CC BY
143
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК 350824 3.5.0.8.2.4
Г. А. Борщевский
Уроки кадровой работы в государственном аппарате периода перестройки
В статье описаны основные технологии кадровой работы в государственном аппарате СССР в период перестройки, которые могут послужить информационной основой для реформирования и развития государственной гражданской службы в современной России.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, номенклатура, государственный аппарат, кадровые технологии, эффективность.
Как известно, все новое — это хорошо забытое старое. Данное утверждение родилось не вчера и сохраняет свою актуальность во всех случаях, не связанных с политической конъюнктурой. До недавнего времени в определенной части научных и общественных кругов сохранялось стойкое предубеждение против всего, что хоть как-то связано с советским прошлым. Подобную позицию можно понять: происходила жесткая ломка прежних устоев, шло становление нового государственного порядка. Все это в полной мере относится к институту государственной службы.
Однако в последние годы руководство страны сформулировало новую позицию в отношении прошлого. После того как В. В. Путин назвал «крушение Советского
Союза крупнейшей геополитической катастрофой века»1, в экспертной среде наметился разворот в сторону более позитивного восприятия советского опыта. На наш взгляд, подобный процесс имеет самые серьезные логико-прагматические основания при условии, что речь идет не о слепом копировании устаревших наработок, как это еще совсем недавно происходило в отношении зарубежного опыта.
В этой связи представляется целесообразным изучить и критически оценить, переосмыслить кадровые процессы позднего советского периода, оказавшие серьезное влияние на становление и развитие государственной гражданской службы в новой России и содержащие в себе много, на наш взгляд, ценного, пригодного для использования в современ-
Данное исследование проведено при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 12-06-00279 «Когнитивные предикторы эффективности высококвалифицированного труда, экономического поведения и социализации молодежи».
1 Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 25 апреля 2005 г. (текст). Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type63374type82634_87049.shtml (дата обращения: 26.09.2012).
ных условиях. При этом следует учесть, что в СССР не было государственной гражданской службы в современном ее понимании. Еще в первые дни советской власти царскую госслужбу упразднили2, и в дальнейшем стали действовать Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях3. В соответствии с этими правилами понятие государственной службы трактовалось широко, применительно ко всему кругу лиц, занятых в государственном секторе. В результате «советская госслужба утратила ряд признаков государственной службы как социально-правового института»4. Тем не менее она сохранила немало элементов, позволяющих причислить ее к публично-правовым отношениям между государством и советским служащим по поводу условий, методов и результатов его работы от имени и по поручению государства.
Одним из основных принципов формирования кадрового состава государственных служащих был номенклатурный принцип. В номенклатуру входили и штатные работники партийных органов, и выборные партийные руководители, и делегаты советов и съездов всех уровней, и работники исполнительных органов власти (министерств, исполкомов советов), и освобожденные работники профсоюзов, и руководители комсомольских органов, а также ряд других категорий. Такое положение было обусловлено господством принципов партийности и партийного руководства всеми сторонами жизни общества. Именно поэтому было непринципиально, как называется та или иная группа руководителей, если все они так или иначе были встроены в партийную иерархию, подчинялись партийной дисциплине и проводили политику партии. Понятие номенклатуры, таким образом, оказывалось шире, чем по-
нятие государственной гражданской службы. Оно было неоднородным, различалось по социальным группам и уровням иерархии (номенклатура обкома КПСС, номенклатура ЦК и т. д.).
Для советской системы были жизненно важны пополнение, развитие, корректировка, продвижение и обновление номенклатуры, потому что из нее власть «черпала» все руководящие кадры. Включение в номенклатуру давало советскому человеку некоторые льготы и преимущества, свидетельствовало об удачной вертикальной карьере, поэтому номенклатура стала притягивать карьеристов и приспособленцев. В итоге она превратилась в своего рода правящий класс, «потомственное дворянство» формально бесклассового советского общества. Просчеты в кадровой работе, приведшие к вырождению номенклатуры, были связаны, как нам кажется, не столько с ней самой, сколько с несовершенством принципов отбора кадров. Эти просчеты особенно ярко проявились в эпоху застоя и не были исправлены в ходе перестройки5.
