CC BY
54
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
стьян, говорилось о недопущении ими нищенства. В отношении призреваемых крестьян, живших за счет общества в сельских богадельнях, на местных священнослужителей возлагалась строгое наблюдение, чтобы они не шлялись и не просили милостыню. Если такое происходило, то предписывалось виновных в прошении милостыни по лености доносить Удельной экспедиции (для удельных крестьян) или исправнику (в отношении казенных крестьян) для поступления с ними по закону1.
Подводя итог, следует отметить, что во время правления Петра I в борьбе с искоренением нищенства как особым промыслом, принимались карательные меры не только против нищих-тунеядцев, но и лиц, поощряющих это в виде подачи милостыни. Правительственные меры и в вопросах общественного призрения получают более широкое развитие.
При его преемниках и до воцарения Елизаветы Петровны репрессивные меры по искоренению нищенства подтверждаются многочисленными указами, подтверждавшими действия постановлений, изданных по этому вопросу преобразователем России. Достаточно сказать, что с 1729 и по 1762 годы таковых было издано девятнадцать.
Ситуация с профессиональным нищенством и бродяжничеством не стабилизировалась и при Екатерине II, которой пришлось продолжать прежние репрессивные меры против носителей этого общественного порока. Однако просвещенный ум императрицы был склонен решать данную проблему более гуманными мерами, не прибегая к безразборчивому и бесполезному «нещадному битью» нищих.
Надо отметить, что правительство ХУШ столетия прежде всего обращало внимание на искоренение бродяжничества и попрошайничества главным образом в столицах. И это естественно, так как столица как богатый город привлекала особое внимание «гулящей» братии.
В.А. Иванов*, В.В. Иванов**
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ КОМПЛЕКТОВАНИЯ КАДРОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ МАРИЙСКОЙ АССР ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1980-х ГОДОВ
На всех этапах становления и развития советской милиции силу и способность успешно решать поставленные перед ней задачи определял ее качественный состав. И во второй половине 1980-х годов укрепление рядов органов внутренних дел, прежде всего, шло путем пополнения их лучшими представи-
Д-р юрид. наук, профессор Марийского государственного университета.
Аспирант кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.
1 ПСЗ I. - Т. 24. - № 18082.
60
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
телями трудовых коллективов, демобилизованными из рядов Вооруженных сил, выпускниками образовательных учреждений МВД СССР, гражданских вузов и техникумов, а также лицами, направленными на службу в милицию по решению партийных и комсомольских органов.
МВД СССР и подчиненные им структуры на местах исходили из того, что рост рядов и комплектование личного состава представляет собой объективно обусловленный и вместе с тем сознательно регулируемый процесс. Регулирующее воздействие органов внутренних дел на прием в их ряды обеспечивало улучшение качественного состава стражей порядка, и оно осуществлялось в соответствии с криминогенной обстановкой в стране и регионах, финансовоэкономическими возможностями государства, ее уголовно-правовой политикой.
Вторая половина 1980-х годов явилась важным этапом в развитии и укреплении кадрового потенциала МВД Марийской АССР, его органов и подразделений. Вопросы его улучшения находились в поле постоянного внимания руководства министерства, политического отдела и парткома. Они отражались в приказах министра внутренних дел, обсуждались на заседаниях коллегии, оперативных совещаниях и партийных собраниях. Работа с кадрами рассматривалась как в целом по министерству, так и по отдельным службам. Так, в 1985-1986 годах коллегия МВД МАССР приняла ряд решений - от 20 марта 1985 г., 19 марта1, 16 апреля, 28 мая 1986 г.2 и другие, которые имели определяющее значение для перестройки кадровой работы, совершенствования ее форм и методов. В этих решениях давался анализ состояния дел с кадрами в подразделениях и органах внутренних дел, отмечались недостатки, указывались средства для улучшения подбора, расстановки и воспитания кадров.
Вскрывая недостатки в работе органов внутренних дел, МВД республики подчеркивало необходимость осуществления усилий по выполнению в полной мере мероприятий, предусмотренных планом работы с кадрами на 1985-1986 годы. МВД требовало эту работу вести постоянно на базе глубокого анализа реального положения дел, с учетом служебных задач. Важно было создать резерв кадров к приему на службу, строго выполнять разнарядки областного комитета партии по отбору коммунистов и комсомольцев из трудовых коллективов, больше внимания уделять индивидуальному воспитанию.
Исходя из этого, МВД Марийской АССР принимало меры к устранению фактов кампанейщины и формализма в работе с кадрами, выступало против поспешности в выдвижении сотрудников, против тех, кто пытался руководить, не считаясь с изменившимися условиями и задачами. МВД осудило, например, в 1986 году случаи укрытия преступлений от учета, за что начальник Мари-Турекского РОВД Р.А. Ахатов был снят с должности; тогда же - факты непра-
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 93, 136.
2 Там же. - Д. 163. - Т. 2. - Л. 2; Д. 463. - Т. 2. - Л. 12.
61
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
вильного личного поведения руководителя1; в октябре 1988 года - неудовлетворительное руководство работой уполномоченных инспекторов милиции2.
Осуществляя перестройку кадровой работы, МВД Марийской АССР развернуло масштабное изучение состояния кадрового обеспечения на местах. В 1985-1987 годах МВД республики обследовало деятельность ряда подразделений и органов внутренних дел. Проверка показала, что многие из них все еще недостаточно тщательно проводили отбор в свои ряды, нередко за количественным ростом не замечали его издержек, допускали в деле самотек. На основе подобного анализа работы подразделений и органов внутренних дел общими усилиями вырабатывался правильный подход к решению кадровых задач.
