CC BY
27
Финансовый контроль
УСИЛЕНИЕ РОЛИ БАНКА РОССИИ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Н.И. ДАНИЛЕНКО,
руководитель Отделения Управления Федерального казначейства (г. Магнитогорск),
заслуженный экономист России
До создания в Российской Федерации казначейской системы кассовое исполнение бюджетов всех уровней в стране осуществлялось в соответствии с законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» Банком России, для чего ему были представлены определенные контрольные полномочия.
С переходом на казначейскую систему исполнения бюджетов контрольные полномочия Банка России несколько изменились.
Федеральный закон «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не содержит норм, позволяющих утверждать, что Банк России напрямую осуществляет функцию финансового контроля. Контроль, осуществляемый Банком России в силу специфики своего правового положения, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность, имеет целый ряд особенностей.
Основные функции Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательской способности и курса по отношению к иностранным валютам; обеспечение эффективности и бесперебойности функционирования системы расчетов. Как органу государственного денежно-кредитного регулирования Банку России предоставлено право в целях укрепления рубля использовать широкий набор инструментов. С точки зрения финансового контроля к ним можно отнести: установление процентных ставок по своим операциям; регулирование предложения ресурсов коммерческим банкам посредством нормативов создания обязательных резервов (резервных требований); валютное регулирование; установление ориентиров денежной массы.
Совместно с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную
денежно-кредитную политику, принимает участие в разработке прогнозов платежного баланса страны и организует его составление.
Особое значение имеют функции Банка России по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением валютного законодательства, а также за состоянием денежного обращения в стране. Являясь основным органом валютного регулирования и одним из органов валютного контроля, Банк России создает и совершенствует нормативно-правовую базу в этой области, осуществляя меры по обеспечению сбалансированности спроса и предложения на внутреннем валютном рынке; проводит политику валютного курса, направленную на пополнение золотовалютных резервов страны и предотвращение резких колебаний курса рубля по отношению к иностранным валютам; управляет валютными резервами в целях обеспечения их сохранности, доходности и ликвидности.
Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России. Главная цель банковского регулирования - поддержание банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. В рамках процедур упреждающего характера Банк России вправе применять к кредитным организациям требования, направленные на осуществление ими мер по финансовому оздоровлению, введение моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации и реорганизации кредитного учреждения.
Структура и состав контрольных органов Банка России наглядно изображены на рис. 1.
Регулярный контроль Банком России за деятельностью кредитных организаций осуществляется на базе ежемесячного представления рег-
_Председатель Банка России_
Совет директоров Банка России Заместитель председателя Банка России
Департаменты (29)
I
Комитет банковского надзора; Департамент валютного регулирования, валютного контроля и валютных операций; Департамент валютных систем и расчетов; Департамент инспектирования кредитных организаций; Департамент бухгалтерского учета и отчетности; Департамент эмиссионно-кассовых операций; Финансовый департамент; Сводный экономический департамент; Департамент платежного баланса; Юридический департамент; Департамент операций на открытом рынке; Департамент международных финансово-экономических отношений; ГУ безопасности и защиты информации; Департамент исследований и департамент информации; Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; Департамент полевых учреждений; Департамент внешних и общественных связей и др.
Территориальные учреждения
Главные Национальные
управления банки
(ГУ) - 60 (НБ)-19
Отделения РКЦ, ГРКЦ, РЦ,
МЦИ
Рис. 1. Организационная структура Банка России
ламентированных форм отчетности, отражающих все стороны жизни банка, начиная от бухгалтерского баланса и кончая структурой кредитного портфеля.
В целях обеспечения экономических условий устойчивого функционирования банковской системы РФ, защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России устанавливает для коммерческих банков нормативы деятельности.
Контроль за соблюдением банками нормативов возлагается на территориальные учреждения Банка России по месту открытия корреспондентского счета банка. Контроль осуществляется на основании ежемесячных балансов банков, к которым прилагаются справки с расчетами фактических значений нормируемых показателей и расшифровками отдельных балансовых счетов.
