CC BY
54
ИНОСТРАННАЯ ПОМОЩЬ И РАЗВИТИЕ
Усиление российского присутствия в Центральной Азии с использованием механизмов ООН
Д.А. Биричевский
Статья анализирует российскую политику в области содействия развитию через механизмы ООН. В последние годы Россия увеличила свои взносы в международные организации развития системы ООН. Россия также разработала свою политику по вопросам содействия развития. ЭСКАТО представляется особенно интересным механизмом для российской политики в Центральной Азии. Сотрудничество со СПЕКА также важно.
Участие России в деятельности международных организаций системы ООН на основе установок, определенных в Концепции внешней политики России, обеспечивает реализацию наших интересов по широкому спектру политических, экономических, социальных и природоохранных проблем. Продвижение внешнеполитических интересов России, связанных с обеспечением условий для модернизации и инновационного развития экономики страны, требует дальнейшего эффективного использования потенциала ООН. Перед современной отечественной дипломатией стоят комплексные задачи укрепления позиций России:
а) в глобальном сотрудничестве в области развития;
б) в защите национальных интересов;
в) в продвижении наших приоритетов на ооновских площадках;
г) в обеспечении адекватной роли ООН в международных усилиях по реагированию на современные вызовы и угрозы в области развития;
д) в реагировании на глобальные кризисы -финансово-экономические, энергетические или продовольственные.
Решение этих задач предполагает:
- корректировку подходов к работе в уставных и функциональных органах ООН;
- инициативное участие России в выполнении глобальной повестки дня в области развития;
- принятие соответствующих финансовых обязательств; выход на новый уровень партнерства с ооновскими оперативными агентствами;
- наращивание работы по реализации донорского потенциала России при полном учете роли системы ООН как ключевого союзника и наиболее предпочтительного канала исполнения наших программ содействия международному развитию (СМР).
Международные конференции, форумы и саммиты ООН по социально-экономической проблематике последних двух десятилетий убедительно показали неразрывную связь между развитием и безопасностью. Сохранение диспропорций в уровнях социально-экономического развития различных стран и регионов, включая неравное распределение доходов и социальных благ внутри них и между ними, таит в себе угрозу подрыва международной безопасности, зачастую служит причиной возникновения локальных очагов напряженности и конфликтов.
В этих условиях особое значение приобретает сотрудничество в области развития с целью выравнивания указанных диспропорций. Ведущая роль в этом процессе отводится организациям системы ООН как наиболее универсальной и
Биричевский Дмитрий Анатольевич - к.полит.н., начальник отдела Экономического и Социального совета ООН, Департамент международных организаций МИД России. E-mail: vestnik@mgimo.ru
представительной площадке для обсуждения возникающих международных и региональных проблем. В данном контексте объективно возрастает роль действующих в рамках Экономического и Социального совета ООН региональных экономических комиссий (РЭК), которые с учетом своей специфики и накопленного опыта способны эффективно решать многоплановые задачи.
Активное участие России в деятельности Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК) и Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) способствует созданию на евразийском пространстве развитых транспортных, энергетических и информационно-коммуникационных инфраструктур. Этот же фактор вовлекает регионы Сибири и Дальнего Востока в международное экономическое и научно-техническое сотрудничество. Региональные комиссии открывают также хорошие возможности для укрепления многостороннего взаимодействия с Центральной Азией (ЦА) -регионом, с которым Россию связывают давние дружеские и партнерские связи и который имеет для РФ огромное значение в геополитическом и геостратегическом контекстах.
Опыт показывает, что, не будучи связаны напрямую с политической проблематикой, РЭК могут играть особую роль в укреплении российского влияния в ЦА, обеспечении в этом регионе безопасности и достижении странами региона устойчивого развития. Проектная деятельность под эгидой ООН отвечает не только задаче ликвидации социально-экономических причин политической нестабильности, но и стратегической цели восстановления и закрепления присутствия России в ЦА. Такого рода шаги будут иметь серьезное значение и в плане наращивания потенциала РФ как международного донора в сфере содействия развитию.