Реализацией государственной кадровой политики в органах правопорядка, комплектованием, обучением и воспитанием кадрового корпуса занимался отдел кадров МВД МАССР. С мая 1973 года должность начальника этого отдела была совмещена с должностью заместителя министра. Тогда же назначение на должность получил А.Н. Ивонин, в дальнейшем на этой должности успешно трудились И.Д. Царегородцев и В.А. Опалев. В структуру отдела кадров, включавшая 17 единиц, в 1990 году входили отделение комплектования, группа профессиональной подготовки, группа организационно-штатной работы, группа прохождения службы, наград, присвоения званий и учета, инспекция по личному составу3. Отдел занимался решением широкого круга вопросов, касающихся организации комплектования органов и подразделений внутренних дел, формирования резерва кадров для выдвижения на руководящие должности, организации их стажировки, переподготовки и повышения квалификации, присвоения специальных званий и награждения сотрудников. Кроме того, отдел осуществлял контроль за состоянием кадровой работы в органах внутренних дел, обобщал положительный опыт и обеспечивал его внедрение в деятельность подразделений и органов внутренних дел республики.
В условиях нарастания преступности в связи с начавшейся во второй половине 1980-х годов говорильней о перестройке, развитии демократии кадровая служба стала более тщательно заниматься вопросами отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел: определением источников комплектования, выявлением кандидатов, оценкой их качеств на основе собранной информации о его трудовой деятельности, учебе, воинской службе и т.д. К кандидатам, поступавшим на службу в органы внутренних дел, предъявлялся комплекс специфических требований и качеств, закрепленных в Положении о советской милиции, введенном в действие с 1 июля 1973 года. При этом особое внимание обращалось на наличие у них высоких морально-волевых качеств и способностей противостоять своей убежденностью и нравственностью воздействию негативных явлений и антисоциальной среды и профессионально на них влиять. Для их установления реализовывался комплекс различных действий,
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 463. - Т. 2. - Л. 13.
2 Там же. - Д. 485. - Т. 2. - Л. 130.
3 Там же. - Д. 516. - Т. 1. - Л. 70.
62
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
включавший прохождение медицинского освидетельствования военно-врачебной комиссией и др.
Важную роль в улучшении качественных показателей состава кадров, укреплении стабильности личного состава сыграл введенный во всех горрайор-ганах и подразделениях внутренних дел институт «кадрового дня» - постоянно действующее совещание по кадровым вопросам при начальнике органа. На нем комиссионно, с участием начальника, а также руководителей служб, общественных организаций рассматривались вопросы назначения, перемещения, присвоения очередных званий и другие вопросы. Это обеспечивало эффективную реализацию кадровой политики аппарата МВД республики и подчиненных ему органов внутренних дел по подбору, расстановке и профессиональной подготовке личного состава.
Для установления служебного соответствия сотрудников ОВД предъявляемым требованиям в органах внутренних дел периодически проводилась аттестация. В 1985 г. была проведена очередная аттестация личного состава. По ее итогам 21 сотрудник был понижен в должности, 26 человек уволены из органов внутренних дел1.
Регулируя процесс пополнения милицейских рядов, МВД Марийской АССР учитывало особенности служб, подразделений и органов внутренних дел, их состояние. Особое внимание уделялось комплектованию ведущих служб МВД республики - уголовного розыска, БХСС, следственных аппаратов. В частности, в 1986 году в аппарате уголовного розыска трудились 115 оперативных работников. Из их числа - 46,9 % сотрудников имели высшее и неоконченное высшее образование. Ежегодно в службу приходили по 8-10 выпускников школ милиции. За вновь назначенными на службу работниками закреплялись опытные наставники2 3. Улучшился качественный состав инспекций по делам несовершеннолетних, в 1986 году на 11,3 % увеличилось количество работающих в нем мужчин. Четыре человека с высшим юридическим образованием тогда же пришло в следственный аппарат. На 13,8 % возросло число сотрудников, имевших юридическую подготовку, в дежурных частях.
Наряду с традиционной заботой о кадрах основных служб укреплялся качественный состав и стабильность кадров отдела исправительно-трудовых учреждений, отделов пожарной охраны и вневедомственной охраны. В 1986 году, к примеру, 97,1 % начальствующего состава отдела вневедомственной охраны имел высшее и среднее специальное образование, 53,1 % - высшую
3
инженерную и среднетехническую подготовку .
Многое было сделано для укрепления руководства в ведущем звене - городских и районных отделах милиции. В 1986 году на должности начальников горрайотделов были выдвинуты опытные, подготовленные сотрудники. Среди них - выпускник Академии МВД СССР А.Н. Шальнов (Волжский ГОВД), выпускники высших школ МВД СССР Н.В. Пиржанов (Мари-Турекский РОВД),
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 88. - Д. 1475. - Л. 118.
2 Там же. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 464. - Т. 3. - Л. 56.
3 Там же. - Оп. 88. - Д. 1475. - Л. 158.
63
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Н.А. Кузьмин (Медведевский РОВД), С.М. Головунин (Моркинский РОВД). Принимались меры по комплектованию должностей рядового состава лицами со средним образованием.