Перестройка, начавшаяся в 1985 г., вскрыла все социально-экономические и политические противоречия советской системы, но при этом не поставила под сомнение ее базовые ценности и идеологические основы. Стремясь во многом порвать с прошлым, руководство страны в то же время надеялось сохранить преемственность курса, в том числе в кадровой политике. Однако лозунги обновления повсеместно входили в конфликт с реальным консерватизмом руководителей, что порождало кризис доверия к партийному аппарату и его решениям, вызывало сопротивление общественности инициативам «сверху». В результате под давлением общественного мнения линия государствен-
2 Декрет ВЦИК от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917-1918. №20. М.: Госиздат, 1920.
3 Декрет Совета народных комиссаров от 22 декабря 1922 г. «Об утверждении Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях» // Собр. узаконений РСФСР 1923. № 1.
4 Нечипоренко В.С. Государственная служба в условиях становления советского государства и опыт современности // Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. -М.: Изд-во РАГС, 2000. С. 31-32.
5 См.: Коржихина Т. П. Советская номенклатура: от властных отношений к собственническим // Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. М.: Интерпракс, 1995. 347 с.; Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 51-65.
ного руководства постепенно смещалась, меняла направление, поэтому многие изменения того времени носили неуправляемый, непрогнозируемый и хаотичный характер. Неспособность руководства управлять этим процессом нанесла удар по престижу партии, результатом чего стала отмена известной 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Изменение принципов государственного устройства привело к распаду социалистической системы.
В контексте вышесказанного представляет интерес изучение трансформации методов кадровой работы в государственном аппарате в ходе перестройки, подготовившей возникновение института государственной гражданской службы.
Первой особенностью стало усиление внимания к управлению кадровой сферой в целом. В соответствии с решениями XIX партийной конференции ЦК КПСС были приняты резолюции о реорганизации партийного аппарата, в результате которой были созданы: 1) в партийных комитетах — отделы или подразделения по работе с кадрами; 2) отдел партийного строительства и кадровой работы ЦК КПСС6. В число задач последнего входили перевод кадровой работы на долговременную научную и плановую основу; ведение целенаправленной кадровой работы, с учетом перспективы; пересмотр методов подбора кадров и работы с ними.
Вторым ключевым направлением стала попытка обновления кадров партии. Согласно постановлению июльского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС, при подборе кадров в партийный аппарат следовало «выдвигать на эту работу товарищей, обладающих высокими политическими и деловыми качествами, убежденных сторонников перестройки, пользующихся доверием и авторитетом среди коммунистов и беспартийных»7. Невыполнение этих требований, перенесение их почти без изменений из одного программно-
го документа в другой, на наш взгляд, было обусловлено тем, что реализацией этих указаний занимались старые кадры, использующие прежние методы работы. В результате выполнение решений пленумов ЦК о перестройке кадровой работы свелось к кратковременным кампаниям, сворачивание которых в очередной раз подорвало доверие масс к политике партии.
В период перестройки постоянным объектом острой критики стал преобладавший в эпоху застоя принцип стабильности кадров, который обернулся застоем, препятствием для прихода на руководящую работу молодежи, а также развитием коррупции в системе управления. Исходной точкой для начала критики этой линии стало проведенное М. С. Горбачевым значительное и резкое омоложение Центрального Комитета партии, руководящих аппаратов.
Борьба с застойными явлениями в руководстве на деле привела к кадровой чехарде на всех уровнях властной иерархии. На февральском (1990 г.) Пленуме ЦК КПСС прозвучала резкая критика М.С. Горбачевым кадровой политики Центрального Комитета, вызвавшая волну увольнений с постов руководителей в разных регионах страны. Только в течение одного месяца 1990 г. за «серьезные недостатки в руководстве» под нажимом общественного мнения были смещены с постов первые секретари Черновицкого, Харьковского и Черниговского обкомов КП Украины, часть членов бюро Тюменского и весь состав бюро Волгоградского обкомов КПСС8. Горбачев произвел тотальную смену кадров, которая наряду с отстранением престарелых партократов в центре и на местах в ряде случаев привела к снижению уровня компетенции политического руководства. Всего к началу 1987 г. было заменено 70 % членов политбюро, 60 % — секретарей обкомов КПСС, 40 % — всего личного состава ЦК КПСС9.
6 XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня - 1 июля 1988 г. Стенографический отчет. В. 2 т. М.: Политиздат, 1988. Т. 1 С. 352. Т. 2. С. 399.
7 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 29 июля 1988 г. М.: Политиздат, 1988. С. 46.
8 См.: Известия ЦК КПСС. 1990. № 3.
