CC BY
191
Be3onacHncTh и оВшвство
Евгений ГЛУХОВ, Виктор КОРЯКИН, Олег АЗАМОВ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
В статье анализируются недостатки существующей системы социальной защиты военнослужащих, выявляются причины данных недостатков и предлагаются пути их устранения административно-правовыми средствами, направленными, в первую очередь, на профилактику и недопущение указанных коррупционных правонарушений.
In the article the defects of existing system of social protection of military men are analyzed, the matters of these defects are revealed; the ways of its removal through administrative and legal means are suggested.
Ключевые слова:
административно-правовые средства, социальная защита военнослужащих, военное законодательство, коррупционные нормы законодательства, административные регламенты; administrative-legal means, system for social protection of military men, military legislation, positions prone to corruption, administrative regulations.
Обязанности военной службы связаны с выполнением специфических задач обороны страны в условиях, сопряженных с риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и эмоциональными нагрузками, неблагоприятным воздействием различного рода иных факторов. Особый характер такой службы не только обусловливает предъявление повышенных требований к допускаемым к ней лицам и установление в связи с этим законодательных ограничений их прав и свобод, но и предопределяет обязанность государства гарантировать им повышенную социальную защиту и социальное обеспечение.
Согласно федеральному закону «О статусе военнослужащих» социальная защита военнослужащих является функцией государства и предусматривает реализацию их прав, льгот, гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления, совершенствование механизмов и институтов их социальной защиты, охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе (п. 3 ст. 3)1.
И если социальное обеспечение населения осуществляется преимущественно в целях смягчения социальных рисков, возмещения утраченного заработка и иных доходов вследствие безработицы, инвалидности, старости и т.п., то социальное обеспечение военнослужащих в значительной мере направлено на стимулирование добросовестной службы и на компенсацию ограничения ряда их общегражданских прав и свобод.
Система социальной защиты военнослужащих является важнейшим фактором обеспечения высокой боевой готовности войск. Известно, что успех социальной защиты определяется наличием и качеством законодательной базы, а также реально действующим
1 Пункт 3 определения Конституционного суда РФ от 04.03.2004 № 136-О «По жалобе гражданина Левищева С.В. на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 статьи 15 и пункта 1 статьи 23 ФЗ “О статусе военнослужащих”, пункта 11 статьи 38 ФЗ “О воинской обязанности и военной службе”, а также положения о порядке прохождения военной службы» // Вестник Конституционного суда Российской Федерации, 2004, № 5.
ГЛУХОВ
Евгений
Александрович — адъюнкт Военного университета МО РФ е^еп^ІиЬоу^Ф yandex.ru
КОРЯКИН Виктор Михайлович — д.ю.н., профессор Военного университета МО РФ КогіакіптШ@ rambler.ru
АЗАМОВ
Олег
Владимирович — к.и.н., начальник научноисследовательской лаборатории военно-правовьа исследований Военного универеитета МО РФ
иу1іи@гатЬІег.ги
механизмом распределения положенных социальных благ конкретным военнослужащим.
Сложившаяся в нашей стране система социальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, как следствие, крайне низкой адресностью. Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств, идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу (малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее время лишь 19%!.
В связи с этим несомненный интерес представляет выявление причин нарушения социальных прав военнослужащих. Несомненно, что кроме причин экономического характера, важная роль в снижении эффективности механизма распределения социальных благ принадлежит причинам социально-экономического характера.
Не вдаваясь в рассмотрение всех причин ненадлежащей работы органов государственной власти и командиров (начальников), на которых в пределах их полномочий возложена обязанность по реализации мер социальной защиты военнослужащих, в данной статье остановимся подробнее на рассмотрении коррупционной составляющей указанных факторов.
Отношения, связанные с реализацией социальных гарантий военнослужащих, — одна из наиболее коррупциогенных областей повседневной жизнедеятельности военной организации государства.
Это объясняется комплексом причин.
Во-первых, это высокая значимость и ценность тех социальных благ, которые предоставляются военнослужащим (например, гарантия бесплатного жилищного обеспечения). Это предопределяет высокую готовность многих военнослужащих облегчить путь к получению вожделенного блага путем дачи взяток соответствующим воинским должностным лицам, от которых зависит предоставление этих благ.
