CC BY
334
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
С.Н. Братановский, М.Ф. Зеленов
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
Среди всех видов коррупции наибольшую опасность представляет коррупция в государственных и муниципальных властных структурах. Вполне очевидно, что высокий уровень коррупции во властных структурах требует серьезного реформирования всей системы борьбы с ней и, прежде всего, на государственной и муниципальной службе. Речь не должна идти об отдельных точечных мерах: само формирование и построение служебного законодательства должно основываться на антикоррупционных мерах. Поэтому А.В. Куракин справедливо замечает: «Мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе»1. С ним соглашается и В.В. Уланов, подчеркивая, что «рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен, прежде всего, отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих»2.
К сожалению, реформы законодательства о государственной и муниципальной службе последних лет наглядно демонстрируют, что у их авторов нет единого понимания целей, способов и механизмов противодействия этому негативному социальному явлению. С одной стороны, многие вводимые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе носят явно половинчатый характер (как, например, декларирование сведений о доходах); с другой стороны, в их реализации отсутствует дифференциация: налицо стремление поставить под контроль всех или значительные группы государственных и муниципальных служащих без какого-либо различия, несмотря на то, что возможности (а также опасности!) их коррупционного поведения далеко не одинаковы. В связи с этим крайне актуальным, на наш взгляд, является вопрос о реализации системного подхода к противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе.
Прежде чем рассматривать, на каких основах он должен базироваться, обратимся к общим правовым нормам, действующим в этой сфере в настоящее время. Все существующие меры по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе Российской Федерации, на наш взгляд, можно разделить на 5 основных групп: антикоррупционные ограничения; антикоррупционные запреты; антикоррупционные требования к служебному поведению; антикоррупционные обязанности; антикоррупционные процедуры.
© Братановский Сергей Николаевич, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и государственного строительства (Поволжский институт (филиал) им. П.А. Столыпина РАНХиГС). © Зеленов Михаил Фридрихович, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства (Поволжский институт (филиал) им. П.А. Столыпина РАНХиГС).
Последняя группа не носит вполне самостоятельный характер, т. к. антикоррупционные процедуры либо направлены на обеспечение мер, относящихся к другим группам, либо представляют собой механизм реагирования на нарушение ограничений, запретов, требований к служебному поведению и обязанностей соответственно. Тем не менее, рассмотрение их как в дополнение к мерам, отнесенным к иным группам, так и в качестве самостоятельных мер также необходимо.
Закрепление конкретных ограничений, запретов, служебных обязанностей и требований к поведению государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует, в конечном счете, одну цель — обеспечение служебных правоотношений.
Так, например, в настоящее время на большинство государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Недопустимость существования служебных правоотношений при возникновении данных ограничений обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 указанного Закона, могут быть подразделены на следующие группы:
обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (пп. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);
обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);
обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (пп. 2, 8-10 ч. 1 ст. 16);
обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);
обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (пп. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).
Значительная часть ограничений, запретов и обязанностей, направленных на обеспечение служебных правоотношений, имеет антикоррупционную направленность. Так, из указанных ограничений в той или иной степени на противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе направлены предусмотренные пп. 2, 5, 8-10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3.
Антикоррупционную направленность, в той или иной степени также имеют многие запреты, предусмотренные в отношении государственных и муниципальных служащих (например, осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и юридических лиц и др.). Закрепленные законом запреты — важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение «конфликта интересов»4. К сожалению, по мнению А.В. Кудашкина, соблюдение чиновниками запретов и ограничений и контроль в этих вопросах в настоящее время носят эпизодический несистемный характер5.
Аналогичный вывод можно сделать и в отношении таких требований к служебному поведению, как: не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Что же касается антикоррупционных обязанностей государственных и муниципальных служащих, то в настоящее время, как представляется, все они закреплены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 21 ноября 2011 г.)6 (хотя ранее некоторые из них в несколько ином виде фигурировали и в отдельных законах о государственной и муниципальной службе), закрепляющим следующие обязанно-
сти: предоставления сведений о доходах и обязательствах имущественного характера; информирования о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений; принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; уведомления своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
При этом, если антикоррупционные запреты, ограничения и требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих достаточно хорошо изучены в отечественной юриспруденции в рамках монографических7, диссертационных8 и иных научных исследований9, то антикоррупционным обязанностям уделялось значительно меньше внимания.