Для совершенствования надзора и своевременного выявления проблемных банков Банк России определил критерии проблемности банков.
Контроль и надзор, осуществляемый Банком России, может быть двух видов: прямой (предварительный) и более либеральный (защитное регулирование), но на практике преобладает их сочетание.
Структура банковского контроля и надзора представлена на рис. 2.
Механизм осуществления регулирования, контроля и надзора представляет собой систему инструментов и методов организации банковской деятельности.
Методы делятся на административные и экономические, регулирующие и надзорные.
Административные методы включают лицензирование, прямые ограничения (лимиты) и запреты. Например, к административным методам относятся запрет на проведение страховых операций с клиентами, назначение временной администрации в проблемном банке.
Экономические методы оказывают в основном косвенное воздействие на деятельность банков.
Центральный банк РФ широко использует нормативные инструменты путем издания специальных инструкций и организации контроля за их исполнением.
Регулирующие инструменты направлены на снижение банковских рисков. К ним относятся разработанные Банком России инструктивные материалы, базирующиеся на Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» и нормах международного банковского права. Они предполагают использование как административных, так и экономических методов.
Банковский контроль (надзор)
Надзорные инструменты нацелены на организацию контроля за выполнением банковского законодательства и инструкций Банка России. В системе надзора выделяют регистрацию и лицензирование кредитных организаций, текущий надзор и отзыв лицензий на осуществление банковской деятельности.
Текущий контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России в следующих формах:
• анализ отчетности банка, регулярно представляемой в Банк России в установленном порядке;
• проверка отдельных направлений деятельности или кредитной организации в целом представителем Банка России — ревизия на месте — инспектирование',
• проведение внешнего аудита. Аудиторская организация обязана составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения о достоверности финансовой отчетности кредитной организации, выполнении ею обязательных нормативов, установленных Банком России, качестве управления кредитной организацией, состоянии внутреннего
контроля и другие положения, определяемые Федеральными законами и уставом кредитной организации. Аудиторское заключение направляется в Банк России в трехмесячный срок со дня представления ему годовых отчетов кредитной организации, банковских групп. Кредитная организация представляет в Банк России годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) после подтверждения его достоверности аудиторской организацией.
Кроме того, все кредитные организации обязаны осуществлять внутренний аудит и контроль своими силами и публиковать заверенные аудиторской фирмой балансы и отчет о прибылях и убытках.
Для осуществления финансово-экономического контроля и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применяет специальные меры воздействия. Если в результате надзорной деятельности Банк России выявил нарушение коммерческим банком банковского законодательства или отдельных нормативов, он имеет право осуществлять меры воздействия на
кредитную организацию двух типов — предупредительные и принудительные.
Меры воздействия выбираются надзорными органами с учетом характера нарушений: причин, вызвавших нарушения; общего финансового состояния банка; положения банка на рынке банковских услуг.
В частности, предупредительные меры применяются, когда недостатки в деятельности банка непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков, в основном, на ранних стадиях возникновения нарушений. К предупредительным мерам относятся:
• доведение до органов управления банком информации о недостатках его деятельности и обеспокоенности надзорного органа;
• предложение представить программу мероприятий по устранению выявленных нарушений;
• установление дополнительного контроля. Основанием для применения принудительных
мер являются нарушения банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации, а также наличие реальной угрозы интересам клиентов и кредиторов. К принудительным мерам относятся:
• ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев;
• запрет на осуществление операций, предусмотренных лицензией, сроком до одного года;
• требование замены руководителя банка;
• введение временной администрации;
• отзыв банковской лицензии. Основанием для назначения временной администрации является наличие исключительно серьезных нарушений в деятельности банка или наличие оснований для отзыва у него лицензии. Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушений, если со дня его нарушений прошло пять лет.
Проверки осуществляются на основании планов проверок, внеплановые - по указанию председателя Банка России. В планы проверок включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушенях правил регулирования их деятельности, а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет.