Большое влияние на совершенствование работы по укреплению милицейских кадров оказывал областной комитет партии. В 1985-1986 годах на заседаниях бюро и секретариата обкома КПСС, горкомов и райкомов партии регулярно рассматривались кадровые вопросы. Партийные комитеты концентрировали внимание подразделений и органов внутренних дел на улучшении работы с кадрами, оказывали им помощь. В 1985 году секретариат обкома КПСС утвердил разнарядку по отбору 200 человек для прохождения службы в МВД МАССР1. Аналогичное постановление о направлении на службу еще 125 передовиков производства было принято бюро обкома КПСС 30 декабря 1986 года2 3. Оно было издано в рамках реализации постановления ЦК партии «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка и усилении охраны прав и законных интересов граждан»3.
Помощь областных, районных и городских комитетов партии и комсомола сыграла важную роль в укреплении кадрами органов внутренних дел республики. В 1985 году в состав МВД Марийской АССР по рекомендации партийных и комсомольских органов влилось 104 человека или 28 % от общего числа принятых. В последующем доля тех, кто подобным образом был направлен на службу в милицию, из года в год возрастала. В 1986 году она составила 43 %, в 1987 г. - 45,7 %, в 1988 г. - 48,3 %4.
Вместе с тем, по признанию руководства МВД республики работа с кадрами не в полной мере соответствовала предъявляемым требованиям. Рекомендованные МВД СССР источники комплектования кадров в большинстве органов внутренних дел использовались неэффективно. Мало принималось сотрудников на службу из числа членов ДНД, оперативных комсомольских отрядов и внештатных сотрудников милиции. Не выполнялась разнарядка областного комитета КПСС по отбору коммунистов и комсомольцев из трудовых коллективов. Особенно плохо обстояли дела с комплектованием кадров в Ленинском РОВД столицы республики. В декабре 1986 года бюро Йошкар-Олинского горкома КПСС, обсудив состояние этой работы, решило обязать заместителя министра В.В. Смоленцева разработать на двенадцатую пятилетку мероприятия по подготовке и переподготовке кадров5.
Имелись недостатки и в организации наставничества. Не велась должным образом работа с резервом кадров, при его формировании не везде учитывалось мнение партийных и комсомольских организаций6. Как итог - не удалось добиться, по признанию коллегии МВД МАССР (19 марта 1986 г.), стабилиза-
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 141.
2 Там же. - Ф. 15. - Оп. 85. - Д. 1477. - Т. 1. - Л. 55.
3 Справочник партийного работника. - М., Политиздат, 1987. - Вып. 27.
4 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 69.
5 Марийская правда. - 1986. - 3 янв.
6 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 135-136.
64
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
ции как руководящих кадров, так и инспекторского состава ведущих служб1 2, медленно формировалось высококвалифицированное ядро работников в ведущих службах. К примеру, в службе уголовного розыска более пяти лет работало лишь 30,2 % сотрудников и менее 3-х лет - более 50 % личного состава. По оценке МВД республики, создавать высокопрофессиональное ядро защитников правопорядка мешали большой объем работы, сильная психологическая нагрузка, отсутствие практических навыков, не всегда качественное обучение оперативного состава, недостаточная работа с резервом на выдвижение, формальный характер индивидуальной работы начальников с подчиненными 2
и др.
Все это свидетельствовало о том, что в условиях реализации курса на ускорение социально-экономического развития страны и качественное преобразование всех сторон жизни советского общества кадровая политика нуждалась в коренном обновлении. В адаптации ее к новым реалиям важную роль сыграл январский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС, на котором всестороннюю разработку получили проблемы, основные направления и задачи кадровой политики. Пленум потребовал серьезно обновить кадровую политику, сделать ее по-настоящему современной, настойчиво добиваться того, чтобы каждое звено государственной работы возглавляли люди, преданные партии и народу, настоящие новаторы, глубоко осознающие необходимость качественных перемен в обществе, способные ломать инерцию и рутину, творчески решать стоящие задачи.
Пути реализации решений Пленума ЦК КПСС были рассмотрены 28 февраля 1987 года на пятом пленуме областной партийной организации, на котором с основным докладом выступил первый секретарь обкома КПСС Г.А. По-сибеев. Одной из основных причин, не позволявших добиться коренного перелома в борьбе с негативными явлениями, он назвал недостаточную работу с личным составом. Пленум предписал руководителям правоохранительных органов коренным образом перестроить свою деятельность, принять незамедлительные меры к улучшению работы с кадрами, учить их умению действовать в условиях расширения демократии и гласности, памятуя, что тот, кто служит делу правопорядка, сам должен быть кристально чист перед законом, партией и народом. Отделу административных органов обкома КПСС, горкомам и райкомам партии, политотделу МВД пленум предписал постоянно следить за тем, чтобы в правоохранительные органы отбирались политически зрелые, высоконравственные люди, обладавшие высоким профессионализмом, мужеством, неподкупностью, обостренным чувством справедливости. Было признано целесообразным продолжить практику укрепления органов внутренних дел лучшими людьми с производства.3
Во исполнение решений пленума 21 апреля 1987 года постановлением бюро обкома ВЛКСМ и коллегии МВД республики был утвержден план, по которому в 1987-1989 годах предусматривалось отобрать на службу в милицию
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 141.
2 Там же. - Д. 464. - Т. 3. - Л. 56.
3 Марийская правда. - 1987. - 1 марта.
65
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
450 человек. Чтобы его выполнить, комитеты комсомола усилили работу среди комсомольских активистов, воинов, уволенных в запас, передовых производственников. Благодаря принятым мерам уже в 1987 году на службу в милицию удалось направить 179 человек1.
Новым явлением в комплектовании органов внутренних дел во второй половине 1980-х годов стало увеличение числа лиц, пришедших на службу по рекомендации райкомов и горкомов партии и комсомола. За 1985-1988 годы их доля возросла на 20,3 %2. Одновременно среди лиц, принятых на службу, резко увеличилась доля выпускников средних и особенно высших школ МВД СССР (см. табл.).