Что же касается существующей системы запретов, ограничений и требований к служебному поведению в целом, то общим ее недостатком, по мнению ряда авторов, является отсутствие гибкости. А.А. Гришковец еще в 1998 г., затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: «Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих... Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает»10.
С.Е. Чаннов десятью годами позже подчеркнул, что данное предложение нисколько не утратило своей актуальности. В то же время он предложил его несколько видоизменить, установив запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп (а в отношении гражданских — и категорий) должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А.А. Гришковцом: чем выше группа и категория, тем больше запретов11.
Хотя, как нам представляется, указанные авторы предложили верное направление совершенствования антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, оно явно не было доведено до логического конца. Дифференциация антикоррупционных мер в зависимости от конкретной должности, которую замещает служащий, видится нам объективно необходимой. Однако при построении системы такой дифференциации простой, «механический» подход «чем выше должность — тем больше запретов» может дать необходимый результат лишь частично. Действительно, как правило, замещение должностей, находящихся на вершине служебной иерархии, дают замещающему их лицу больше возможностей для злоупотребления служебным положением, а находящихся «внизу» — меньше. Однако эта зависимость не носит абсолютного характера: многие должности государственной и муниципальной службы невысокого уровня обладают очень высокой коррупционной опасностью в силу наличия властных полномочий и прямого контакта с гражданами и организациями (например, инспектор ГИБДД), с другой стороны, некоторые высокопоставленные должности не дают замещающему их лицу особых возможностей для коррупционных проявлений.
В этой связи представляется, что дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности (понимаемой в данном случае как возможности коррупционного поведения) каждой должности.
Здесь необходимо отметить, что попытки каким-либо образом обозначить повышенную коррупциогенность определенных должностей уже неоднократно предпринимались различными специалистами и даже нашли частичное отражение в законодательстве. Так, например, О.Г. Карпович12, А.К. Есаян13 и В.А. Козлов14 писали о необходимости создания методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы, не объясняя, впрочем, на чем она должна базироваться и какие результаты давать. В.М. Корякин предложил использовать термин «коррупциогенность должности», означающий, по его мнению, наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии этим лицом
не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения15.
Проект, предполагавший разделение государственных и муниципальных служащих на две группы — замещающих должности с низким уровнем коррпциогенности и с высоким — был предложен Минэкономразвития России. Проектом предусматривалось, что чиновники, занимающие коррупциогенные должности, будут получать увеличенные зарплаты, пользоваться льготами при получении жилья, правом бесплатного проезда в общественном транспорте и другими привилегиями. Однако с такими служащими должны были заключать срочные служебные контракты при обязательной ротации. В отношении них предусматривались и дополнительные антикоррупционные контрольные меры16. Тем не менее, проект не был реализован.
Наконец, собственно реализацией идеи о дифференциации служащих является Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»17, в котором напрямую используется термин «должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками».
Недостаток этого Указа (как и иных предыдущих проектов и предложений) заключается, на наш взгляд, в частичном и неполном характере дифференциации. Сам по себе этот акт носит частный характер, поскольку не предназначен быть основой построения системы антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, а затрагивает лишь одну из антикоррупционных обязанностей: представления сведений о доходах. Однако главная его половинчатость выражается в том, что он, так же как и упомянутый проект Минэкономразвития России, предусматривает выделение двух категорий должностей федеральной государственной службы: условно «коррупциогенных» и «некоррупциогенных».
Между тем, как представляется, оценка коррупциогенности должностей государственной и муниципальной службы должна носить многоуровневый характер. Мы предлагаем разработать и нормативно закрепить Типовую методику анализа должностей государственной и муниципальной службы на коррупциогенность, в которой должны найти отражение факторы, повышающие и понижающие коррупциогенность каждой конкретной должности. В рамках настоящей статьи мы не ставим цель разработки полного перечня всех таких факторов и их «удельного веса» в определении коррупциогенности должности. Вместе с тем, очевидно, факторами, повышающими коррупциогенность, должны выступать следующие: наличие дискреционных полномочий и полномочий властного характера; возможность осуществлять кадровую политику органа власти; осуществление контрольных и надзорных мероприятий; подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов; распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); управление государственным имуществом; осуществление государственных закупок; принятие решений об оказании мер социальной поддержки; предоставление льгот; выдача лицензий и разрешений; хранение и распределение материально-технических ресурсов; наличие необходимости по роду службы напрямую контактировать с гражданами и организациями.