Комплексные проверки, осуществляемые в каждой кредитной организации не реже одного раза в два года, проводятся в срок до 60 дней, а по отдельным направлениям — до 30 дней. Как исключение допускается продление сроков, но не более чем на 10 дней.
Для проверки кредитных организаций Банком России формируются рабочие группы из сотрудников Банка. Члены группы должны иметь специальное образование. В группу не должны входить лица, имеющие в своей собственности долю (акции) проверяемой кредитной организации либо полу-.. чившие в ней кредит или разместившие вклады, а также те, чьи близкие родственники занимают руководящие должности в органах управления данной кредитной организацией.
По результатам проведенной проверки рабочей группой Банка России составляется акт, в котором отражаются нарушения и недостатки. Акт проверки подготавливается в течение 30 дней после ее совершения, подписывается всеми членами рабочей группы. В течение следующих пяти дней руководитель проверяемой кредитной организации должен ознакомиться с актом и подписать его. При возникновении возражения и разногласия с содержанием акта руководитель проверяемого банка перед своей подписью отражает письменные замечания и оговорки. Акт проверки кредитной организации является собственностью Банка России и разглашение содержащихся в нем сведений без его согласия невозможно. Акт проверки составляется не менее чем в трех экземплярах: один предназначен для руководства проверяемой кредитной организации, второй — руководителю, назначившему проверку, а третий остается для учета и контроля у проверяющей стороны.
Акт передается с докладной запиской, где кратко характеризуется состояние дел в проверяемой кредитной организации и приводятся данные о мерах по устранению выявленных нарушений и недостатков.
Руководитель Банка России, назначивший проверку, обязан не позднее чем в двухнедельный срок, а при комплексной проверке — в месячный срок рассмотреть акт и принять по нему решение. Указанные решения принимаются на основании заключения соответствующих подразделений банковского надзора с учетом мнения подразделения, проводившего проверку. По результатам рассмотрения материалов проверки в адрес кредитной организации направляется письмо с оценкой ее работы и рекомендациями, а в установленных
случаях - предписание по устранению выявленных недостатков.
На современном этапе развития система банковского регулирования и надзора должна, по нашему мнению, не только развиваться и совершенствоваться одновременно с банками и банковскими технологиями, но и определять для нее ориентиры с учетом общемировых тенденций.
В этой связи, по нашему мнению, необходимо взять за основу принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору (1997 г.), которые стали важнейшими международными стандартами, одобренными большинством стран [10]. Каждый принцип имеет систему критериев — обязательных и дополнительных, к которым относятся элементы, обязательно присутствующие для подтверждения полного соблюдения принципа. Остановимся на трех (1,16,17) из основных принципов, реализация которых, на наш взгляд, наиболее актуальна, поскольку определяет принципиально новый подход в надзоре применительно к российской практике.
Эффективная система банковского надзора определяет четкие обязанности и задачи каждого агентства, вовлеченного в надзор за банками. Каждое такое агентство должно обладать операционной независимостью и располагать достаточными ресурсами. Также необходимо иметь правовую основу банковского надзора, включая положения о выдаче разрешений на учреждение банков и их постоянный надзор; полномочия по соблюдению законов и обеспечению безопасности и надежности учреждений; правовую защиту надзорных органов. Должны быть предусмотрены мероприятия по обмену информацией между надзорными органами и защите конфиденциальности этой информации (принцип 1).
В обязательных критериях данного принципа должно быть учтено, что закон позволяет надзорному органу следить за соблюдением законодательства и обеспечивать безопасность и надежность банков под его юрисдикцией; разрешает надзорному органу применять качественное суждение при формировании своего мнения; обеспечивает правовую защиту надзорному агентству и его персоналу против судебных процессов за действия, предпринятые при добросовестном исполнении своих служебных обязанностей.
Система эффективного банковского надзора должна включать некоторые формы надзора на местах на основе анализа определенной документации (принцип 16).
