CC BY
254
Финансовый рынок
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАДЗОРА НА финансовом рынке россии:
о о о ,
европеискии опыт и россииские реалии*
Аналитический доклад подготовлен группой экспертов в составе: Емелин А. В., исполнительный вице-президент Ассоциации российских банков; Иванов О. М., советник Президента Ассоциации региональных банков «Россия», эксперт Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам;Мамута М. В., президент Российского микрофинансового центра;Маркварт Э., заместитель Управляющего консалтингового общества OST EURO GmbH.
Доклад подготовлен в рамках совместного российско-германского проекта «Гармонизация российского законодательства о кредитовании малого предпринимательства», реализуемого КО OST-EURO в сотрудничестве с Комитетом по финансовым рынкам и кредитным организациям Государственной Думы РФ при финансовой поддержке Банковской группы КМ (Германия) и Федерального министерства финансов Германии в рамках программы технической помощи Федерального Правительства Германии TRANSFORM.
При подготовке доклада были использованы материалы, предоставленные Ассоциацией российских банков, Ассоциацией региональных банков «Россия», Банком внешней торговли (Внешторгбанком), Банком России, Консультационной компанией OST EURO GmbH, Российским микрофинансовым центром, Международным валютным фондом, Международной финансовой корпорацией, Проектом ТАСИС «Совершенствование банковского надзора», Германской банковской группой KfW, Бундесбанком Германии, Федеральным ведомством финансового надзора Германии, Министерством финансов Германии.
Введение. На протяжении последних пяти лет в России с разной степенью интенсивности обсуждается идея создания мегарегулятора финансовых рынков (построения единого органа регулирования и надзора, объединения надзорных органов и т. д.). В докладе предпринята попытка взглянуть на указанную проблему с правовой точки зрения, сознательно ограничившись вопросами надзора на финансовом рынке. Ведь всякий мегарегулятор, как минимум, претендует на то, чтобы выполнять функции надзорного органа, а значит должен строить свою работу исходя из единой терминологии, принципов и подходов для банковского, страхового, инвестиционного и прочих сегментов финансового рынка. При этом, используя нормативный материал, авторы стремились выяснить, насколько сильно различаются между собой соответствующая терминология, принципы и подходы, заложенные в банковском и страховом надзорном праве, в праве
* Публикуется краткая версия доклада. — Прим. ред.
ценных бумаг, а также нащупать пути по исправлению сложившейся здесь ситуации.
Российские законы о банках и страховании, создававшиеся в начале 1990-х годов, испытали значительное влияние «германского права». Отправной точкой для российских правотворцев стали, в том числе, аналогичные законодательные акты Германии — Закон о кредитном деле (KWG) и Закон о страховании (VG). За прошедшие пятнадцать лет германский законодатель, регулирующие и надзорные органы ушли далеко вперед. В новой ситуации изучение германского опыта правотворчества и правоприменения, касающегося регулирования и надзора на финансовом рынке, в его динамике и развитии оказывается особенно ценным для российского финансового рынка, поскольку «дарит» прямые аналогии и готовые решения.
Мегарегулятор и меганадзор. Авторы доклада не ставили перед собой задачу в полной мере раскрыть вопросы банковского, страхового и прочих надзоров во всей их полноте и глубине. В зоне их вни-
мания находились концептуальные расхождения, заложенные в банковском и страховом законодательстве, а также законодательстве о рынке ценных бумаг (рынке капиталов), которые не позволяют добиться унификации подходов в области надзора (контроля) для названных сегментов финансового рынка. Понятно, что эта задача является частным случаем более общей проблемы — различия принципов и механизмов «правового регулирования» различных сегментов финансового рынка. В течение последних 10 — 15 лет соответствующие массивы правовых норм создавались различными государственными органами как правило без достаточной степени внутреннего и межведомственного согласования и зачастую с использованием разных зарубежных моделей и правовых конструкций. По этой причине представляется спорным тезис о том, будто немедленное или достаточно быстрое создание в России так называемого мегарегулятора финансового рынка позволит достаточно быстро и безболезненно устранить названные противоречия, правовые неясности и несогласованности.
