CC BY
155
УДК 347.963:336.145.1
А. В. Шмелев
Усиление прокурорского надзора в бюджетной сфере как гарантия реализации государственных задач
В настоящей статье рассматривается значение прокуратуры при регулировании бюджетных отношений. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что поскольку на всех этапах формирования и расходования бюджетных средств всегда присутствуют риски неправомерного завладения ими, все процессы в бюджетной сфере требуют повышенного внимания со стороны органов прокуратуры.
The author of this article considers the value of the Prosecutor's office for the regulation of budget relations. In the result of the research the author comes to the conclusion that as at all stages of formation and spending of budgetary funds, there are always risks of illegal appropriation of them, all processes in the public sector require special attention on the part of prosecutors.
Ключевые слова: прокурорский надзор, бюджетная система, бюджет, участники бюджетных отношений, коррупция.
Key words: prosecutor's supervision, budget system, security, budget, participants budgetary relations, corruption.
Успешное экономическое развитие любого государства, в том числе Российской Федерации, во многом зависит от эффективности и результативности управления имеющимися материальными и финансовыми ресурсами. При этом, в случае когда речь идет о государственных ресурсах, можно говорить, что такое управление может осуществляется исключительно через бюджетную систему. Поскольку именно она является центральным звеном финансовой системы любой страны и позволяет регулировать экономические и социальные процессы в интересах всего общества.
Бюджетная система согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ представляет собой совокупность федерального, регионального и местного бюджетов. Поскольку бюджет есть не что иное, как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обес-
© Шмелев А. В., 2014
267
печения задач и функций государства и местного самоуправления, то бюджетная система включает в себя все денежные потоки на всех уровнях государственного управления и определяет порядок их расходования и образования.
Таким образом, бюджет позволяет реализовывать ключевые государственные функции и обеспечивает достижение приоритетов и целей государственной политики. Так в 2014 г. более 5 595 749 156,90 тыс. р. было заложено в федеральном бюджете на реализацию социальных программ, таких как «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие образования» на 2013-2020 годы», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Социальная поддержка граждан» и др.
Как видно из названий указанных программ, все они направлены на решение той или иной социальной проблемы. Одни программы решают вопросы обеспечения доступности услуг образования и здравоохранения требуемого качества, другие - необходимый уровень обеспеченности жильем и доступности к культурным благам и т. д.
При этом представляется очевидным, что успешность воплощения государственных программ в жизнь напрямую зависит от неукоснительного исполнения действующего в этой области законодательства всеми органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, а также иными участниками бюджетных отношений.
Вместе с тем в современных условиях наблюдается негативная тенденция совершения должностными лицами противозаконных действий в бюджетной сфере. Органами прокуратуры выявляются многочисленные нарушения действующего законодательства при формировании и исполнении бюджета, в том числе выявляются факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, хищений бюджетных средств, несоблюдения требований законодательства при составлении бюджета и при проведении государственных и муниципальных закупок.
По результатам мониторинга реализации федеральных целевых программ в сфере здравоохранения, образования, обеспечения граждан доступным жильем, развития сельского хозяйства в первом полугодии 2014 г. управлением Г енеральной прокуратуры Северо-Западного округа было выявлено более 10 тыс. фактов, нарушений закона, внесено 1313 представлений, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 1425 лиц, возбуждены 27 уголовных дел, в суды направлены 1531 иска в защиту прав граждан.
268
Кроме того, органами прокуратуры было выявлено, что органами государственной и муниципальной власти зачастую несвоевременно принимаются нормативно-правовые акты по вопросам формирования и исполнения бюджета, а изданные акты не всегда соответствуют действующему законодательству. К примеру, как показала проверка Красноармейской межрайонной прокуратуры Саратовской области, администрацией района в нарушение требований закона не было опубликовано в средствах массовой информации решение о бюджете Россошанского муниципального образования на 2014 г. И несмотря на то что на территории указанного муниципального образования действует муниципальная программа «Содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения и сооружений на них в границах населенных пунктов Россошанского МО в 2014 году», в решении о бюджете бюджетные ассигнования на ее реализацию не были предусмотрены [13].