Таблица - Сведения об источниках комплектования ОВД МАССР в 1985-1988 гг.
Показатели 1985 г. 1986 г. 1987 г. 1988 г.
Принято всего (человек) 371 286 234 234
Принято по направлениям 44,7 % 35,3 % 30,7 % 29,0 %
По рекомендации РК ГК КПСС, ВЛКСМ 28 % 43,0 % 45,7 % 48,3 %
Из высших школ МВД СССР 3,7 % 4,1 % 4,2 % 9,8 %
Из средних школ МВД СССР 7,2 % 9,8 % 14,1 % 8,5 %
Из гражданских вузов 0,5 % 2,4 % 1,2 % -
Из Советской Армии 15,0 % 3,8 % 1,7 % 3,0 %
24 октября 1989 года проблемы кадрового обеспечения подразделений и органов внутренних дел республики были рассмотрены на заседании бюро обкома партии. С докладом «О работе политотдела, парткома и руководства министерства внутренних дел Марийской АССР по подбору, расстановке и воспитанию кадров в свете решений январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС» выступил начальник политотдела В.Б. Яковлев. Признав состояние кадровой работы в МВД республики как не отвечавшей предъявляемым к ней требованиям, бюро обкома партии предложило политотделу (В.Б. Яковлеву), парткому (В.П. Иванову), министерству внутренних дел (А.И. Дранцеву) наметить и осуществить дополнительные меры по перестройке кадровой работы3.
На основе решений бюро обкома партии политотдел, партийные организации и руководство МВД республики повсеместно организовали разъяснительную работу среди личного состава. В ноябре-декабре 1989 года во всех подразделениях состоялись собрания личного состава, на которых с докладами выступили секретари и члены бюро обкома, городских и районных комитетов партии4. Прошли собрания первичных парторганизации МВД республики,
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 85. - Д. 1477. - Т. 1. - Л. 55.
2 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 69.
3 Там же. - Л. 94-95.
4 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 41. - Оп. 8. - Д. 35. - Л. 6.
66
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
общее партийное собрание центрального аппарата министерства, а также заседание коллегии МВД МАССР. Они проходили в обстановке взыскательного подхода к определению стиля и методов работы подразделений и органов внутренних дел.
В ходе проведения этих мероприятий получили отражение вопросы улучшения организаторской и идеологической работы, совершенствования форм и методов комплектования личного состава, укрепления милицейских партийных организаций, усиления их влияния среди личного состава. Анализ положения дел, взыскательная критика, принципиальные требования коммунистов, беспартийных сотрудников милиции в адрес руководства центрального аппарата МВД, подразделений и органов внутренних дел республики оказали позитивное воздействие на устранение недостатков, улучшение положения дел. В каждом случае утверждались конкретные мероприятия, направленные на реализацию решений бюро обкома партии1.
Особое внимание уделялось формированию начальствующего состава органов внутренних дел. МВД республики постоянно заботилось о том, чтобы он состоял из политически зрелых, компетентных, авторитетных, хорошо знающих и любящих свое дело людей. При подборе сотрудников учитывались их образовательная, специальная и политическая подготовка, опыт работы, личные качества. Только в 1990 году в начальствующий состав МВД МАССР было принято 144 человека, в том числе по направлениям коллективов трудящихся - 67, по рекомендациям партийных органов - 6, комсомольских - 11, после окончания высших учебных заведений МВД - 13, специальных средних учебных заведений МВД - 322.
Тщательный отбор их позволил улучшить качественный состав работников этой категорий. В 1987 году высшее образование из них имели 57,8 %, в 1988 г. - 58,9 %3, в 1991 г. - 58,4 % сотрудников4.
Важную роль в формировании начальствующего состава МВД республики сыграли партийные комитеты, направившие сюда несколько десятков опытных партийных, советских и комсомольских работников. Всем им были присвоены воинские звания. Образцово исполняя служебный долг, они внесли заметный вклад в развитие республиканской милиции, укрепление правопорядка в республике.
Надо признать, судьбы выдвиженцев сложились по-разному. Однако попытки приписать подавляющему большинству из них особую тягу к карьеризму, некомпетентность и уверенность во все дозволенности, как это пытаются делать некоторые исследователи, представляются явно неуместными. Как правило, выдвиженцы партийных органов были грамотными сотрудниками, легко
1 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 120.
2 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1491. - Т. 1. - Л. 8.
3 Сведения представлены по состоянию на 1 января соответствующего года. См.: Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 10.
4 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1491. - Т. 1. - Л. 8. В 1991 году юридическую подготовку имели 37,2 % лиц начальствующего состава МВД МАССР, в том числе 18,5 % - высшее юридическое образование.
67
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
вписывались в коллектив, умело находили контакты с кадровыми сотрудниками милиции. Многие из них дослужились впоследствии до полковничьих званий. Среди них - заместители министра - начальники штаба МВД республики А.К. Селин и А.С. Васенев, заместитель начальника паспортного отдела В.М. Иванов.
На руководящие посты смело выдвигались новые, молодые работники, способные вместе с опытными милицейскими кадрами решать сложные задачи охраны правопорядка и борьбы с преступностью. В молодом возрасте были назначены заместителем министра - начальником управления кадров
B. А. Опалев (37 лет), заместителем министра - начальником тыла Г.И. Соколов и Н.Г. Охотников (по 40), начальником Советского РОВД - Г.С. Дубров и Медведевского РОВД Н.А. Кузьмин (по 34 года), Моркинского РОВД -
C. М. Головунин (32), Мари-Турекского - Н.В. Пиржаков (33). Средний возраст начальников ГОРОВД второй половины 1980-х годов на момент их выдвижения на должность составил 36,5 лет1.