Создание в России мегарегулятора оправдано лишь в перспективе, при возникновении ряда экономических, финансовых, политических и организационных предпосылок: концентрация на рынке финансовых услуг, размытие границ различных секторов финансового рынка, расширение и усложнение перечня финансовых операций и услуг, упрощение доступа малых форм бизнеса к финансовым услугам, фактическое расширение нели-цензированных форм предоставления финансовых услуг, создание единых методологических основ надзора и регулирования, повышение сложности финансовых инструментов и связанных с ними рисков и т. д.
Изменение структуры органов государственной власти, проведенное весной 2004 г., по сути, создало некоторые предпосылки для объединения трех российских ведомств, независимо осуществляющих надзор и регулирование банковского, страхового и фондового рынков1. Согласно новой структуре российских органов исполнительной власти все три российских надзора на сегодняшний день независимы, хотя и находятся в подчинении разных органов исполнительной власти. Федеральная служба по страхованию выделилась из Минфина — но осталась под его началом. Банковский
1 Здесь следует сделать уточнение: функции регулирования и надзора закреплены за Банком России и ФСФР. В то же время ФССН осуществляет исключительно функции надзора. Регулирование страхового рынка находится в компетенции Минфина РФ.
надзор сохранен за Банком России. А Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) напрямую подчинена Правительству России.
Состояние рынка. Потенциальная сфера ответственности российского меганадзора включает кредитные и страховые организации, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг. На 01.09.2006 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 1370 кредитных организаций, из них 1 317 банков и 53 небанковские кредитные организации. Лишь 930 банков имели разрешение на осуществление операций по привлечению вкладов населения (участники системы страхования банковских вкладов физических лиц). При этом банковские услуги оказывались 3 273 филиалами и 535 представительствами действующих кредитных организаций. Зарегистрированный уставный капитал кредитных организаций превысил 480 млрд рублей, а суммарные активы российских кредитных организаций приблизились к величине 11,5 трлн руб. (340 млрд евро).
На 01.01.2006 г в Государственном реестре страховщиков было зарегистрировано 1 075 страховых организаций. Общая сумма страховой премии (взносов), собранная страховыми организациями по всем видам страхования за 2005 г., составила 490,6 млрд руб. (14,5 млрд евро), а страховых выплат — 274,5 млрд. руб. (8 млрд евро). В отличие от банковского сектора, по мнению экспертов, страховой сегмент до настоящего времени в полной мере не сформирован. На 01.01.2006 г. около 57 % российских страховщиков имели проблемы с финансовой устойчивостью и только примерно 2 % страховых компаний (20 страховщиков) не вызывали у Росстрахнадзора вопросов с точки зрения анализа их платежеспособности и финансовой устойчивости. Как считает руководство Росстрахнадзора, в перспективе в России может сохраниться «лишь несколько десятков страховых компаний».
В течение последних десяти лет рынок ценных бумаг переживал бурный рост котировок и интереса со стороны частных инвесторов. На 01.09.2006 г. 1 402 организации имели лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности, 1 410 — лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление дилерской деятельности, 1 048 — лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление деятельности по доверительному управлению, 9—лицензию клиринговой организации на рынке ценных бумаг, 748 — депозитарную лицензию, 77 — лицензию на осу-
ществление деятельности по ведению реестра, 5 — организаторов торговли и 6 — фондовых бирж.
Банковский надзор. Именно в российском банковском законодательстве и практике понятие «надзор» раскрывается наиболее полным и всесторонним образом. Мы намеренно уделяем данной теме (банковский надзор) наибольшее внимание, полагая, что терминология, принципы и подходы, сложившиеся здесь являются наиболее развитыми и заслуживают переноса (при надлежащий адаптации) на другие сегменты рынка (страхование, рынок ценных бумаг и управления активами). При этом наибольший интерес представляет вопрос о том, при достижении каких количественных и качественных показателей названными рынками такой перенос следует признать обоснованным и оправданным.
В соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 (далее — Федеральный закон № 395-1) «О банках и банковской деятельности» (ст. 41) надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами.
Глава Х Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (далее - Федеральный закон № 86-ФЗ) определяет основы банковского регулирования и банковского надзора. Обращает на себя внимание сочетание данных понятий, используемое в названной главе. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора.