Во-вторых, — ограниченность возможности государства предоставить установленные законом социальные гарантии одновременно всем и сразу. Как справедливо указывается в научной литературе, «дефицит лежит в основе всех коррумпирован-
ных сделок»2. Там, где существует очередь на что-либо, там неизбежно появляются люди, стремящиеся эту очередь обойти.
В-третьих, это все возрастающий объем финансовых и иных материальных средств, выделяемых государством на развитие военно-социальной сферы. К сожалению, большие деньги очень часто порождают искушение для коррумпированных должностных лиц присвоить часть этих средств.
В-четвертых, это несовершенство многих норм военно-социального законодательства, наличие в нем многочисленных пробелов, противоречий, неопределенных формулировок. Необоснованная широта дискреционных полномочий, предоставляемых воинским должностным лицам, во многих случаях позволяет военным чиновникам действовать по своему усмотрению, что предопределяет высокую вероятность возникновения различного рода коррупционных схем.
Анализ военно-социального законодательства и правоприменительной практики в сфере социального обеспечения военнослужащих позволяет все многообразие возможных случаев возникновения коррупционных отношений свести к трем типичным ситуациям, раскрывающим механизм коррумпирования в данной сфере. Рассмотрим их более подробно.
Первая ситуация: социальные гарантии лимитированы, и их объем жестко фиксирован (например, количество квартир, поступивших в воинскую часть для распределения среди очередников). Военные чиновники, наделенные полномочиями распределять эти социальные блага, не имеют возможности произвольно увеличивать или уменьшать их общий объем. Однако поскольку число претендентов на получение конкретной социальной гарантии или услуги значительно превышает предложение, неизбежно появляются лица, желающие заплатить за их получение в обход очереди или установленного порядка.
Положение мздоимцев облегчается в тех случаях, когда в условиях дефицита тех или иных благ отсутствует нормативное закрепление очередности их предоставления. Типичный пример — предоставление военнослужащим путевок в санаторно-курортные учреждения. Согласно
1 См.: Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в 2 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство.
России: уроки 90-х. — М., 2000, с. 56. Причины, следствия, реформы. — М., 2003, с. 48.
статистическим данным, коечная емкость санаторно-курортных учреждений Минобороны России позволяет обеспечивать ежегодно санаторно-курортным лечением и отдыхом около 192,2 тыс. чел., что составляет не более 9% от потребности. Среднестатистический военнослужащий имеет возможность воспользоваться услугами военных здравниц не более 1 раза в 17 лет, а ветеран — 1 раз в 33 года1.
Как это ни странно, в условиях столь острого дефицита путевок в санаторно-курортные учреждения какой-либо очередности их предоставления законодательством не предусмотрено2.
В дополнение к изложенному уместно воспроизвести фразу из доклада Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», где указано: «Если посчитать все социальные обязательства государства — от закона о ветеранах до закона об образовании, — то они составят два с половиной консолидированных бюджета. Их объем достигает 70 млрд долларов, или 50% ВВП. Государство реально финансирует лишь 10—15% этих обязательств»3.
Вторая ситуация: социальные гарантии лимитированы, но воинские должностные лица могут по своему усмотрению определять количество и качество этих гарантий, выделяемых конкретным получателям (например, распределение между воинскими частями фиксированного количества государственных жилищных сертификатов, поступивших в КЭУ военного округа, или квартир в домах-новостройках). В данной ситуации, когда общий объем социальных благ ограничен, но имеется возможность в рамках этого объема варьировать число благ, должностное лицо, которое «сидит» на этом распределении, получает свою
1 Старцун В.Н. Социальная защита лиц, проходивших военную службу: теоретико-правовые основы и проблемы правоприменительной практики на новом этапе развития Вооруженных сил Российской Федерации. - М., 2007, с. 272-273.
2 Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных силах: теория и практика противодействия. - М. : За права военнослужащих, 2009, с. 115.