В 1980-е годы в процессе формирования милицейских кадров заметное место занимала политическая его составляющая. Наряду с мерами постоянного усиления партийного влияния в милиции, важным инструментом проведения кадровой политики являлась номенклатура кадров - перечень должностей, которые замещались по решению или с согласия того или иного партийного комитета. Такой перечень устанавливался самим партийным комитетом. В номенклатуру кадров обычно включались должности руководителей наиболее важных, ответственных участков охраны правопорядка. На 1 января 1986 г. перечень должностей, входивших в номенклатуру обкома КПСС, включая учетно-контрольную, по центральному аппарату МВД составил 7 человек (4 заместителя министра, 2 - начальника отдела, 1 - зам. начальника от-дела)2 3. Всего по МВД МАССР эта номенклатура включала свыше 20 человек. С течением времени номенклатура кадров могла меняться. Она пополнялась за счет включения новых должностей и сокращалась за счет исключения некоторых из них.
Свою номенклатуру имели и МВД СССР, и МВД МАССР. На начало 1986 года в эти номенклатуры только из числа сотрудников центрального аппарата МВД республики входили соответственно 19 и 76 человек. В 1990 году номенклатура МВД республики насчитывала около 180 сотрудников, из них 98 % - специалисты с высшим образованием, 20,4 % - лица коренной нацио-
3
нальности .
МВД Марийской АССР большую работу проводило с резервом кадров. В его состав зачислялись перспективные сотрудники, которые рассматривались как возможные кандидаты на руководящие должности и целенаправленно готовились для этого. Кадровые службы тщательно изучали политические, деловые, моральные качества сотрудников, проверяли их в процессе оперативно-
1 Подсчеты автора.
2 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Д. 492. - Т. 1. - Л. 41.
3 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 421.
68
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
служебной деятельности, заботились о том, чтобы они учились искусству руководства, работы с людьми. В этих целях сотрудники, зачисленные в резерв, привлекались к выполнению разного рода ответственных поручений, направлялись на учебу, повышение квалификации. Так, в 1986 году 108 сотрудников из его состава были переведены на должности с большим объемом обязанностей, 51 человек из числа младшего начсостава был выдвинут на должности среднего начсостава. В 1987 году из общего числа лиц, выдвинутых на вышестоящие должности, около 80 % состояли в резерве на выдвижение1, в 1988 г. - 70 %2 3. Всего в 1986 году в резерве МВД республики на выдвижение состояло свыше 200 человек3, в 1990 г. - более 3004. Кандидатура каждого из них перед включением в список должна была согласовываться с партийными и комсомольскими организациями.
Наличие такого резерва позволяло постоянно пополнять состав руководящих кадров свежими силами, по мере надобности укреплять различные участки способными, энергичными организаторами, проявившими себя на живом деле.
Однако создать по-настоящему надежный, действенный во всех отношениях резерв кадров в системе МВД республики не удавалось. Этому мешали, по оценкам МВД МАССР, недостаточная планомерность и продуманность действии по формированию резерва, формализм отдельных руководителей, слабый учет мнения партийных и комсомольских организаций, недооценка роли постоянно действовавшего совещания по кадровым вопросам, поспешность с выдвижением сотрудников5. Речь шла не только и не столько в количестве кандидатов на одно место, а, прежде всего, об их реальном управленческом потенциале: в списках нередко фигурировали лица, которые были не способны возглавить ответственные участки работы. Предстояло формировать резерв на выдвижение более тщательно и обоснованно.
Важную роль в установлении служебного соответствия сотрудников органов внутренних дел предъявляемым требованиям продолжала играть аттестация личного состава. В соответствии приказом МВД СССР от 22 мая 1987 г. № 105 такая аттестация состоялась в 1987-1989 годах. Подготовка и организация ее проведения возлагалась на кадровые аппараты и осуществлялась аттестационными комиссиями. В 1987 году аттестация коснулась политработников, участковых инспекторов, руководящего состава вневедомственной охраны и патрульно-постовой службы6. В 1987-1989 годах было аттестовано 3020 человек или более 83 % личного состава7. Аттестация личного состава показала, что 318 сотрудников или каждый десятый не соответствовал занимаемой должности. Все они были назначены с понижением на другие должно-
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 85. - Д. 1477. - Т. 1. - Л. 56.
2 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 8.
3 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 141.
4 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 121.
5 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 462. - Т. 1. - Л. 135.
6 Там же. - Ф. 15. - Оп. 85. - Д. 1477. - Т. 1. - Л. 56.
7 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 88.
69
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
сти или уволены из органов внутренних дел1. Аттестация личного состава вновь проявила себя как важный инструмент повышения качественного состава органов внутренних дел.
Вопросы увольнения рассматривались на аттестационной комиссии МВД. Ей было вверено в обязанность осуществлять контроль за обоснованностью увольнений из органов внутренних дел и рассмотрение рапортов в кадровом аппарате МВД республики. Материалы рассматривались в присутствии руководителей органов, политработников, командиров и сотрудников кадрового аппарата, руководителей отраслевых служб МВД, здесь же вскрывались причины негативных явлений, давалась принципиальная оценка им. Все решения комиссии объявлялись приказом. Всего было уволено из милиции в 1988 г. 1988 сотрудников, в 1990 г. - 19172.