9 Игнатов В. Г. История государственного управления России. М.: Проспект, 2002. С. 384.
В 1986-1990 гг. сменяемость секретарей обкомов, крайкомов, ЦК КП союзных республик составила 91%, секретарей райкомов, горкомов партии - 82 %. Еще выше была сменяемость кадров в целом среди работников партийного аппарата. В результате из 164 первых секретарей обкомов, крайкомов, ЦК к 1990 г. осталось всего 12 работников, назначенных до апреля 1985 г.10 Волна отставок и назначений продолжалась вплоть до распада СССР и долгое время после него.
Третьим важным, на наш взгляд, направлением кадровой политики перестройки стали постепенный отход от партийного принципа назначения (избрания) на ответственные должности и снижение роли партийных комитетов при назначении на должность. В решениях XXVII съезда КПСС, январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС было указано на целесообразность расширения кадровой базы и демократизации кадровых процессов в управлении11. При этом некоторое время никто не ставил под сомнение выдвинутый Лениным принцип партийного руководства, смысл которого сводился к тому, что к работе с кадрами нужно подходить прежде всего политически, подбирать работников «по новым меркам, по соответствию новым задачам»12. Таким образом, установка на преобладание партийных кадров в государственном руководстве господствовала вплоть до отмены 6-й статьи Конституции СССР. В этот период, когда противоречие между потребностями общества и абстрактными концептуальными положениями о партийном руководстве приобрело очевидный характер, что доказано целым рядом исследований13, сохранение установки на партийный принцип подбора руководящих кадров сдерживало развитие общества, поэтому ее отмена была вполне закономерной.
Важной предпосылкой для реформирова-
ния системы государственного управления в период перестройки стал отказ от отраслевого принципа построения партийных комитетов, полная подчиненность их выборным органам. Таким образом, партийные комитеты были отлучены от управления хозяйством. Параллельно уменьшалось их влияние на кадровую политику, что, с одной стороны, стало важным основанием для появления деполитизированной профессиональной государственной гражданской службы, но с другой — способствовало бесконтрольности кадровых назначений, снижению профессионального и нравственного уровня руководителей, что имело место в конце 1980-х -1990-х годах.
Однако фактически до самого конца Советской власти кадровая работа сосредотачивалась в орготделах партийных комитетов, которые, не будучи знакомыми непосредственно с кандидатами на выдвижение, судили о них по анкетным данным. Подобная практика нашла отражение в материалах социологических исследований, согласно которым лишь 6 % опрошенных членов выборных органов и секретарей первичных парторганизаций считали, что в период перестройки принципы подбора кадров в обкомах КПСС были демократизированы14.
Четвертым приоритетом в исследуемый период стало исправление диспропорций в области профессионального образования руководителей. Объектом критики исследователей второй половины 1980-х годов стало выдвижение на руководящие должности специалистов промышленности и сельского хозяйства. В 1986 г. 68,8 % секретарей райкомов, горкомов и окружкомов партии, 84,5 % секретарей обкомов, крайкомов и ЦК КП союзных республик были по образованию инженерами, техниками, специалистами сельского хозяйства. В партийном аппарате
10 XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня - 1 июля 1988 г. Стенографический отчет. В 2 т. М.: Политиздат, 1988. Т. 1. С. 352. Т. 2. С. 399.
11 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 29 июля 1988 г М.: Политиздат, 1988. С. 46.
12 См.: Известия ЦК КПСС. 1990. № 3.
13 Игнатов В. Г. История государственного управления России. М.: Проспект. 2002. С. 384.
14 Из опыта партийных комитетов по совершенствованию работы с кадрами (Программа, инструментарий и итоги социологического исследования). М.: АОН при ЦК КПСС, 1988. С. 46.
насчитывалось всего 2,7 % юристов и 1 % журналистов15. Преобладание хозяйственных выдвиженцев в партийном и советском руководстве приводило, по мнению ряда авторов, к одностороннему, технократическому подходу к кадровой политике, обусловленному недостатком в руководстве лиц с гуманитарным образованием (преподавателей, ученых, философов, юристов и т. п.)16. При выдвижении на руководящую работу специалистов из сферы промышленности и сельского хозяйства не всегда учитывалось наличие у них организаторских способностей. Нередко это приводило к тому, что в управлении преобладал административно-командный подход, наблюдались проявления бюрократизма и местничества, руководители были не способны видеть перспективу, прогнозировать социальные последствия своих решений.