Указанные обстоятельства свидетельствуют о большой распространенности нарушений бюджетного законодательства в России, которые, безусловно, нарушают права значительного числа граждан, препятствуя нормальной реализации целевых государственных программ, а иногда и полностью останавливая их реализацию.
По правильному замечанию первого заместителя Г енерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана, «в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса, необходимости реализации задач по экономическому “прорыву” и социальных программ, определенных Президентом Российской Федерации, вопросы точного и единообразного применения экономических законов приобрели особую актуальность» [12, с.7].
На основании изложенного и с учетом особой важности эффективного и результативного исполнения бюджета для всего общества и своевременного доведения бюджетных средств до конечных получателей, необходимо обеспечивать постоянный контроль за исполнением законов всеми участниками бюджетного процесса и другими хозяйствующими субъектами, вовлеченными в данную сферу правоотношений.
Бюджетный кодекс РФ закрепляет целую систему органов, функционирующих на федеральном, региональном и муниципальных уровнях власти, осуществляющий бюджетный надзор. Компетенция и полномочия указанных органов различаются в зависимости от характера бюджетных правоотношений, уровня бюджета, форм осуществления контроля. К основным органам контроля относятся: Счетная палата РФ [7] и контрольно-счетные палаты субъектов РФ [10]; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора [8]; Федеральное казначейство [9], Федеральная налоговая служба [11].
269
Однако, несмотря на большое количество контролирующих органов, из-за подчиненности указанных органов ведомствам различного уровня на практике возникают определенные сложности при осуществлении контроля, в частности несогласованность действий разных контролирующих органов, дублирование отдельных полномочий у разных контролирующих органов и др.
Так, на заседании Генеральной прокуратуры РФ было обращено внимание на то обстоятельство, что органы федерального казначейства действуют недостаточно эффективно, проверками охватывают не всех бюджетополучателей, не всегда применяют штрафные санкции к нарушителям, ненадлежащим образом взаимодействуют с налоговыми и финансовыми органами. По-прежнему незначительна доля реального взыскания как штрафов, так и использованных не по целевому назначению средств федерального бюджета она по существу составляет около 25 %, а в отдельных регионах - менее 1 %. Предоставленные органам казначейства полномочия предъявлять иски в арбитражные суды практически не реализуются [3].
Подобные обстоятельства используются недобросовестными должностными лицами с целью неправомерного завладения и использования денежными средствами, источником которых выступает бюджет.
С учетом сказанного, по-прежнему требует повышенного внимания со стороны прокуратуры проблема надлежащего исполнения бюджетного законодательства.
В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 19 января 2007 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов»1 надзор за исполнением законодательства в области бюджетных отношений выступает одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры. Именно прокуратура как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением и исполнением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, на наш взгляд, способна обеспечивать эффективность и результативность деятельности контролирующих органов и координировать действия этих органов между собой.
Содержание рассматриваемого направления прокурорской деятельности является весьма специфичным и значимым в условиях коренного реформирования бюджетной системы Российского государства. Осуществляя надзор в бюджетной сфере, прокурор вступает в правоотношениях с федеральными, региональными и местными органами законодательной,
1 Документ опубликован не был // СПС Гарант.
270
исполнительной и судебной власти, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами, являющимися получателями бюджетных средств, по поводу соблюдения положений бюджетного законодательства и законности принимаемых нормативных актов.
Прокурор разрешает вопрос «общенадзорного» характера, осуществляя надзор за вышеперечисленными органами и должностными лицами в бюджетной сфере [14, с.19].
Нормативной основой осуществления прокурорского надзора в бюджетной сфере выступают следующие документы: указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» [15], указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 ноября 2009 г. № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов», указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»2 и др.
В рамках указанного направления перед прокуратурой, безусловно, в первую очередь стоит задача выявления коррумпированных должностных лиц, которые пытаются использовать или используют государственную (муниципальную) должность для получения личной выгоды. В частности, коррумпированные чиновники могут совершать неправомерные действия по присвоению государственной (муниципальной) собственности (при которой принадлежащие государству (муниципальному образованию) имущество или денежные средства используются должностным лицом в личных целях) или по злоупотреблению служебным положением (при котором такое лицо имеет личный интерес в решении определенных вопросов, принимаемых им в силу имеющихся полномочий, занимая государственную (муниципальную) должность).