Статья 56 закона раскрывает также содержание надзора со стороны Банка России - постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.
Помимо банковского надзора федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной надзорно-контрольной деятельности в банковском секторе. Объектами данной деятельности являются не только кредитные организации, но и Банк России. Так, например, финансовая отчетность Банка России подлежит внешнему аудиту по решению Национального банковского совета, за Банком России ведется прокурорский надзор и т. д.
Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются также негосударственные формы контроля, например, внешний и внутрен-
ний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона № 86-ФЗ, ст. 24 Федерального закона № 395-1). Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль за своими клиентами (например, контроль за целевым расходованием банковских кредитов). Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько различных направлений государственной надзор-но-контрольной деятельности, осуществляемых различными государственными органами.
Надзор на рынке ценных бумаг. Систематика регулирования и надзора на рынке капиталов характеризуется рядом неточностей, неполнотой и наличием противоречий. Прежде всего обращают на себя внимание существенные терминологические расхождения между банковским законодательством и законодательством о рынке ценных бумаг. Если в банковских актах основу составляют понятия «банковского регулирования и надзора» (с их четким внутренним структурным подразделением), то Федеральный закон от 22.04.1996 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» оперирует такими понятиями, как «регулирование рынка ценных бумаг» и «контроль за соблюдением условий, обязательств, прав и пр.».
Статья 42 указанного Федерального закона устанавливает функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Анализируя данный перечень функций, можно прийти к следующим выводам. Во-первых, явно среди функций ФСФР задачи надзора как такового не упоминаются (если не считать п. 21, в котором упоминается «надзор за соответствием объема выпуска..»). Теоретически к надзорным функциям можно отнести задачи, указанные в пп. 6,7,8 (в части лицензирования), 10 - 11 (в части контроля). Таким образом в данном законе в значении «надзор» фактически используется термин «контроль», при этом содержание данного понятия в полной мере не раскрывается.
Более того, глава 11 «Регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг» состоит из единственной статьи (ст. 39 «Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг»). Отсюда можно сделать парадоксальный вывод, что понятия «регулирование деятельности» и «лицензирование» законодатель в данном случае считает тождественными.
На практике указанные нормативные несообразности не мешают ФСФР достаточно широко
использовать надзорный арсенал, устанавливая разнообразные требования к участникам рынка ценных бумаг и контролируя их исполнение. Более того, в Стратегии развития финансового рынка на 2006 — 2008 годы (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 01.06.2006 № 793-р) декларируется намерение создать систему принципов пруденциального надзора за рисками профессиональных участников финансового рынка.
Страховой надзор. В отличие от законодательства о рынке ценных бумаг, в страховом законодательстве вопросы страхового надзора и регулирования раскрыты весьма полно и последовательно. Более того, терминология, смысловое содержание терминов и систематика в данной сфере в основном соответствуют банковскому законодательству.
Глава IV Закона РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» вводит и подробно раскрывает понятие и содержание государственного надзора за деятельностью субъектов страхового рынка. Согласно ст. 30 указанного закона государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела (далее — страховой надзор) осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками отношений, регулируемых законом, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.
Страховой надзор осуществляется органом страхового надзора и его территориальными органами. Весной 2004 г. на основании Указа Президента РФ № 314 полномочия Департамента страхового надзора при Минфине были переданы специально созданной Федеральной службе страхового надзора. Согласно Положению о ФССН, утвержденному Правительством РФ от 30 июня 2004 г. № 330, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) и находится в ведении Министерства финансов РФ.
Как отмечается в Стратегии развития финансового рынка на 2006 — 2008 годы, проблема развития рынка страхования тесно связана с проблемой регулирования инвестиционной деятельности страховых компаний. Действительно, согласно исследованиям, проведенным в начале 2006 г., резервы страховых компаний составляют порядка 10 млрд долл., из которых на банковские инстру-
менты приходится более 25 %, т. е. 2,5 млрд долл. Тем самым обнаруживается не только взаимосвязь рынка капиталов и страхового рынка, но также банковского и страхового рынков.