Кроме того, конструктивная, ориентированная на созидание активизация России на центральноазиатском треке с использованием ооновских механизмов - это адекватный ответ Москвы на возросшую в последние годы активность западных и других динамично развивающихся стран-доноров в этом регионе. Разумеется, общность целей на этом пространстве определяется не тем, кто конкретно там работает, а тем, какие именно цели там преследуются. Если они направлены на то, чтобы помочь стабилизировать политическую и экономическую ситуацию, помогать решению гуманитарных проблем, полноценному интегрированию стран ЦА в мирохозяйственные связи на справедливых условиях, то Россия активно разделяет данные цели и готова сотрудничать со всеми, кто руководствуется ими. Однако мы, конечно, хотели бы, чтобы и в таком случае эти цели реализовывались транспарентными методами.
Как отметил в одном из своих интервью министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров, «мы понимаем, почему многие
наши партнеры, в том числе США, Европа, активно интересуются этим регионом. Здесь, помимо геополитических задач и процессов, очень важное значение имеют усилия по пресечению наркотрафика, различных экстремистских, террористических группировок, перетекающих из Афганистана и других государств. Центральная Азия, так или иначе, подвержена соответствующим рискам. Здесь же пролегают маршруты действующих и перспективных трубопроводов. От этого во многом зависит, как будет дальше развиваться мировая энергетика, в частности, в вопросах доставки углеводородов на различные рынки. Поэтому интерес к региону вполне понятен и закономерен. Главное, чтобы методы, применяемые для продвижения этих интересов, соответствующих целей, были законными и легитимными»1.
Кроме того, Россия, по словам С.В. Лаврова, не поддерживает рассуждения о том, что любые западные неправительственные организации -это нечто святое, а их деятельность не должна вообще подвергаться какому-либо сомнению. Во-первых, очень многие, если не большинство, американских и европейских организаций финансируются напрямую из госбюджета. Они расходуют средства американского или европейского налогоплательщика под вывеской независимой некоммерческой структуры. Понятно, что такой подход - далеко не независимый и не представляет гражданское общество в чистом виде. Это государственный инструмент, инструмент государственной политики. Такого рода неправительственные организации реализуют проекты, которые не вполне вписываются в гуманитарную и иную деятельность, связанную с решением каких-либо проблем: прав человека, защиты людей в сложных ситуациях, оказания гуманитарного содействия. А когда напрямую создаются программы по созданию альтернативной системы наблюдения за выборами, например, в той или иной стране, то это уже просто вмешательство во внутренние дела. Самое главное - не нужно ставить государства СНГ перед ложным выбором: либо вы с Россией, либо с Западом. Такие вещи случаются. Они звучали, в частности, из уст руководства Евросоюза в период создания так называемой программы «Восточного партнерства». Можно привести и другие примеры. Нашим западным партнерам следует избавляться от психологии, которую можно сформулировать следующим образом: то, что хорошо для них, должно быть обязательно плохо для нас, и, наоборот, то, что хорошо для России и ее соседей, будет плохо для Запада2.
К сожалению, еще лет десять назад Россия мало что могла предложить центральноазиатским партнерам, кроме политических заверений в дружбе. После распада СССР Россия сама долгое время была получателем международной финансовой и экономической помощи. Однако в 2007 г., на фоне достигнутых успехов в национальной экономике, статус РФ в сфере развития
и соответственно политика в этой области изменились на 180 градусов. После утверждения Президентом Российской Федерации Концепции участия России в содействии международному развитию3 произошел исторический разворот в пользу становления России в качестве международного донора. В соответствии с концепцией расходы федерального бюджета на цели СМР в течение 2008-2011 гг. вышли в среднем на уровень 500 млн долл. США в год. По большей части эти средства предназначены для реализации проектов технического содействия в СНГ, и прежде всего в Центральной Азии.