Источниками неправомерно полученных денежных средств могут выступать не только взятки, «откаты» и иные прямые доходы от совершения коррупционных деяний, но и незаконное присвоение или прямое хищение активов государства (муниципального образования), а также налоговое мошенничество.
Также считаем важным отметить, что все должностные лица имеют, в той или иной степени, возможности для осуществления коррупционной
2 Документ опубликован не был. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-241523 (дата обр.: 01.07.2014).
271
деятельности. Однако те должностные лица, которые имеют доступ к государственному (муниципальному) имуществу и бюджетным средствам или обладают значительным влиянием, могут представлять наибольший риск для общества, нежели другие. И как правильно изложено в типологическом отчете группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (сокращенно ФАТФ) «реальная уязвимость в плане коррупции зависит от степени контроля, который они имеют и осуществляют в иерархической структуре» [6].
Мы также считаем, что более тщательный контроль в этой области правоотношений позволит максимально снизить уровень совершаемых нарушений.
Важнейшую роль при осуществлении прокурорского надзора играет оперативное получение достоверной и полной информации. При этом при осуществлении бюджетного надзора особое значение приобретает финансовая информация, в первую очередь сведения о движении денежных средств, благодаря которым контролирующие органы могут вычислить сложные, подчас многоэтапные пути отмывания неправомерно полученных бюджетных средств. В связи с этим большое значении при осуществлении бюджетного надзора приобретает взаимодействие прокуратуры с кредитными организациями, Федеральной службой по финансовому мониторингу [2] и контрольными органами в этой сфере.
Вышеизложенное, по сути, является продолжением справедливого утверждения о том, что «хищение бюджетных средств практически невозможно без использования информации о движении денежных сумм по счетам, без подробной картины финансовых взаимоотношений между юридическими и физическими лицами, участвующими в преступных схемах» [5, с. 41].
Таким образом, на наш взгляд, в процессе организации работы при осуществлении надзора в указанной сфере прокурорам следует обеспечить эффективное взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами, органами государственной и муниципальной власти и общественностью. Более того, правоохранительным и контролирующим органам необходимо наладить обмен статистической, финансовой и иной оперативной информацией, а также практиковать проведение совместных контрольных мероприятий, оперативных и координационных совещаний.
Считаем важным на постоянной основе проводить с подразделениями контролирующих и правоохранительных органов сверки по полученным ими материалам, содержащим сведения о правонарушениях в бюджетной сфере.
272
Также представляется необходимым отметить особенности форм прокурорского реагирования в бюджетной сфере. При выборе формы реагирования на нарушение положений бюджетного законодательства прокурор должен руководствоваться положениями, содержащимися в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [1] и приказе Генпрокуратуры России от 07 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [4], а также соображениями реального устранения допущенных нарушений законов, условий и причин, им способствующих, привлечения на основании собранных в процессе проверки материалов к ответственности виновных лиц.
С учетом большого числа выявляемых в рассматриваемой сфере прокурорами незаконных правовых актов, принимаемых органами государственной и муниципальной власти, наиболее действенной мерой прокурорского реагирования, по нашему мнению, выступает протест прокурора. В случае отклонения протеста, безусловно, следует рассмотреть вопрос об обращении в судебные органы.
Кроме того, считаем, что особой формой реагирования прокурора при осуществлении бюджетного надзора должно быть привлечение виновных лиц к гражданской ответственности. Так, при выявлении обстоятельств хищения или неправомерного предоставления (расходования) бюджетных средств, помимо мер, направленных на привлечение виновных лиц к административной и уголовной ответственности, прокурор обязан организовать работу по предъявлению в суды исков о возврате в бюджет неправомерно полученных денежных средств.
На наш взгляд, именно комплексное использование мер прокурорского реагирования, а также системность и всесторонность проводимых в обозначенной сфере проверок позволят обеспечить функционирование бюджетной системы без заметных срывов и в значительной степени повысить законность в рассматриваемой сфере.