Справедливости ради надо отметить, что в выдвижении хозяйственных руководителей был свой плюс: хорошо зная специфику соответствующих отраслей, они могли компетентно решать проблемы, принимать решения, идущие «от жизни». Произошедшее в 1990-2000 гг. смещение акцента на гуманитарно-экономический профиль образования при выдвижении людей на руководящие должности далеко не всегда приводило к повышению качества управления.
Пятый приоритет кадровой политики периода перестройки может быть сформулирован как попытка радикально сократить управленческий аппарат. В эти годы была урезана номенклатура партийных должностей, упразднена учтено-контрольная номенклатура. Численный состав аппарата ЦК КПСС уменьшился примерно на 40 %; с 20 до 9 сократилось число его отделов. Аппараты ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов сократились на 30 %, горкомов — на 10-20 %. В 1986-1990 гг. номенклатура московского обкома партии была сокращена на 1275 единиц (36,9 %), брянского обкома — на 500 единиц17.
Сокращение и реорганизация управленческого аппарата при одновременной активизации кадровой работы поставили на повестку дня вопрос о создании комплексной системы управления кадрами. Общество требовало радикального решения вопроса номенклатуры. К исследуемому периоду относятся заявления в прессе о необходимости «разработки на демократической основе нормативного законодательного акта о службе в государственном аппарате [курсив мой -Г. Б.], который поставил бы преграду для попадания в номенклатуру»18. Высказывалась идея переустройства формально-застывшей номенклатуры в гибкую и подвижную. Как заявлял М. С. Горбачев, «процессы обновления партии... должны всегда идти с опережением с тем, чтобы обновляющаяся партия могла проводить. эффективную, интенсивную и адекватную времени кадровую политику»19.
Для эффективного формирования и подготовки управленческих кадров предлагалось разработать комплексную систему управления этими кадрами. В качестве такой системы рассматривалось общегосударственное (союзное) ведомство с функциями контроля и организационно-методического обеспечения кадровой работы в отраслях на непартийной основе и координации деятельности всех субъектов в кадровой сфере. Базой для формирования такого ведомства предлагалось сделать Госкомитет СССР по труду и социальным вопросам (табл. 1.).
Ведомство так и не было создано, нет его и по сей день как в масштабах всего рынка труда, так и применительно к собственно государственной службе. На наш взгляд, данная схема требует дополнительного анализа применительно к современным условиям.
Все эти благие намерения не были реализованы из-за отсутствия реальной кадровой стратегии партии, сопротивления со стороны действовавших руководителей всякому обновлению, а также вследствие
15 КПСС в цифрах // Партийная жизнь. 1987. № 21. С. 18-19.
16 Как и кем управлять: опыт, проблемы мнения / Сб., сост. В. А. Архипова. М.: Московский рабочий, 1988. С. 151-156.
17 Коммунист. 1989. № 4. С.12.
18 Зайков Л.Н. Отрешиться от порочной номенклатурной болезни // Московская правда. 1989. 18 января. С.2.
19 Правда. 1989. 21 июля.
Т а б л и ц а 1
Структура ведомства по управлению кадровой политикой СССР (1990 г., проект)
Управление кадровой работы Госкомтруда СССР
Отдел общих вопросов Отдел работы с руководящими кадрами Отдел кадровой работы со специалистами Отдел рабочих кадров Отдел профориентации
Сектор координации и контроля кадровых служб Сектор выборности и конкурсности Сектор повышения эффективности труда специалистов Сектор подготовки кадров на производстве Сектор профориентации на рабочие профессии
Сектор передового опыта Сектор резерва руководящих кадров Сектор аттестации специалистов Сектор закрепления рабочих кадров Сектор координации центров профориентации
Сектор переподготовки и повышения квалификации работников кадровых служб Сектор подготовки управленческого персонала Сектор повышения квалификации, переподготовки и проф. продвижения Сектор профессионального роста рабочих кадров Сектор профориентации на профессии интеллектуального труда
Источник: Государственный архив Российской Федерации. Ф. Р9553. Оп. 1 5212.
негативного в тот период отношения общества к КПСС и любым ее инициативам.
Исследователи проблем советской государственной службы, в частности В. Н. Манохин, еще в 1960-е годы указывали на необходимость принятия всесоюзного закона об основах государственной службы в СССР20. Проект такого закона был разработан в 1989 г. при участии проф. Г. В. Атаманчука.