Для стимулирования деятельности по инвестированию страховых резервов в Стратегии предложено усовершенствовать на законодательном уровне регулирование в части унификации требований, касающихся размещения страховых резервов и инвестирования средств институциональными инвесторами иных категорий. Также необходимо принятие Правительством РФ нормативных правовых актов, направленных на стимулирование роста капитализации и финансовой устойчивости страховых организаций.
Надзор в секторе кредитной кооперации и на рынке микрофинансовых услуг. Совершенно новое содержание проблематика надзора на финансовом рынке приобретает в тех его секторах, которые до сих пор лишены стройной системы контролирующих и надзорных органов. Одним из таких секторов является рынок микрофинансовых услуг. К организациям, оказывающим данные услуги, традиционно относят кредитные кооперативы, государственные и частные фонды поддержки малого бизнеса, частные организации, осуществляющие регулярную деятельность по предоставлению займов определенным группам населения и т. д.
В целях надзорного права микрофинансовые организации могут быть сгруппированы в зависимости от экономических и правовых характеристик их деятельности, что фактически закрепит уже сложившуюся реально на рынке финансовых услуг трехуровневую систему. Для каждого уровня необходимо предусмотреть дифференцированный режим регулирования, а также пруденциального и непруденциального надзора в различных сочетаниях в зависимости от сферы, в которой функционирует организация, и установить общие принципы, формы и методы такого регулирования. В качестве критерия отнесения микрофинансовой организации к одному из уровней, в частности, можно предложить следующие показатели: размер собственных и привлеченных средств, объем выдаваемых займов, максимальный размер займа, число членов и территориальный охват.
Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Российской особенностью является закрепление функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма за само-
стоятельным органом - Федеральной службой по финансовому мониторингу (ФСФМ), находящейся в ведении Министерства финансов РФ. С 2002 г. в России действуют законодательно закрепленные положения, касающиеся организации борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма (Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»), в соответствии с которыми обязательному контролю подлежат операции, сумма по которым равна или превышает 600 тыс. руб. либо соответствующий эквивалент в иностранной валюте.
Применительно к созданию системы противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма получил распространение термин «финансовый мониторинг». Под ним принято понимать совокупность действий государства, направленных на предотвращение легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма как в отдельных хозяйствующих субъектах, так и в масштабе всей страны и за ее пределами. Основными направлениями деятельности по реализации финансового мониторинга являются: профилактика легализации доходов, полученных преступным путем; организация деятельности по борьбе с отмыванием «преступных» денег и финансированием терроризма; международное сотрудничество в этой сфере.
В системе финансового мониторинга можно выделить три уровня. Первый уровень образуют организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. К таким относятся кредитные организации, страховые и лизинговые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, риэлторские компании, организации почтовой и телеграфной связи, осуществляющие перевод денежных средств, ломбарды. Второй уровень образует уполномоченная организация - специальный государственный орган по финансовому мониторингу, обеспечивающий накопление и анализ информации, поступающей от первого уровня, и осуществляющий выявление признаков легализации незаконных доходов (ФСФМ). Третий уровень - это правоохранительные органы, принимающие в производство дела по представлению уполномоченного органа по факту обнаружения им признаков легализации незаконных доходов.
Действующая в Российской Федерации система финансового мониторинга имеет в основе
принцип приоритетного использования банковской системы для целей борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. В то же время следует отметить, что действующие сегодня в отношении российских банков правила менее развиты по сравнению с аналогичными правилами развитых стран. Например, независимо от деталей требуемой клиентом операции российский банк не вправе отказать ему в открытии счета, осуществлении перевода, зачислении и выплате наличных средств.
Банк России обладает полномочиями по разработке и изданию подзаконных актов по борьбе банков с легализацией преступных доходов. В ходе реализации полномочий в данной сфере Центральный банк РФ координирует свою деятельность с Федеральной службой по финансовому мониторингу.
Финансовый контроль. Рассматривая все перечисленные выше формы надзора, контроля и мониторинга, следует помнить о более общем понятии, используемом в финансовом праве России. Речь идет о понятии «финансового контроля» (как институте финансового права), под которым в данной отрасли права понимается проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, рациональности и эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности. В настоящее время, в частности, рассматривается предложение о принятии специального закона «О финансовом контроле».
Финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный контроль. Государственный контроль в зависимости от уровня органов власти делится на финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти, и на финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов Федерации. Негосударственный контроль осуществляется: в виде муниципального контроля, аудита и общественного контроля.