Несложно заметить, что многие из этих факторов приведены и в Указе Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 (а также воспроизведены в соответствующих актах регионального и муниципального уровня), а другие неоднократно упоминались в этом качестве на страницах специальной литературы. Однако, как уже отмечалось, и действующее законодательство, и внесенные ранее предложения предусматривали наличие любого из них в качестве основания должности к коррупциогенной. Мы же полагаем, что при определении коррупциогенности должности они могут и должны суммироваться, т. е. чем больше факторов, тем выше коррупциогенность. При этом не исключено предоставление некоторым фактором большего «удельного веса» в шкале коррупциогенности, чем другим.
В то же время мы далеки от мысли, что коррупциогенность должности должна определяться простым сложением приведенных выше коррупциогенных факторов. Процесс ее установления объективно должен опираться и на другие обстоятельства. Например, на наш взгляд,
значение для определения коррупциогенности имеют не только факторы, ее повышающие, но и уровень замещаемой должности, а также вид органа государственной власти или местного самоуправления. Так, совершенно очевидно, например, что должность государственной службы, связанная с распределением финансовых ресурсов и наличием полномочий действовать по усмотрению, относящаяся к высшей группе должностей, обладает большей степенью коррупциогенности, чем должность с такими же полномочиями, но являющаяся старшей. Поэтому, хотя, как отмечалось выше, подход «чем выше должность, тем больше запретов», не может быть нами воспринят в неизменном виде, уровень должности также важен при определении ее коррупциогенности. Практически это может быть реализовано путем установления повышающих или понижающих коэффициентов к коррупциогенным факторам, указанным выше.
Аналогичный подход может быть использован и в зависимости от того, в каком органе и каком его подразделении (центральном аппарате, структурном подразделении, в субъекте РФ, районе и т. п.) учреждена данная должность. В связи с этим можно вспомнить, что в научной литературе уже высказывались предложения о разделении (правда, с иными, чем предлагаемые нами, целями) федеральных министерств, служб и надзоров на три группы: с сильной степенью коррупциогенности (это, в частности, Минздравсоцзащиты России, МВД России, ФТС и др.), средней и слабой18. Степень коррупциогенности органа и структурного подразделения также может использоваться в качестве коэффициента к коррупциогенным факторам.
Наконец, по нашему мнению, оценка коррупциогенности замещаемой должности должна включать учет не только факторов, повышающих коррупционные риски, но и понижающих их. Таковыми могут быть: наличие необходимости согласовывать принимаемые в рамках исполнения должностных обязанностей решения; объективная невозможность отступления от строго установленных процедур (например, в силу их полной автоматизации); наличие механизмов общественного контроля и т. п.
Утверждение основанной на указанных выше подходах методики должно сопровождаться закреплением обязанности проведения всеми органами государственной власти и муниципальными образованиями оценки коррупцигенности должностей. После этого все антикоррупционные меры должны дифференцироваться в зависимости от уровня коррупциогенности должности: чем он выше, тем более строгий контроль за ней должен быть установлен и тем более серьезные ограничения введены.
В то же время зависимость уровня вводимых ограничений от уровня коррупциогенности должности не всегда, по нашему мнению, должна носить линейный характер. С учетом конкретных факторов, обусловливающих эту коррупциогенность, в отношении определенной должности могут вводиться определенные запреты, ограничения, требования и обязанности, а в отношении другой должности — иные. Такой подход должен иметь в своей основе т. н. «презумпцию виновности» государственных и муниципальных служащих, о которой уже писали в научной литературе19. Однако мы полагаем, что презумпция виновности должна распространяться не на всех государственных и муниципальных служащих, а только на замещающих коррупцииогенные должности20.