Для решения назревших проблем наряду с идеей разработки Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе выдвигалось предложение разработать общесоюзную целевую комплексную программу «Кадры». Подобный положительный опыт на региональном уровне имелся в Ленинградской области. Начиная с 1986 г. там практиковались новые подходы к отбору кадров и формированию кадрового резерва, основанные на программно-целевом принципе, учитывавшие перспективы и увязанные с планами социально-экономического развития региона. Была создана комплексная целевая программа «Кадры», охватывавшая все аспекты подбора, расстановки,
воспитания и продвижения кадров до 1990 г. После 1991 г., когда действовали десятки программ в разных областях, в том числе в кадровой, программно-целевой подход стал определяющим в государственном строительстве.
Постоянная нехватка на местах справоч-но-методической литературы по кадровым вопросам привела к идее создания Всесоюзного научно-методического центра для разработки рекомендаций различным звеньям политической системы СССР. Кроме того, ставилась задача разработать инструкции по организации работы с руководящими кадрами партийных комитетов и положения об отделах партийных комитетов по работе с кадрами для обеспечения их планомерного должностного роста на основе среднесрочных планов-прогнозов на пять лет и планов-движений на два-три года.
Внимание к вопросам управления персоналом вызвало к жизни идею о повышении роли и значимости кадровых служб предприятий и организаций. В дополнение к традиционной для советского времени функции кадрового учета предполагалось наделить
20 Манохин В. Н. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит-ра, 1966. С. 19.
эти службы новыми для них функциями, связанными с развитием работников и кадровым планированием.
В постановлении Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам, президиума Академии наук СССР и Секретариата ВЦСПС от 1 апреля 1986 г. «Об улучшении организации социологической работы в отраслях народного хозяйства и утверждении Типового положения о службе социального развития предприятия, организации, министерства» было рекомендовано организовать на производстве социолого-психоло-гические подразделения, укомплектовав их специалистами по психологической диагностике личности.
Реализация новых функций была невозможна без повышения авторитета кадровых служб, укрепления их квалифицированными специалистами. В них должны были работать уже не только инспекторы, но и социологи, психологи, экономисты, юристы. Предлагалось ввести новые наименования специалистов — «организатор кадровой работы» (специалист по кадровой работе), «организатор профессиональной ориентации» и т. п., — а для специалистов, работающих в кадровых службах, внедрить такую же систему катего-рирования и оплаты труда, как и в основных подразделениях. Неоднократно подчеркивалась актуальность создания системы подготовки специалистов для кадровых служб в вузах и техникумах, повышения квалификации кадровиков. В число приоритетов включалось научно-методическое обеспечение кадровой работы, отмечалось отсутствие координационного центра для исследований в данной сфере, а также дефицит методических материалов, справочной литературы. Целесообразным представлялось в отраслях и регионах определить научные организации и консультационные бюро, которые изучали бы кадровые проблемы и оказывали практическую помощь кадровикам, особенно небольших организаций.
Ставилась задача: с учетом практики использования различных методов изучения
21 КПСС в цифрах // Партийная жизнь. 1987. № 21. С. 18-19.
личности, прошедших научную апробацию в Академии общественных наук при ЦК КПСС, разработать и рекомендовать для широкого применения на местах соответствующие методические материалы, помогающие вести кадровую работу более активно и целенаправленно.
Таким образом, к началу перестройки, несмотря на значительный научный потенциал, наличие в стране множества учебных заведений и огромного кадрового состава партии (около 19 млн человек), возник острейший дефицит квалифицированных управленческих кадров.
Как отмечал проф. В. В. Чубинский-Надеждин, «в течение десятилетий партии не требовались политические деятели — аппарат признавал (и выращивал) только партийных чиновников»21. Этот факт заставляет нас рассматривать политическую подсистему советского общества и номенклатуру, костяком которой был партийный аппарат, в качестве первоосновы для формирования института государственной службы. До начала перестройки именно партийные кадры, занимая все ответственные руководящие посты в стране (включая хозяйственно-отраслевое управление), выполняли функции государственного управления и были фактически государственными гражданскими служащими Советского Союза.