Как отмечалось выше, кроме прямой финансовой помощи по двусторонним каналам, важную роль для укрепления регионального сотрудничества играют нейтральные ооновские организации. В этом смысле значительный интерес для России представляет ее участие в качестве страны поддержки в Специальной программе ЕЭК/ЭСКАТО для экономик ЦА (СПЕКА), учрежденной в 1998 г. Государствами-участниками этой программы являются Азербайджан, Афганистан, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Кроме России, в число стран поддержки СПЕКА входят США, Франция, Германия, Нидерланды, Япония, Республика Корея, Турция. Наряду с ЕЭК и ЭСКАТО, активное участие в работе СПЕКА принимают Программа развития ООН (ПРООН) и Исполком Межгосударственного совета Центрально-Азиатского экономического сообщества (ЦАЭС). Интерес к СПЕКА проявляют ОБСЕ, ШОС, СНГ, Организация экономического сотрудничества (ОЭС), Европейский банк реконструкции и развития и Евразийский банк развития.
После официального представления в октябре 1997 г. проекта Программы СПЕКА 26 марта 1998 г. на заседании Межгосударственного совета ЦАЭС президентами Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана и Исполнительными секретарями ЕЭК и ЭСКАТО была подписана Ташкентская декларация, в которой было заявлено о намерении приступить к реализации указанной программы и определены приоритетные области сотрудничества. Заявленная цель этого документа - укрепление субрегионального сотрудничества в Центральной Азии, стимулирование экономического развития региона и интеграция его в экономику Азиатского и Европейского континентов. В рамках реализации данной программы уже более десятка лет осуществляется ряд совместных проектов в области транспорта, водных ресурсов, энергетики, окружающей среды. Во многих проектах активно задействованы российские специалисты и институты.
В ходе Международной конференции по укреплению субрегионального экономического сотрудничества, а также Специального совещания национальных координаторов СПЕКА (Алматы, 25-27 мая 2005 г.) был выработан ряд
решений, направленных на создание ее институциональной структуры, которая на сегодняшний день выглядит следующим образом:
- высший орган - Совет управляющих, который осуществляет общее политическое руководство деятельностью и состоит из национальных координаторов, назначаемых каждой страной-участницей СПЕКА;
- заседания Совета проходят один раз в год;
- текущими вопросами занимается Координационный комитет, являющийся вспомогательным органом Совета управляющих, а также шесть рабочих групп - по транспорту и упрощению пересечения границ, водным и энергетическим ресурсам, торговле, статистике, информационнокоммуникационным технологиям и гендерным вопросам;
- в том же 2005 г. было решено активизировать работу Делового совета СПЕКА с привлечением частного сектора;
- позднее появилась традиция проведения непосредственно перед заседанием Совета управляющих Экономического форума СПЕКА - своего рода диалога между правительствами и бизнес-сообществами о путях повышения экономического и инвестиционного потенциала региона. Первое совещание Экономического форума прошло в 2007 г. в Берлине.
Выступая на заседании Совета управляющих по итогам форума, глава российской делегации А.В. Яковенко4 информировал «спековских» партнеров: «Центрально-Азиатский регион обозначен как один из главных приоритетов в концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию»5. Кроме того, Россия взяла на себя обязательство финансировать начиная с 2008 г. проекты технического содействия ЕЭК, значительная часть которых была связана с Центральной Азией. Она же высказалась за интенсификацию сотрудничества между СПЕКА и ЕврАзЭС в рамках программ, нацеленных на наращивание потенциала в интересах углубления и расширения интеграции в Центральной Азии. Она в свою очередь была связана с решением задач по разработке концепции эффективного использования водно-энергетических ресурсов региона и формирования общего энергетического рынка государств-членов ЕврАзЭС.