Большое значение в совершенствовании руководства, обеспечении его успеха имела правильная, умелая расстановка кадров. Поэтому МВД Марийской АССР, ГОРОВД стремились так расставить милицейские кадры, чтобы она наиболее полно отвечала задачам борьбы с преступностью и охраны правопорядка, давала возможность осуществлять глубокое и устойчивое влияние на криминогенную обстановку в республике. В этих целях, когда к руководству министерством пришел А.И. Дранцев, были произведены значительные перемещения работников по вертикали и по горизонтали. Так, первым заместителем министра-начальником криминальной милиции был выдвинут А.К. Тютюнов (1987 г.), начальниками: ОУР МВД МАССР - Е.Н. Кладчихин (1987), ОБХСС - ВС. Васюта (1985), ОВО - А.Я. Вершков (1986), СУ - СП. Бахтин (1987), ПВО - Э.И. Бурнашев (1985), отдела кадров - В.А. Опалев (1985), ФЭО - Е.М. Филиппов (1987), отдела материально-технического и хозяйственного обеспечения - Л.М. Мухамечин (1984).
Перемещения коснулись и всех начальников горрайорганов, за исключением Сернурского, Звениговского и Юринского РОВД. На вышестоящие должности были выдвинуты А.Н. Шальнов (Волжский ГОВД), В.И. Хрусталев (Горномарийский РОВД), А.Н. Блинов (Килемарский), В.Н. Ураков (Куженер-ский), Н.В. Пиржанов (Мари-Турекский), Н.А. Кузьмин (Медведевский), В.Н. Петров (Оршанский), В.А. Кичкин (Новоторъяльский), В.И. Осипов (Сернурский). При осуществлении подобных перемещений учитывались как объективные потребности практики, так и способности, склонность каждого из работников к тому или иному делу, умение хорошо наладить его. Это было особенно важно, когда речь шла о руководящих, управленческих кадрах.
Приоритетное значение придавалось обеспечению стабильности кадрового состава в сочетании с его целенаправленным обновлением. При этом исходили из того, что кадровый состав - это основной, постоянный, профессионально подготовленный контингент сотрудников, имеющих перспективы на службе,
1 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 92, 121.
2 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1491. - Л. 3.
70
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
что обеспечивается гарантированным служебным продвижением, материальными условиями в рамках милицейской службы. На основе стабильности достигается накопление достаточного опыта и обеспечение непрерывности и бесперебойности в работе. Уверенность в стабильности служебного положения -важный фактор морально-психологического характера, стимулирующий эффективную деятельность сотрудников внутренних дел, повышающий престиж их службы.
Вместе с тем, стабильность несовместима с застоем кадров, полным отсутствием их движения. Она отнюдь не исключает, а, напротив, предполагает систематическое, планомерное обновление и омоложение кадров в необходимых пропорциях. Чтобы не допустить застоя кадров, из-за чего они порой перестают видеть и воспринимать новое, МВД МАССР нередко прибегало к перемещению кадров «по горизонтали», то есть на равнозначную должность внутри республики. Это помогало работникам проявить себя на новом месте, вносить свежую струю в работу. В 1988 году начальник Волжского ГОВД Л.И. Дербенев был переведен в УВД Йошкар-Олы, начальник Моркинского РОВД С.М. Головунин - в Куженерский РОВД, начальник Советского РОВД В.Н. Ураков - в тот же Куженерский РОВД и т.д. Такой подход к решению кадровых вопросов позволял при сохранении стабильности основного состава кадров периодически производить их обновление на различных участках.
Руководство МВД Марийской АССР, горрайорганов и подразделений проявляло заботливое и в то же время требовательное отношение к милицейским работникам, создавало для них благоприятные условия для роста, проявления инициативы и предприимчивости. Так, 23 апреля 1987 года коллегия МВД Марийской АССР приняла решение начать практиковать представление к присвоению специальных званий на ступень выше предусмотренных по должности старшего участкового инспектора милиции и участкового инспектора милиции сотрудников, образцово выполнявших свои служебные обязанности1. Заботой о кадрах было продиктовано и решение о том, чтобы все должности от начальника отделения и выше были взяты в номенклатуру коллегии МВД республики2.
В результате достаточно умелого подбора и правильной расстановки кадров, заботливого и требовательного отношения к ним удалось повысить стабильность кадров - постоянство основного состава работников, длительность пребывания их в занимаемых должностях. Это, в частности, коснулось руководства ГОРОВД.
Следует отметить, что сменяемость руководителей органов внутренних дел республики в советский период была относительно невысокой. Процесс их «кадрового развала» в стране, по мнению исследователей, берет начало в 1982 году, когда с приходом на должность министра внутренних дел СССР В.В. Федорчука началось «системное уничтожение профессионального ядра
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 479. - Т. 1. - Л. 171.
2 Там же. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1475. - Л. 116.
71
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
служб и подразделений под лозунгом очистки рядов от коррумпированных должностных лиц»1.