3 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 19 марта 2008 г. № 86-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2007 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”»// СЗ РФ от 31 марта
2008 г., № 13, ст. 1206.
«ренту» в виде вознаграждения за произвольную дележку.
Предметом коррупционных сделок может быть не только количество социальных благ, но и их качество. Так, например, если предположить, что описанного выше дефицита путевок в санаторно-курортные учреждения больше не существует, то это отнюдь не будет означать исчезновения злоупотреблений при их распределении. Предметом возможных коррупционных сделок в данном случае может стать уже не просто сам факт предоставления путевки, а указанный в ней срок действия (например, в т.н. «бархатный сезон» в августе — сентябре) или местонахождение военного санатория либо его престижность и комфортабельность. Кто станет спорить, к примеру, что возможность получить взятку за предоставление военнослужащему путевки в санаторий, расположенный на берегу Черного моря, будет гораздо выше, чем за путевку, скажем, в военный санаторий «Молоковка» в Забайкальском крае?
Аналогичного рода коррупционные отношения, предметом которых выступает не только количество, но и качество предо -ставляемых социальных гарантий, имеют место и в сфере жилищного обеспечения военнослужащих. Главным образом это касается местонахождения предоставляемой военнослужащему квартиры. Каждый заинтересован в получении жилого помещения, например, не на далекой окраине Москвы, а поближе к центру города. Этот интерес и используют должностные лица: предметом взяток в данном случае становится уже не сам факт предоставления квартиры, а ее расположение в наиболее престижном районе.
Третья ситуация: социальные гарантии предоставляются всем военнослужащим, имеющим на них право, но воинские должностные лица вправе по своему усмотрению решать, кто именно из претендентов удовлетворяет всем требованиям для их получения. Дефицита услуг и социальных гарантий в данном случае нет, но эти услуги предоставляются лишь тем лицам, кто соответствует установленным требованиям.
Коррупциогенность данной ситуации заключается в возможности должностных лиц предъявлять завышенные требования к военнослужащему, истребовать от него дополнительные документы, подтверждающие право на ту или иную социальную
гарантию. В этом случае нередко даже законные претенденты вынуждены платить взятки, поскольку военные чиновники обладают достаточной монопольной властью, чтобы искусственно создавать дефицит социальных гарантий и услуг, тормозя процесс их получения до тех пор, пока им не принесут деньги в конверте.
Чем больше у воинского должностного лица возможностей для произвола и чем меньше возможных вариантов действия у военнослужащего, претендующего на ту или иную социальную гарантию, тем выше вероятность возникновения коррупционных отношений, даже если все претенденты на получение социальной гарантии или услуги отвечают необходимым требованиям. Издержками для получателей этих социальных гарантий и услуг в этом случае являются потраченное время и хлопоты, связанные с желанием чиновника выбить из них вознаграждение. Поскольку, как говорится, «время — деньги», многие военнослужащие готовы платить взятки и преподносить подарки во избежание проволочек и волокиты при получении желанного социального блага1.
О том, что в сфере социальной защиты военнослужащих корыстные правонарушения имеют высокую степень распространенности, свидетельствуют данные прокурорских проверок. Так, главный военный прокурор С. Фридинский привел неутешительные данные роста коррупции в армейской среде. По его словам, за преступления коррупционной направленности в 2009 г. осуждены 543 офицера, в т.ч. ряд высших чинов. Военными прокурорами в прошедшем году вскрыто около 7,5 тыс. нарушений законов в данной сфере, более 2 тыс. должностных лиц привлечены к различным видам ответственности, в отношении 540 — вынесены предостережения о недопустимости нарушений закона. За первые месяцы 2010 г. коррупционные действия участились на 10%, а ущерб от них вырос в 5 раз2.
Итак, коррупция в сфере социального обеспечения военнослужащих процветает и будет процветать до тех пор, пока будет разбалансирована система распределения социальных благ и утрачен контроль за исполнением принятых правовых актов. Кроме того, коррупция вызывает неэф-
1 Корякин В.М. Указ. соч., с. 116.
2 Московский комсомолец, 2010, 2 апр.
фективное распределение и расходование государственных ресурсов, потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом, рост социального неравенства и снижение общественной морали.