В 2008 г. Экономический форум СПЕКА «Инвестиционные партнерства для усиления экономического сотрудничества и интеграции в Центральной Азии» состоялся в Москве. Форум прошел под знаком усиления экономического и инвестиционного присутствия России в Центральной Азии. Его участники стали делегации Азербайджана, Афганистана, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, главы исполкомов СНГ и ЕврАзЭС, руководство секретариатов ЕЭК и ЭСКАТО, представители специализированных учреждений ООН, топ-менеджеры ведущих российских банков и компаний. Все они единодушно признали роль России как главного стратегического партнера стран Средней Азии и
Закавказья, а также значимость ооновской площадки для укрепления социально-экономического сотрудничества в регионе.
Дискуссия на Московском форуме была сфокусирована на трех основных темах - инвестиционном сотрудничестве, государственно-частном партнерстве, противодействии глобальному финансовому кризису. В выступлениях национальных делегаций (большинство из них были представлены на министерском уровне) отмечалось, что государства региона настроены на продолжение конструктивного диалога в рамках СПЕКА. По общему мнению, такой диалог имеет высокую востребованность, открывая путь к практическому укреплению потенциала экономик региона с помощью коллективных действий. Были названы приоритетные сферы взаимодействия - развитие транспортной инфраструктуры, водно-энергетического комплекса, инноваций, информационнокоммуникационных технологий, упрощение торговых режимов, создание экологически чистых и энергоэффективных производств. Особо была акцентирована важность расширения сотрудничества между региональными экономическими комиссиями (РЭК) ООН и ведущими интеграционными структурами на постсоветском пространстве - СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, ОДКБ.
Обратило на себя внимание выступление представителя Внешэкономбанка России (наряду с МИД, банк был одним из соорганизаторов форума). Он проинформировал об имеющихся планах расширения активности по содействию международному развитию на основе государственно-частного партнерства. При этом Центрально-Азиатский регион значился в этих планах как приоритетный получатель российских инвестиций. Важно и то, что практический интерес к инвестированию в экономику стран ЦА был подкреплен презентациями целого ряда отечественных компаний. Успеху Московского форума способствовали два ключевых фактора: внимание к СПЕКА руководства страны (на открытии участникам было зачитано послание Президента России Д.А. Медведева), а также практическая направленность обсуждаемых приоритетов сотрудничества.
Конечно, это было только начало большой работы, ориентированной на долгосрочную перспективу, однако, как говорится, «лиха беда начало». И задел, созданный в 2008 г. в Москве, стал важным сигналом об активизации России на направлении СПЕКА. Россия профинансировала в рамках РЭК ряд проектов в ЦА на общую сумму около 1 млн долл. Проекты ЕЭК в регионе, финансированные РФ, были направлены на:
- обеспечение эффективного трансграничного использования водно-энергетических ресурсов;
- повышение уровня защиты плотин на гидросооружениях;
- совершенствование кооперационных связей в области сельского хозяйства, торговли и транспорта.
В 2010 г. Экономический форум СПЕКА прошел в Женеве. Здесь первый заместитель министра иностранных дел России А.И. Денисов объявил, что из российских взносов в ЕЭК и ЭСКАТО выделены 300 тыс. долл., которые должны были пойти на реализацию проектов СПЕКА двух планов:
- по социально-экономическому восстановлению Афганистана;
- на укрепление сотрудничества в сфере рационального использования водно-энергетических ресурсов ЦА6.
Разумеется, СПЕКА - отнюдь не идеальный механизм для взаимодействия России и стран Центральной Азии. В решении первоначальных задач программы достигнут лишь ограниченный прогресс. Это связано с политическими разногласиями между странами региона по целому ряду чувствительных вопросов. Вместе с тем в принципиальном плане ключевые целеустанов-ки, содержащиеся в Ташкентской декларации, в известной степени были достигнуты, ибо удалось:
- «мобилизовать дополнительные внутренние и внешние средства для решения приоритетных проблем, решать которые эффективнее совместными усилиями стран региона, чем на уровне одной-единственной страны»;
- «сыграть роль катализатора в укреплении регионального сотрудничества в Центральной Азии и ее интеграции в мировую экономику»;
- «предоставить политическим органам стран Центральной Азии нейтральный форум для обсуждения вопросов развития региона».