С возникновением соревновательной многопартийной системы монополия КПСС на принятие управленческих решений была подорвана, потребовались уже не чиновники-функционеры для исполнения принятых решений, а борцы, политические лидеры. Таким образом, впервые в советской истории в тот период произошло отделение политики от государственного управления, возникла необходимость формирования полноценного надпартийного профессионального института гражданской службы. Но реализовано это было уже после 1991 г.
Можно выделить следующие основные особенности кадровой работы в государственном аппарате СССР, влияющие на функционирование этого аппарата.
■ Нерасчленность партийной, хозяйственной, советской и общественной работы, что было прямым следствием господства КПСС и партийного характера подбора кадров.
■ Публичный характер обсуждения кандидатур, коллегиальность при выдвижении и оценке кадров, проявлявшиеся в дискуссиях по поводу соискателей на всех уровнях — от собраний трудовых коллективов до пленумов ЦК партии. Эта особенность вынуждала кандидатов чувствовать себя подотчетными выдвинувшим их коллективам и, как следствие, способствовала повышению уровня ответственности и управляемости кадровой подсистемы.
■ Поступательный характер назначений, существование некоторой иерархии, которую следовало пройти снизу. Обобщенная схема системы управления персоналом во второй половине 1980-х годов представлена на рис. 1.
■ Существование институтов личностного и профессионального развития молодежи (ВПО, ВЛКСМ), которые были средством социализации и площадкой для отбора волевых и талантливых молодых людей на ответственные должности, средством воспитания руководителей и лидеров.
■ Основой для пополнения кадрового состава руководителей всех уровней была производственно-хозяйственная сфера.
Кузницей руководящих кадров были трудовые коллективы, где они формировались личностно и профессионально. Хозяйственное руководство определяло стиль и методы работы, в том числе в партийном аппарате.
■ Кадровые службы почти не занимались изучением способностей работников, их профессионально-квалификационным и должностным продвижением в соответствии с их моральными и деловыми качествами. Работа кадровиков ограничивалась учетом и делопроизводством, система низового кадрового планирования, оценки кадров была крайне слаба. В стране практически не велась подготовка специалистов кадровых служб.
■ Несмотря на кажущуюся детальную регламентацию и контроль, руководству на местах были предоставлены очень широкие полномочия в сфере кадровой политики. Поэтому при реализации любых начинаний решающим оказывался человеческий фактор, который в ряде случае позволял достичь хороших результатов, но нередко он же был причиной саботажа, непрофессионализма и других негативных явлений.
Более чем для других этапов советской истории для периода перестройки в кадровой сфере характерно следующее:
- расширение социальной базы управления за счет более широкого вовлечения бес-
Должностные перемещения Рис. 1. Схема формирования кадров управления во второй половине 1980-х годов22
Схема составлена автором на основании анализа архивных источников.
партийных в работу органов государственного и хозяйственного управления;
- ограничение в применении формальных критериев отбора и выдвижения;
- более широкая гласность и открытость кадровой работы;
- повышение роли первичных партийных организаций при выдвижении, использование коллегиального обсуждения;
- начало внедрения выборных, альтернативных, конкурсных принципов;
- усиление научного подхода к кадровой работе, связи с практической деятельностью.
Исследование работы государственных органов позволило выявить, что традиционные формы оценки (собеседование, отчеты, аттестация, рассмотрение характеристик и др.) были дополнены социологическими методами (анкетный и социометрический опрос, экспертные оценки, контент-анализ личных дел и биографий, протоколов собраний и заседаний) и психологическими методиками исследования личностных особенностей работников (психологические тесты, опросники, шкалы и пр.). Стала активно применяться электронно-вычислительная техника. Впервые были созданы подразделения по работе с кадрами в партийных комитетах, в аппарате ЦК КПСС.
Разрабатывались для широкого использования на местах рекомендации и методические материалы, позволяющие более эффективно и целенаправленно вести кадровую работу. Впервые был поставлен вопрос о научной разработке критериев, отражающих специфику профессиональных, деловых и психологических требований к разным категориям партийно-государственных кадров. С помощью таких критериев можно было совершенствовать профессиональные качества работников.
Сочетание разных методов изучения деловых и личностных свойств работников, дополненное объективной информацией из кадровых документов, показателями трудовой деятельности, личными наблюдениями, позволяло сократить число ошибок при на-
значении человека на должность, аргументированно доказать необходимость выдвижения/отклонения того или иного кандидата, снизить вероятность проявления субъективизма, протекционизма, кумовства, а также намеренного подбора слабых кадров из боязни конкуренции со стороны более успешных сотрудников и т. п.