В заключение хотелось бы отметить, что ситуация с соблюдением требований закона в бюджетной сфере продолжает оставаться сложной и требующей постоянного прокурорского внимания. Неправомерные действия участников бюджетного процесса несут в себе угрозы увеличения объемов денежных средств, находящихся в теневом обращении, и угрозы устойчивости российской финансовой системы в целом, поскольку похищенные или иным незаконным способом полученные бюджетные средства идут не решение государственных проблем, а на удовлетворение личных нужд одного чиновника. В связи с этим представляется очевидным, что та-
273
кие нарушения подрывают авторитет государственной и муниципальной власти, оказывают отрицательное воздействие на социальноэкономическую обстановку в стране и способствуют постоянному усилению недовольства населения.
С учетом сказанного, считаем, что поскольку на всех этапах формирования и расходования бюджетных средств всегда присутствуют риски неправомерного завладения ими, все процессы в бюджетной сфере требуют повышенного внимания со стороны органов прокуратуры. Сам по себе статус должностного лица, конечно, не означает, что человек обязательно является коррупционером. Тем не менее, действия прокуратуры должны быть направлены на снижение постоянной угрозы отмывания или хищения бюджетных средств должностными лицами посредством осуществления системного и постоянного контроля за органами государственной и муниципальной власти, а также другими хозяйствующими субъектами, вовлеченными в данную сферу правоотношений.
На наш взгляд, для решения задачи по обеспечению надлежащего формирования и исполнения бюджета должен быть разработан определенный механизм осуществления эффективного прокурорского надзора за исполнением законов в бюджетной сфере во взаимодействии с другими органами контроля.
Список литературы
1. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и ВС РФ. - 1992. - № 8. - Ст. 366; СЗ РФ. - 2014. - № 30 (ч. I). - Ст. 4234.
2. Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу: указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 (в ред. от 21 дек. 2013 г.) // СЗ РФ. 2012. -№ 25. - Ст. 3314; 2013. - № 52 (ч. II). - Ст. 7137.
3. Выписка из протокола п. 14 заседания коллегии по вопросу о состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании денежных средств в бюджетной сфере: письмо Генпрокуратуры РФ от 20 янв. 1999 г. - URL: http://docs.procspb.ru/content/ base/ 40089 (дата обр.: 01.04.2014).
4. Законность. - № 3. - 2008.
5. Козловская О.А. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства // Прокурор. - 2014. - № 1.
6. Конкретные факторы риска, связанные с легализацией (отмыванием) доходов от коррупции: типологический отчет ФАТФ. июнь 2012 г. -
URL:http://www.faf-gafi.org/. (дата обр.: 20.05.2014).
7. О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 41-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1649; 2014. -№ 11. - Ст. 1094.
274
8. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: постановление Правительства РФ от 4 февр. 2014 г. № 77 (в ред. от 18 июня 2014 г.) // СЗ РФ. -2014. - № 6. - Ст. 591; 2014. - № 26 (ч. II). - Ст. 3561.
9. О Федеральном казначействе: постановление Правительства РФ от 01 декабря 2004 г. № 703 (в ред. от 18 июня 2014 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 49. - Ст. 4908; 2014. - № 26 (ч. II) - Ст. 3561.
10. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 6-ФЗ (в ред. от 4 марта 2014 г.) // СЗ РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 903; 2014. - № 10. - Ст. 954.
11. Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: постановление Правительства РФ от 30 сент. 2004 г. № 506 (в ред. от 03 июля 2014 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 40. - Ст. 3961; 2014. - № 28. - Ст. 4058.
12. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. метод. материалов. - М.: Акад. Генеральной прокуратуры РФ, 2010. -875 с.
13. Сайт прокуратуры Саратовской области. - URL: http://www.sarprok.ru/node/29469 (дата обр.: 01.04.2014).
14. Скачкова А.Е. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: дис... канд. юрид. наук. - СПб., 2003. - 178 с.
15. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. - № 20. - Ст. 2235.
275