Программа сумела привлечь к себе внимание стран-доноров и международных организаций, да и сами страны-участницы почувствовали практическую пользу от проектов и откровенного диалога на высоком уровне. Неслучайно о намерении взять на себя в 2011 г. обязанности председателя СПЕКА заявил Туркменистан, который до этого довольно прохладно относился к участию в программе. В июне 2011 г. в Ашхабаде состоялась крупная конференция по Афганистану в развитие женевских дискуссий, а в ноябре 2011 г. Ашхабад провел очередной Экономический форум СПЕКА и заседание Совета управляющих, посвященные 20-летию регионального экономического сотрудничества в ЦА.
Участники форума - представители государств СПЕКА, а также сотрудничающих с программой стран-доноров и профильных международных организаций - осуществили комплексную оценку достижений, проблем и перспектив, связанных с укреплением экономического взаимодействия и усилением интеграционных процессов в Центрально-Азиатском регионе. Форум, в числе прочего, стал хорошей возможностью для объявления странами-до-норами своих долгосрочных планов и задач по поддержке СПЕКА, включая оказание экспертного, финансового и материального содействия проектной деятельности в рамках указанной программы.
В Ашхабадском форуме приняли участие руководители ЕЭК и ЭСКАТО, представители высокого уровня из соответствующих структур Евросоюза, ведущих многосторонних экономических и финансовых учреждений (Всемирный банк, ЕБРР, ПРООН, ОБСЕ, ЕАБР, Азиатский и Исламский банки развития), а также заметных и успешных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, АСЕАН, ОЧЭС). Как видно, СПЕКА набирает обороты. В этой связи для России эта программа может оказаться перспективной площадкой предоставления технической помощи странам ЦА и Афганистану в контексте реализации Концепции участия России в СМР. Использование каналов региональных экономических комиссий позволит нам обеспечивать свое присутствие в самых «чувствительных» областях регионального сотрудничества, где адресная двусторонняя помощь не всегда воспринимается адекватным образом.
Кроме того, донорская деятельность в рамках данной программы диктует необходимость более активного привлечения отечественного бизнеса к работе по продвижению наших государственных и коммерческих интересов в регионе СПЕКА. Это задача, которую еще предстоит решать, но делать это надо обязательно, иначе на ключевых позициях на центральноазиатском рынке окажутся не российские компании, а их западные конкуренты.
Birichevsky D.A. The Use of UN Instruments for Russian Policy in Central Asia.
Summary: The article reviews Russian policy to contribute to economic development through UN mechanisms. In the recent years Russia gas increased its contributions to UN organizations. Russia has also developed its policy for international assistance. ESCAP is particularly interesting as an instrument for Russian policy in Central Asia. Cooperation with SPECA is also important.
----------- Ключевые слова -------------------------------------- Keywords ----------
Содействие развитию, Россия, ООН, ЭСКАТО, СПЕКА. Aassistance to development, Russia, UN, ESCAP, SPECA.
Примечания
1. Стенограмма интервью министра иностранных дел России С.В. Лаврова телерадиокомпании «Мир». Москва, 7 июля 2010 года.
2. Там же.
3. Документ размещен на веб-сайте Президента России www.kremlin.ru
4. В 2005 - 2011 гг. - заместитель министра иностранных дел России, с января 2011 г. - Посол России в Лондоне
5. Из выступления заместителя министра иностранных дел России А.В. Яковенко на заседании Руководящего совета Специальной программы ООН для экономик Центральной Азии (СПЕКА) (Берлин, 14 ноября 2007 г.). Полный текст выступления размещен на сайте МИД России www.mid.ru
6. Выступление первого заместителя министра иностранных дел России А.И.Денисова на Экономическом форуме Специальной программы ООН для экономик Центральной Азии (Женева, 18 октября 2010 г.)