Эти комплексные методы уже начали применяться на предприятиях, а вот партийные органы владели ими слабо. Их некомпетентность в этой сфере вела к кадровым ошибкам, способствовала падению престижа партии в массах и, как следствие, деградации всей системы партийного руководства.
Тем не менее опыт кадровой работы в государственном аппарате данного периода стал основой для становления института государственной гражданской службы новой России. И хотя описанные в здесь факты и события относятся к прошлому, мы далеки от мысли считать данное исследование сугубо историческим. Тому, кто хоть сколько-нибудь знаком с современным состоянием гражданской службы, не может не броситься в глаза, что описанные выше процессы перекликаются с тем, что происходит сегодня. Формат данной публикации не позволяет провести подробное сопоставление прошлых и настоящих процессов. Стоит упомянуть лишь о таких явлениях, как назначение руководителей по принципу партийности и лояльности, а также о многочисленных программах, зачастую не увязанных с реалиями, о низведении функций кадровых служб государственных органов до делопроизводства, разрыве между официально заявленными политическими приоритетами и реальным ходом реформ и т. д.
Древние называли историю «учителем жизни». Остается надеяться, что опыт нереализованных инноваций и совершённых ошибок будет учтен при планировании новых преобразований и в XXI веке Россия все-таки обретет действительно эффективную гражданскую службу, кадры которой будут отвечать лучшим образцам мирового исторического опыта.
Литература
1. Декрет ВЦИК от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917-1918. № 20. - М.: Госиздат. - 1920.
2. Декрет Совета народных комиссаров от 22.12.1922 «Об утверждении Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях» // Собрание узаконений РСФСР. -1923. - № 1. - Ст. 8.
3. Дмитриева А. Партийный функционер: чиновник или политолог? // Литератор. - 1990. -№ 5. - С. 35-40.
4. Зайков Л. Н. Отрешиться от порочной номенклатурной болезни // Московская правда. -18 января, 1989.
5. Игнатов В. Г. История государственного управления России. - М.: Проспект. - 2002. - 384 с.
6. Из опыта партийных комитетов по совершенствованию работы с кадрами (Программа, инструментарий и итоги социологического исследования). - М.: АОН при ЦК КПСС. - 1988. - 220 с.
7. Кадровая политика КПСС в условиях демократизации (материалы социологического исследования). - М.: АОН при ЦК КПСС. - 1990. - 165 с.
8. Как и кем управлять: опыт, проблемы мнения / Сб., сост. В. А. Архипова. - М.: Московский рабочий. - 1988. - 103 с.
9. Коржихина Т. П. Советская номенклатура: от властных отношений к собственническим // Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. - М.: Интерпракс. -1995. - 347 с.
10. КПСС в резолюциях и решениях съездов. - М.: Политиздат. - 1972. - Т. 2. - 258 с.
11. КПСС в цифрах // Партийная жизнь. - 1987. - № 21. - С. 18-19.
12. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. - 1995. - № 1. - С. 51-65.
13. Ленин В. И. Что нам делать с Рабкрином? / ПСС. - М.: Политиздат. - 1972. - Т. 45. - 346 с.
14. Манохин В. Н. Советская государственная служба. - М.: Юрид. лит-ра. - 1966. - 195 с.
15. Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. 28.06-1.07.1988 // Стенографический отчет. - М.: Политиздат. - 1988. - Т. 1, 2.
16. Нечипоренко В.С. Государственная служба в условиях становления советского государства и опыт современности // Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - М.: Изд-во РАГС. - 2000. - 517 с.
17. Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. - М.: Политиздат. -1985. - 458 с.
18.Материалы Пленума ЦК КПСС. 27-28.01.1987. - М.: Политиздат. - 1987. - 182 с.
19. Материалы Пленума ЦК КПСС. 29.06.1988. - М.: Политиздат. - 1988. - 146 с.
20. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - М.: Изд-во РАГС. - 2000. - 517 с.
21. Миронов В. К. Деятельность партийных комитетов по формированию резерва руководящих кадров в условиях перестройки. Дисс. .. .канд. ист. наук. - М.: АОН при ЦК КПСС. - 1990. - 212 с.
22. Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 25 апреля 2005 г. (текст). Официальный сайт Президента РФ /URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223_typ e63372type63374type82634_87049.shtml (дата обращения: 26.09.2012).
