РФ в конце июня 2009 гподелился опытом работы в сфере борьбы с проявлениями коррупции, имеющимися у возглавляемой им межгосударственной организации. По его словам, подкупить чиновника, сподвигнуть его на принятие нужного кому-то решения или на бездействие, выгодное кому-то, можно и чашкой кофе. И лучшее средство от таких ситуаций - открытость деятельности чиновников, а также правильное понимание ими интересов государственной службы и необходимости отделения этих интересов от других.
Высшими органами государственной власти страны предпринимаются значительные усилия для преодоления коррупции, разрешения конфликта интересов на военной службе. Важными вехами в данном направлении стали принятые 25 декабря 2008 г. федеральные законы "О противодействии коррупции" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»".
Последний из названных актов существенно затронул и правовой статус военнослужащих. В частности, статья 11 данного закона Федеральный закон «О статусе военнослужащих» была дополнена статьей 27.1 «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы», а статья 10 данного акта п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" была дополнена подпунктом «е.1» о возможности увольнения военнослужащих в связи с нарушением ими запретов, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 (запреты для военнослужащих) и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
1 Принят 12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. - Прим. авт.
В соответствии со ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащих распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
С 2009 г. на военнослужащих возложены следующие обязанности: представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Однако, по мнению авторов, вышеприведенные административно-правовые меры предупреждения коррупции в военной организации государства не являются исчерпывающими. В целях минимизации коррупции в сфере военнослужебных отношений необходима реализация следующих первоочередных мер:
1) разработка и утверждение актом Минобороны России перечня органов военного управления и военных организаций с повышенным коррупционным риском;
2) введение специальной процедуры отбора кандидатов для назначения на коррупциогенные должности, причем не только на воинские, но и на должности, замещаемые гражданским персоналом1;
3) регулярная ротация военных кадров на коррупциогенных должностях, установление возможности их перемещения на другие должности или увольнения в связи с утратой доверия;
4) нормативное установление дополнительных социальных гарантий лицам, занимающим коррупциогенные должности в военных организациях, компенсирующих ограничения некоторых их прав;
5) внедрение современных информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих максимальную автоматизацию административно-управленческих процессов;
1 Так, например, с 2010 г. гражданскими стали должности военных комиссаров районов и городов, такая же тенденция наблюдается с должностями начальников учебных заведений Минобороны России и т. д. - Прим. авт.
5) ужесточение контроля за повседневной деятельностью указанных должностных лиц, в том числе с применением негласных форм контроля;
6) установление законодательного запрета на поступление воинских должностных лиц после увольнения с военной службы на работу в организации, в отношении которых они осуществляли контрольные и надзорные функции;
7) разработка и внедрение в повседневную жизнь административных регламентов исполнения органами военного управления государственных функций и оказания услуг.
Принятие на вооружение государством вышеперечисленных административно-правовых средств позволит повысить эффективность мер по противодействию коррупции, снизить уровень социальной напряженности в военной среде и повысить качество управления в целом.
* * *
1. Барак А. Судейское усмотрение / пер. с англ. М., 1999.
2. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. А.Я. Сухарева. М.: ИН-ФРА-М, 2007
3. Головко А.А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) // Право и политика. 2006. N 3.
4. Кораблина О. В. Усмотрение в правоприменительной деятельности: общетеоретический и нравственно-правовой аспекты: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2009.
5. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
6. Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. М.: «За права военнослужащих», 2009.
7. Матвеев Д.Д. Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009.
8. Московский комсомолец. 2010. 2 апр.
9. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1995.
10. Решение Высшей квалификационной коллегии судей РФ от 19.02.2009 г. // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2009. N 2(20).
11. Российская газета. 2006. 8 декабря.
12. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. М., 2003.
13. О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и статью 108 Жилищного кодекса РСФСР:федеральный закон Российской Федерации от 20.07.2004 N 71-ФЗ // Российская газета. 2004. 28 июля. N 159.
14. Устав внутренней службы ВС РФ / утв. указом Президента РФ от 10.11.2007 г. № 1495 // Собрание законодательства РФ. 2007. 19 ноября. N 47. 1 ч. Ст. 5749.