В соответствии с правовой теорией по содержанию финансовый контроль предлагается классифицировать в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, введя следующие понятия: бюджетный, налоговый, валютный, таможенный контроль, банковский
надзор, страховой надзор, финансовый контроль на рынке ценных бумаг.
В частности правовое регулирование основ бюджетного контроля содержится в разд. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса РФ. Действия налоговых и иных органов по осуществлению в различных формах налогового контроля регулируются гл. 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса РФ. Особенности таможенного контроля установлены Таможенным кодексом Российской Федерации. Таможенный контроль направлен на осуществление контроля за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов. Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка на основании закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
Финансовый контроль осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего контроля. Данное положение целесообразно закрепить законодательно в отношении всех видов финансового контроля. В качестве методов финансового контроля выделяют ревизию, проверку и обследование.
В то же время соотнесение понятий «финансовый контроль» и «надзор на финансовом рынке» представляется не вполне законченным, поскольку до настоящего времени оба названных понятия традиционно использовались в различных подотраслях финансового права. В сфере государственных финансов (бюджетное, налоговое право) разрабатывалось понятие «финансовый контроль», которое содержательно включает проверку рациональности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Кроме того, в отношении субъектов финансового рынка традиционно используется понятие «надзор», когда акцент делается на обеспечении системной устойчивости и законности проводимых операций, а не на проверке целесообразности (рациональности и эффективности) действий поднадзорного лица (за исключением случаев использования средств государственных фондов).
Понятия «надзор» и «контроль» в административном праве. В отечественной науке административного права указывается на концептуальные отличия между понятиями «надзор» и «контроль». Надзор и контроль в теории российского права, а также в правопримени-
тельной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.
Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом; контролирующее лицо вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта в целях устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения ее законности и целесообразности.
В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений прямой административной или хозяйственной подчиненности надзорных органов (лиц, осуществляющих надзор) с поднадзорными объектами (поднадзорных лиц). В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения соответствия правовым нормам. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается.
Общие рекомендации:
1. Следует стремиться к построению единой иерархически выстроенной системы органов финансового контроля в Российской Федерации, состоящей из различных подсистем, которые включают конституционный контроль (парламентский контроль и контроль Счетной палаты РФ), президентский контроль (органы, уполномоченные Президентом Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением актов, такие как Главное контрольное управление и полномочные представители Президента РФ в регионах), финансовый контроль (правительственный, финансовый контроль финансовых, налоговых и таможенных органов и внутриведомственный контроль, осуществляемый в пределах их полномочий).
Необходимо провести четкое разграничение предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер должен быть предусмотрен запрет на проведение государственного финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.
2. Основываясь на общих концепциях теории права, необходимо разграничить понятия регулирования и надзора на финансовом рынке, единообразно включив понятия «надзор» и «контроль» в более общее понятие «регулирование». При этом под «правовым регулированием» следует понимать воздействие права как системы норм на общественные отношения, которое включает следующие стадии:
- издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);
- возникновение субъективных прав и юридических обязанностей;
— реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения;
— применение права.
Обращаясь к теме надзора на финансовом рынке, следует ограничить виды общественных отношений, а также стадии процесса правового регулирования. Представляется, что содержание таких категорий, как «надзор» и «контроль» в целом должно охватываться четвертой стадией правового регулирования (применение права). В самом общем виде применение права есть властная организационная деятельность компетентных, т.е. специально на это уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства.
Под функциями контроля и надзора следует понимать осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
3. Описывая деятельность участников финансового рынка, целесообразно стремиться к использованию единообразной (универсальной) терминоло-
гии, включающей такие понятия, как «финансовый инструмент», «финансовая услуга», «финансовая организация», «финансовая (банковская) операция», «финансовый контроль», «финансовый мониторинг». В частности, следует выделить антимонопольное законодательство, в котором уже сформировались определения названных общих понятий. Так, согласно Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» финансовой услугой называется банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц; финансовая организация — это хозяйствующий субъект, оказывающий финансовые услуги, т. е. кредитная организация, кредитный потребительский кооператив, страховщик, страховой брокер, общество взаимного страхования, фондовая биржа, валютная биржа, ломбард, лизинговая компания, негосударственный пенсионный фонд, управляющая компания инвестиционного фонда, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, управляющая компания негосударственного пенсионного фонда, специализированный депозитарий инвестиционного фонда, специализированный депозитарий паевого инвестиционного фонда, специализированный депозитарий негосударственного пенсионного фонда, профессиональный участник рынка ценных бумаг.