Вопреки этому, в МВД Марийской АССР подобный процесс начался несколько позже, в 1990-е годы. Так, почти за тридцать лет (с 1961 по 1990 г.) в республике сменились лишь два министра (Н.Ф. Попов и А.И. Дранцев); за двадцать четыре года (с 1963 г. по 1987 г.) - два начальника криминальной милиции (М.Т. Мезенцев, В.В. Смоленцев); за двадцать семь лет (с 1964 г. по 1991 г.) - четыре начальника ОУР (Н.И. Анисимов, Л.П. Ефремов, А.К. Тютюнов, Е.Н. Кладчихин). Более тридцати лет (с 1960 г. по 1991 г.) или по семь с половиной лет в среднем начальниками ОБХСС МВД МАССР работали А.Н. Ивонин, В.В. Смоленцев, К.Т. Медведев, В.С. Васюта. Позитивная динамика во второй половине 1980-х годов наметилась и в отношении сменяемости начальников горрайорганов внутренних дел и их заместителей. Архивные материалы, свидетельства ветеранов указывают на относительно высокий уровень престижности службы в органах внутренних дел до 1989 года. В этот период наблюдалось постоянство кадрового состава, преемственность. Возрастной состав кадров МВД Марийской АССР на 1 января 1987 г. характеризовался следующим образом: сотрудники в возрасте до 30 лет составляли 48,8 % личного состава, от 31 до 45 лет - 43,1 %, свыше 45 лет - 8,1 %.
Вместе с тем, в полной мере решить кадровую проблему не удалось. В 1987-1989 годах в республике сменились 69 руководящих работников, из которых почти каждый третий как не справившийся с возложенными обя-занностями2. Неоднозначные кадровые изменения происходили во многих горрайорганах. Так, в Волжском ГОВД, одном из крупнейших горрайорганов республики, где проживало более 58 тыс. человек, в 1986-1989 гг. сменилось 30 % личного состава, правда, одновременно доля лиц с высшим образованием возросла в нем с 24,7 до 28,3 %3.
Высоким был процент текучести кадров. В 1986 г. он составил 6,1 %, в 1987 г. - 4,6 %, в 1988 г. - 5,3 %4. При этом среди рядового состава она более чем в два раза была выше, чем среди начальствующего состава. По оценке коллегии МВД МАССР (23 октября 1986 г.), причиной тому явились «большой объем работы, сильная психологическая нагрузка, отсутствие практических навыков». Отрицательно сказывалось и «не всегда качественное обучение оперсостава, недостаточная работа с резервом на выдвижение, формальная индивидуально-воспитательная работа начальников с подчиненными»5.
Общий некомплект кадров в 1985 году составил 70 единиц или 2 %6, в 1986 г. - 57 единиц (1,6 %). С этого момента данный показатель начал расти:
1 Железняк Н.С. О факторах, детерминирующих коррупцию в органах внутренних дел // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. -2008. - № 4. - С 34.
2 ГАРМЭ. - Ф. 1. - Оп. 77. - Д. 852. - Л. 92.
3 Там же. - Л. 14-15.
4 Там же. - Л. 9, 88.
5 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 464. - Т. 3. - Л. 55.
6 Там же. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1475. - Л. 113.
72
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
в 1987 г. - 1,7 %, в 1988 г. - 1,8 %'. Большая часть основных служб, а также органов и подразделений были укомплектованы полностью.
За годы Советской власти существенным образом изменился национальный состав милиции. В органах внутренних дел союзных и автономных республик значительно возросло число сотрудников коренной национальности. Осуществляя кадровую политику, МВД Марийской АССР заботилось о том, чтобы все национальности, живущие в республике, имели должное представительство в органах внутренних дел. В республике удельный вес сотрудников из числа мари повысился с 25 % в 1925 г.1 2 до 41,7 % в 1988 г.3 Это явилось свидетельством возникших после Октября 17 года и окрепших в среде марийского народа традиций государственной службы.
Многонациональная милиция республики выдвинула целую плеяду замечательных стражей порядка, честных, принципиальных, талантливых. Применительно ко второй половине 1980-х годов среди них следует назвать Р.Д. Пшидатка (адыгеец), А.И. Дранцева - министра внутренних дел, В.Б. Яковлева - начальник политотдела, С.П. Бахтина - начальника следственного управления, Л.М. Мухамечина - начальника отдела материально-технического и хозяйственного обеспечения (русские), В.И. Петрова (чувашин), Г.И. Соколова и Н.Г. Охотникова - заместителей министра внутренних дел, А.В. Эчушина - начальника Информационного центра, Г.И. Петрова - начальника экспертно-криминалистического центра, Е.М. Филиппова - начальника финансово-экономического отдела (марийцы).
Однако в комплектовании кадрового состава милиции имелись и упущения, трудности. Вследствие ошибок и формализма, допускавшихся в ходе формирования личного состава, продолжала выстраиваться тенденция, в рамках которой представители титульной наций не добирали влиятельных кадровых позиций4. Доля лиц коренной национальности среди начальствующего состава МВД республики в 1985 г. составила 35 %, в 1986 г. - 32,3 %, в 1987 г. - 32,3 %, в 1988 г. - 34,4 %5. Одновременно их удельный вес среди рядового состава равнялся соответственно 53,9; 54,1; 54,1 и 50,3 %6. Среди ру-
1 Сведения представлены по состоянию на 1 января соответствующего года. См.: Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 10.
2 Иванов В.А. Милиция в Марийском крае в 1917-1941 гг.: проблемы организации и деятельности: моногр. - М.: Логос, 2005. - С. 241.
3 В составе населения республики русские тогда составляли 47,5 %, мари - 43,5 %, другие национальности - 9 %. См.: Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. -Т. 1. - Л. 2.
4 По мнению исследователей, подобная тенденция присуща в целом формированию республиканской элиты в Марий Эл, а также в Удмуртии. См.: Ерофеев Ю. Возвращение долга. -М., 2006. - С. 245-246; Феномен Удмуртии. Парадоксы этнополитической трансформации на исходе XX века.