В обязательных критериях данного принципа должно быть учтено, что банковский надзор требует глубокого понимания, периодического анализа и индивидуальной оценки банков с акцентом на безопасность и надежность, основанных на встречах с руководством, сочетания надзора на местах и на основе анализа документации. Надзорный орган использует механизм, который:
а) проводит проверку на местах в целях:
• обеспечения независимой проверки наличия в банках адекватного корпоративного управления (в том числе управления рисками и системы внутреннего контроля);
• определения надежности предоставляемой банками информации;
• получения дополнительной информации для оценки.состояния банка;
б) использует анализ документации в целях:
• проверки и анализа финансового положения отдельных банков на основе пруденциальных отчетов статистических данных и другой подходящей, в том числе доступной, информации для общественности;
• мониторинга тенденций и событий в банковском секторе в целом.
Надзорный орган проверяет соблюдение пруденциальных правил и других юридических требований путем проверки на местах и анализа документации.
Должное сочетание этих двух видов проверки определяется сложившимися в стране условиями и обстоятельствами. В любом случае этот механизм объединяет две функции, с тем чтобы избежать пробелов в надзоре.
Органы банковского надзора должны поддерживать регулярные контакты с руководством банка и глубоко разбираться в операциях института (принцип 17).
При соблюдении данного принципа с учетом подверженности отдельных банков рискам надзорный орган составляет план встреч с руководством старшего и среднего звена (включая совет директоров, неисполнительных директоров и руководителей отдельных подразделений) для обсуждения таких операционных вопросов, как стратегия, групповая структура, корпоративное управление, результаты деятельности, достаточность капитала, ликвидность, качество активов, системы управления рисками и т.д.
Таким образом, одной из первостепенных задач в практике Российской банковской системы станет постепенное смещение акцентов банков-
ского надзора от формальных критериев оценки финансового состояния кредитных организаций в сторону содержательного подхода, т.е. качественной обоснованной экспертной оценки.
Новое направление деятельности финансового и банковского надзора - выявление всех форм легализации (отмывания) преступных доходов в банках, а также в небанковских кредитных и финансовых учреждениях. В странах с развитой рыночной экономикой такая работа началась с середины 80-х гг. прошлого века. Специальные законодательные акты по этой проблеме были приняты во многих ведущих странах мира: в США (1986 г.), во Франции (1992 - 2001 гг.), в Италии (1991 г.). Активизация этой деятельности обусловлена инициативами международных организаций по созданию национальных и транснациональных систем борьбы с легализацией преступно полученных доходов.
Масштабы капиталов, находящихся в настоящее время в незаконном обороте, оцениваются в 0,5-1,5 трлн дол. (2—5% мирового валютного валового продукта) [8], что представляет серьезную угрозу стабильности мировой экономики и безопасности отдельных государств. По данным силовых структур, в 2004 г. совокупный оборот нелегальных денег в российской экономике оценивался примерно в 220 млрд дол. [12] Значительную часть таких операций составляют банковские операции.
Наиболее важные документы, принятые наднациональными органами, включая специально созданные для решения проблем отмывания капиталов, предусматривают рекомендации как в области международного сотрудничества, так и внутреннего надзора. К ним относятся: Базель-ские основополагающие принципы эффективного банковского надзора, часть которых направлена на предупреждение преступного использования банковской системы для отмывания денег; 40 Рекомендаций Специальной финансовой комиссии по отмыванию денег группы (ФАТФ), созданной в 1989 г. при Организации экономического сотрудничества и развития ООН (1996 г.); Конвенция Совета Европы (Страсбургская) «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (1990 г.); Вольфс-бергские принципы — Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе, принятые 11 ведущими банками мира 30 октября 2000 г., и др.
В конце 90-х гг. в прошлого века Россия присоединилась к основным международным конвенциям, принципам и, приняв их за основу, начала
работу в этом направлении. Банком России 3 июля 1997 г. опубликовано письмо № 479 «О методических рекомендациях по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации», а позже — письмо от 15 февраля 2001 г. № 24-Т «О Вольфсбергских принципах», реализацией Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Выполнение перечисленных положений позволило улучшить имидж России в мире, снизить криминализацию отечественной экономики, а следовательно, — уменьшить внешние и внутренние риски, препятствующие ведению нормальной экономической деятельности законопослушными хозяйствующими субъектами.