4. Следует выработать единую иерархию и операционное содержание понятий «регулирование», «финансовый контроль», «надзор», «контроль», «финансовый мониторинг», общие для всех секторов финансового рынка.
5. Необходимо гарантировать единство принципов и элементов надзора в отношении финансовых посредников в банковском, страховом и фондовом секторах, при этом в качестве основы могут быть взяты принципы (элементы), применяемые сегодня в России в отношении кредитных организаций. Это гарантирует единство подходов к следующим элементам надзора:
— предварительные условия для эффективного
банковского надзора;
— лицензирование и структура надзора;
— пруденциальные нормы и требования;
— методы постоянного (текущего) банковского
надзора;
— информационные требования (стандарты бухгалтерского учета);
— официальные полномочия надзора (санкции).
6. Следует обеспечить секториальное единство классифицирующих признаков различных видов надзора, в том числе пруденциального и непруденциального надзора.
7. Необходимо гарантировать общие подходы к лицензированию и тождественность названия и содержания процедур предоставления, приостановления, отзыва и аннулирования лицензии (специального разрешения).
8. Важно добиться унификации методов, порядка, формата и периодичности сбора информации, поступающей от участников финансового рынка. Для этих целей следует создать единый центр мониторинга состояния финансовых рынков и гарантировать отсутствие дублирования при сборе информации. Примером возможного дублирования функций мониторинга может стать реализация предложений по предоставлению в ФСФР полной информации о сделках, совершаемых с ценными бумагами, в целях предотвращения и выявления инсайдерской торговли и манипулирования. В такой ситуации неизбежным станет частичное дублирование функций мониторинга со стороны ФСФР и ФСФМ. Зарубежный опыт позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективным противодействием инсайдерской торговле и манипулированию, а также отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма оказывается в том случае, когда соответствующими полномочиями наделяется один орган.
9. Следует избегать избыточного надзора и при наличии достаточных к тому оснований добиваться замены пруденциального надзора непруденциальным (как менее обременительным с точки зрения финансовых организаций). Данная цель может быть достигнута, в частности, благодаря введению на законодательном уровне более детальной классификации финансовых посредников и выделению специальных подвидов кредитных организаций, страховых организаций и профессиональных учас-
тников рынка ценных бумаг, на которые могут быть распространены менее жесткие процедуры надзора (в ситуации повышения общего уровня требований к финансовым посредникам).
10. Следует составить примерный перечень экономических показателей, отражающих степень интеграции (взаимопроникновения) отдельных сегментов финансового рынка (внутренних и внешних факторов), позволяющих оценить экономическую обоснованность создания единого надзорного органа. При этом к внешним фактором целесообразно отнести показатели, зависящие от уровня участия различных финансовых посредников в капитале друг друга, степень их аффилированности, а также уровень экономической взаимозависимости (смешение капиталов). Используя внутренние факторы, предполагается оценивать рыночную долю «гибридных» финансовых инструментов и технологий, несущих комбинированные риски, присущие различным сегментам финансового рынка (смешение рисков).
11. Конечной целью гармонизации законодательства, устанавливающей требования к осуществлению надзора в различных секторах финансового рынка, в среднесрочной перспективе, по мнению авторов, должна стать реализация идеи меганад-зора, т. е. создание единого надзорного органа в отношении кредитных организаций, страховых компаний, участников рынка ценных бумаг и управляющих активами. Подобное утверждение основывается на объективных тенденциях развития финансовых рынков как в мире в целом, так и в России. В его пользу свидетельствует также опыт многих развитых европейских и иных стран. Экономические и управленческие критерии, при которых создание такого органа будет оправданным и эффективным решением (несмотря на административные и операционные издержки, с которыми оно связано), требуют проведения самостоятельного исследования.