5 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 10. Для сравнения: на 1 января 1988 г. доля русских в республике составляла 47,5 %, мари - 43,5 %, других национальностей - 9,0 %.
6 Сведения представлены по состоянию на 1 января соответствующего года. См.: Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 10.
73
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
ководителей основной номенклатуры доля мари составила 16,7 %, руководителей учетно-контрольной номенклатуры - 16,6 %, начальников РОВД -29,4 и их заместителей - 27 %.
Заметная диспропорция сложилась в г. Йошкар-Оле. 62,8 % рядового состава Ленинского РОВД в 1988 г. составляли представители титульной нации, в то же время их доля среди лиц начсостава райотдела равнялась лишь 28,7 %. Примерно таким было представительство и в Заводском РОВД столицы республики.
Слабым было представительство мари в основных службах. В УР доля мари составила 31,4 %, БХСС - 38,2 %, ГАИ - 28,8 %1. Существенные перекосы аналогичного свойства сложились и в большинстве городских и районных отделах внутренних дел. В конце 1980-х годов, в условиях «заметно возросшей», по признанию политотдела МВД Марийской АССР, «заинтересованности сотрудников к проблемам межнациональных отношений», устранение подобных диспропорции приобретало особое значение2.
Сентябрьский (1989 г.) Пленум ЦК КПСС обязал ЦК компартий республик, обкомы, крайкомы, все партийные организации принять меры, направленные на гармонизацию межнациональных отношений. После Пленума ЦК оживилось обсуждение этих проблем, были приняты добротные документы. Однако существенного влияния на комплектование личного состава милиции республики они не оказали.
Интересы успешного противостояния растущей преступности и охраны правопорядка настоятельно требовали увеличения численности подразделений и органов внутренних дел. В 1985 году МВД СССР была дополнительно выделена республикой милиции 121 штатная единица. Это позволило укрепить дополнительной штатной численностью подразделения уголовного розыска, БХСС, следствия, дежурные части, вневедомственную охрану и др. В целом конец 1980-х годов и, особенно, начало 1990-х годов ознаменовались значительным количественным ростом МВД Марийской АССР. В 1988 году приток новых сил составил 2107 человек3, в 1990 г. - более 1900. В основном в ряды милиции вступали передовики производства, квалифицированные работники.
Общая штатная численность аттестованного состава МВД Марийской АССР за 1985-1990 годы увеличилась почти на 250 единиц или на 7 %. На 1 января 1985 года она составила 3458, в 1986 г. - 3 5 794, в 1988 г. - 3569, в 1990 г. - 3700 единиц5. Это пополнение трудных лет перестройки второй половины 1980-х годов умножало силы правопорядка, повышало их влияние во всех сферах жизни советского общества. Конечно, при массовом приеме, наряду с действительно передовыми рабочими, колхозниками, представителями интеллигенции, в советскую милицию попадали и недостаточно зрелые, под-
1 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 2.
2 Там же. - Ф. 41. - Оп. 8. - Д. 35. - Л. 10.
3 Архив МВД по Республике Марий Эл. - Ф. 15. - Оп. 86. - Д. 1481. - Т. 1. - Л. 47.
4 Там же. - Д. 1518. - Т. 1. - Л. 60-68, 103.
5 Архив МВД по Марий Эл. - Ф. 12. - Оп. 1. - Д. 531. - Т. 1. - Л. 212.
74
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
готовленные люди. Были случаи, когда прием в милицию производился в порядке массовой кампании, без тщательной проверки вступавших. Однако не это определяло качественный состав республиканской милиции.
Количественный и качественный рост подразделений и органов внутренних дел Марийской АССР во второй половине 1980-х годов свидетельствовал о связи правоохранительных органов с населением, о значительной их поддержке общественностью. Он отражал тот высокий политический и трудовой подъем, которым были охвачены советские люди, великий пафос обновления страны. По мере того, как все более падали надежды людей на успех перестройки, демократизацию общества, ускорение социально-экономического развития страны, снижался авторитет советской милиции, размывалось ее профессиональное ядро, возрастало безразличие стражей порядка, усиливались их пассивность и формальное отношение к выполнению должностных обязанностей.
Огромная работа, направленная на перестройку форм и методов укрепления кадрового потенциала республиканской милиции, на решение сложнейшей в условиях переходного периода проблем комплектования, подготовки и воспитания милицейских кадров, тем не менее, стала важным фактором противостояния растущей преступности, сохранения правопорядка на социально приемлемом уровне в республике и в стране в целом.
Н.И. Петрен*о*
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЛИШЕНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ В ДРЕВНЕЙ РУСИ
Временное ограничение и лишение свободы как средство изоляции неугодных по различным причинам лиц отдельному социуму либо экономически и политически господствующей группе появляется в Древней Руси довольно рано. По своим сущностным характеристикам оно пока исходит к таким явлениям, как военный плен и рабство1. Поэтому лишение свободы еще не является наказанием как таковым. Изначальной его целью выступает необходимость устранения того или иного субъекта общественных отношений с политической, экономической или иной сферы жизнедеятельности общества в связи с какими-либо событиями или до наступления каких-либо событий, но отнюдь не наказание, кара. Элементы кары появятся несколько позже. Лишение свободы являлось способом, инструментом достижения вышеозначенных целей, а также мерой пресечения по отношению к преступнику до рассмотрения дела
Д-р юрид. наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.
1 Упоров И.В., Чорный В.Н. Виды уголовных наказаний и порядок их исполнения, установленных в первых кодифицированных нормативных правовых актах России. - Рязань, 1998. -С. 6.
75