Сложившееся положение требует принятия государством конкретных мер по оптимизации структуры органов и должностных лиц, ведающих вопросами социального обеспечения военнослужащих, четкого установления их статуса, предупреждению коррупционных правонарушений, а также применению действенных санкций за противоправное поведение.
Российское законодательство предусматривает ответственность лишь за уже совершенные правонарушения, но при этом упускает возможность административно-правового регулирования профилактики недобросовестного служебного поведения и коррупции. Необходимо напомнить, что традиционная позиция, выработанная еще в советское время, состояла в признании предупреждения приоритетным (в смысле — основным, главным) направлением в борьбе с преступностью3. Профилактическое направление всегда было и остается в ряду наиболее значимых в деятельности государства и общества мер, направленных на борьбу с преступностью.
Учитывая изложенное, весьма значимым представляется поиск более эффективных способов комплексного исследования содержания административно-правовых норм, не только регламентирующих антикоррупционное поведение, но и предполагающих четко прописанный алгоритм недопущения данных противоправных фактов.
Правовые средства в теории права определяются как институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров4. В свою очередь, меры административного предупреждения представляют собой средства и способы административно-правового характера, используемые в целях предупреждения правонарушений либо в чрезвычайных
3 Герасимов С.И. Организация криминологической профилактики в городе Москве (опыт и перспективы). — М., 2001, с. 9.
4 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право, 1987, № 6, с. 14.
обстоятельствах, либо в целях предупреждения угроз общественной и личной безо-пасности1.
Высшими органами государственной власти страны прилагаются значительные усилия для преодоления коррупции, в т.ч. и в сфере военно-социальных отношений. Знаковыми шагами в данном направлении стали принятые 25 декабря 2008 г. федеральные законы № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».
Последний из этих актов существенно затронул и правовой статус военнослужащих. В частности, ст. 11 данного закона федеральный закон «О статусе военнослужащих» был дополнен ст. 27.1 «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы», а ст. 10 данного акта — п. 2 ст. 51 федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» был дополнен подпунктом «е.1» о возможности увольнения военнослужащих в связи с нарушением ими запретов, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 (запреты для военнослужащих) и ст. 27.1 федерального закона «О статусе военнослужащих».
В соответствии со ст. 27.1 федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащих распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В настоящее время на военнослужащих возложены следующие обязанности: представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или
1 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России : учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. — М. : Проспект, 2010.
о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Таким образом, можно констатировать, что на государственном уровне принимаются меры по борьбе с коррупционными проявлениями, в т.ч. и в военно-социальной сфере. Однако, по нашему мнению, вышеприведенные административно-правовые меры предупреждения коррупции в военной организации государства не являются исчерпывающими. В целях минимизации коррупции в сфере реализации социальных гарантий военнослужащих необходима реализация следующих первоочередных мер:
1) разработка и утверждение актом Минобороны России перечня органов военного управления и военных организаций с повышенным коррупционным риском;
2) введение специальной процедуры отбора кандидатов для назначения на коррупциогенные должности, причем не только на воинские, но и на должности, замещаемые гражданским персоналом;
3) регулярная ротация кадров на кор-рупциогенных должностях, установление возможности их перемещения на другие должности или увольнения в связи с утратой доверия;
4) нормативное установление дополнительных социальных гарантий лицам, занимающим коррупциогенные должности в военных организациях, компенсирующих ограничения некоторых их прав;
5) ужесточение контроля за повседневной деятельностью указанных должностных лиц, в т.ч. с применением негласных форм контроля;
6) установление законодательного запрета на поступление должностных лиц после увольнения с военной службы на работу в организации, в отношении которых они осуществляли контрольные и надзорные функции;
7) разработка и внедрение в повседневную жизнь административных регламентов исполнения органами военного управления государственных функций и оказания услуг.
Подводя итог, следует подчеркнуть, что принятие на вооружение государством вышеперечисленных административноправовых средств позволит повысить эффективность механизма распределения социальных благ среди их получателей-военнослужащих и снизить уровень социальной напряженности в военной среде.