В стране накоплен значительный опыт скоординированных действий Банка России с органами финансового надзора, например с федеральными службами - налоговой, антимонопольной, таможенной, по финансовому мониторингу и с Минфином России — за соблюдением уполномоченными кредитными организациями вмененных им функций в качестве агентов валютного контроля. При этом становится необходимым постоянно обеспечивать согласованность деятельности всех органов на стадиях предварительного, текущего и последующего контроля.
Законодательством в сфере банковской деятельности не установлена обязанность Банка России и кредитных организаций проводить анализ источников средств, вкладываемых в уставные капиталы кредитных организаций, на предмет законности их образования, что также не ограничивает допуска криминальных доходов в банковскую сферу. Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» лишь установлено, что необходимо уведомить Банк России при приобретении более 5% акций кредитной организации, а в случае приобретения более 20% — получить предварительное согласие Банка России. Однако указанное положение не раскрывает сущности данного требования. Неясно, например, будет ли являться основанием для отказа Банком России приобретение более 20% акций кредитной организации физическим лицом, ранее привлеченным к уголовной ответственности за отмывание денег или при наличии доказательства криминального характера источника средств.
По нашему мнению, действующие законодательные акты нуждаются в доработке в целях
недопущения преступных денежных средств в банковскую систему России.
Представляется целесообразным создание системы мер воздействия на кредитные организации за нарушение законодательства об отмывании преступных доходов. Речь идет о санкциях к кредитным организациям за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ. Статья 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает наказания банков в диапазоне от штрафа в размере от 0,1 до 1% минимального уставного капитала до отзыва лицензии. При этом открытым остается вопрос, какие конкретные меры воздействия к банкам будут применяться за несоблюдение «антиотмывочного» Федерального закона № 115-ФЗ.
В целях выстраивания вертикали взаимодействия Банка России с кредитными организациями по этому вопросу представляется логичным формирование отчетности для банков по соблюдению законодательства в области противодействия легализации преступных доходов. Речь идет о документарном надзоре как форме банковского надзора, в данном случае на предмет наличия адекватной системы внутреннего контроля в кредитных организациях. В связи с этим заслуживает внимания мнение специалистов Банка России: «Системный подход к организации проверок позволит снизить их количество. В этом случае текущий контроль за деятельностью кредитной организации будет ориентирован в большей степени на документарный надзор, и лишь в экстремальных ситуациях в работе кредитной организации будут осуществляться внеплановые выходы инспекции на место» [10].
Иными словами, при правильной организации документарного надзора в большинстве случаев необходимость проведения проверок на месте существенно снижается.
ЛИТЕРАТУРА .
1. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 29.07.2004 г.)
2. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 29.07.2004).
3. Банки и банковское дело / Под ред. И.Т Баланова. СПб.: Питер, 2003. 304с.: ил. (Серия «Учебники для вузов»),
4. Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2002. 464 е.: ил.
5. Контроль и ревизия. Методические указания по выполнению контрольной работы для студентов V курса первого и второго высшего образования специальности 060500 «Бухгалтерский учет, анализ и аудит». М.: Вузовский учебник, 2003. 12 с.
6. Костерина Т.М. Банковское дело: учебник для студентов высших учебных заведений. М.:«МаркетДС», 2003. 240 с.
7. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 512 с.
8. Березина М. П., Аносов Е.Д. Об участии органов финансового и банковского надзора в противодействии легализации преступных доходов.//Финансы. 2003. № 1.
9. Березина М.П. О необходимости дальнейшего реформирования расчетов в России. Финансы. 2003. № 7.
10. Свечников И.М., Шпартюк И.О. Надзорная деятельность центральных банков. Финансы. 2003. №11.
11. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: Вопросы теории и практики. - М.: Финансовый контроль, 2005. 432 е.;
12. Федотова И. Центробанк взялся за теневиков // Российская газета. 2005. 4 март. № 44. 04.03.2005.