При этом в отношении должностей с нулевой или очень низкой коррупциогенностью количество запретов, ограничений и антикоррупционных обязанностей должно быть минимально. Авторы, ранее предлагавшие такой подход, обосновывали это тем, что данные «должности не связаны не только с наличием распорядительных полномочий, но и в большинстве случаев с обладанием значимой информацией, поэтому установление в отношении них многих указанных выше запретов выглядит необоснованным ограничением их конституционных прав и не достигает конституционно значимых целей»21. Соглашаясь с этим, добавим, что распространение антикоррупционных механизмов на служащих, которые объективно не имеют возможностей для совершения коррупционных действий (что, в настоящее время имеет место на практике), мы не только неосновательно ущемляем их права, но и загружаем большое количество должностных лиц совершенно ненужной работой, перегружая контрольные механизмы в этой сфере, вместо ориентирования их на наиболее значимые, с точки зрения борьбы с коррупцией, цели.
1 Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 14.
2 Уланов В.В. К вопросу о мерах по борьбе с коррупцией в регионах России // Российский следователь.
2009. № 12. С. 77.
3 Подробнее об этом см.: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В. В. Володина. М., 2009. С. 93-94.
4 См.: Звягин М.М. Административный механизм противодействия коррупции в таможенной службе и статус должностей, подверженных коррупционным рискам // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 8.
5 См.: Кудашкин А.В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 57-61.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228; 2011. № 48, ст. 6730.
7 См., например: Костенников М.В., Куракин А.В., Горин Е.В. Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Домодедово, 2008; Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009; Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации / под ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007 и др.
8 См., например: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2008; Кри-воносов Д.А. Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кулакова Ю.М. Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Кузнецов А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате: Теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000; Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008 и др.
9 См., например: Козлов В.В. Правовые ограничения совместной «службы» близких родственников в воинских частях (некоторые аспекты правового регулирования военной службы, государственной гражданской службы и трудовой деятельности) // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 11; Кривоносов Д.А. Институт административных запретов в системе государственной службы (сравнительно-правовой анализ) // Административное и муниципальное право. 2008. № 5; Он же. Теоретические аспекты запрещающих норм административного права в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. № 4; Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 9, 10; Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. № 4; Он же. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. № 1; Толкачев В.В. Муниципальная служба: пути предупреждения и пресечения коррупции // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2; Трегубова Е.В. Административно-правовые формы реализации запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право.
2010. № 10; Трегубова Е.В., Марьян А.В., Кривоносов Д.А. Административно-правовое регулирование классификации запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 9; Они же. Административно-правовое регулирование института правового запрета в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8; Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. № 8; Фирсов И.В. Ограничения прав военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, как элемент их административно-правового статуса // Право в Вооруженных Силах. 2008. № 9; Чаннов С. Ограничение допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым // Законность. 2010. № 1 и др.
10 Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 30.
11 Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. С. 102.
12 См.: Карпович О.Г. Правовые меры по борьбе с коррупцией в России и Республике Беларусь (Союзном государстве) // Юридический мир. 2009. № 8. С. 30.
13 См.: Есаян А.К. Меры по борьбе с коррупцией в государствах — членах СНГ, ЕврАзЭС И ШОС // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 18.
14 См.: Козлов В.А. Государственная политика в сфере противодействия коррупции (международно-правовые аспекты // Международное уголовное право и международная юстиция. 2008. № 1. С. 34.
15 См.: Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. М., 2009. С. 100; Она же. Должны ли подвергаться учету и контролю доходы лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, замещающих должности с коррупционными рисками? // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 8. С. 89.
16 См.: Мельникова Е. Чиновников поделили на два. Должности госслужащих классифицировали по степени коррупционности // Капитал. 2007. № 86. С. 7.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 21, ст. 2542.
18 См.: Чистов А.А. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14.
19 Подробнее об этом см.: Алексеев А. Презумпции против коррупции // Законность. 2008. № 4; Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 236.
20 В силу этого особенно странным выглядит появление в настоящее время законопроектов, подобных проекту закона «О федеральной контрактной системе», разработанного ГУ ВШЭ, касающегося такой коррупционной сферы, как госзакупки и основанного при этом на «презумпции добросовестности заказчика». Подробнее об этом см.: Малютин А. Нужна ли чиновникам презумпция добросовестности? иР1_: http://www.forbes.ru/ ekonomika-column/vlast/65218-nuzhna-li-chinovnikam-prezumptsiya-dobrosovestnosti (дата обращения: 15.07.2011).
21 Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. С. 102-103.
