CC BY
70
УДК 34
УРОКИ И ОПЫТ ПОСЛЕДНЕЙ РЕФОРМЫ ПОЛИЦИИ В ИСТОРИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Кручинин В.Н.
Филиал Российского государственного социального университета в г.
Воронеже, Россия.
Аннотация: в научной статье рассматриваются особенности, проблемы и уроки проведения последней реформы полиции в дореволюционной России в конце XIX-начале XX вв., формирование правовой компетенции полиции и ее законодательное закрепление.
Ключевые слова: полиция, реформа, правовая компетенция полиции, законодательство о полиции.
THE LESSONS AND EXPERIENCES OF THE PAST POLICE REFORM IN THE HISTORY OF THE RUSSIAN EMPIRE
Kruchinin V.N.
Branch of the Russian State Social University in the Voronezh city, Russia.
Abstract. The scientific article considers the peculiarities, challenges and lessons holding in the last reform of the police in pre-revolutionary Russia in the late XIX - early XX centuries, the formation of legal competence of the police and its legislative consolidation.
Keywords: the police reform, the legal competence of the police, the law on police.
Социально-экономическая, политическая ситуация, сложившаяся в России в конце XIX в. - начале XX в., требовала коренных изменений в праве, особенно в правовом обеспечении деятельности полиции, так как существующее законодательство, регламентирующее организацию, деятельность и компетенцию полиции не отвечало потребностям времени.
В конце XIX условиях нарастания социальной напряженности перед правительством встала задача или сохранения существующего строя репрессивными методами, или его модернизация. В высших правительственных кругах не было единого мнения по решению этой проблемы. Одни (в частности, министр финансов С.Ю. Витте, губернатор П.Д. Свя-тополк-Мирский и др.) считали необходимыми экономические, политические и социальные реформы, чтобы привести государственное устрой-
ство России в соответствие с потребностями развивающегося индустриального общества. Другие (такие как, обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, министры внутренних дел И.Н. Дурново и В.К. Плеве) не признавали произошедших в экономической жизни страны перемен, требовали расправы с революционерами и оппозиционерами, стремились усилить идеологический нажим на общественное сознание в духе теории «официальной народности». Далеко не последняя роль в этом процессе отводилась полиции. В этой ситуации выбор правительственного курса целиком и полностью зависел от императора.
Полиция в России в начале XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений. Говоря о полицейском аппарате России, царившей в нем неразберихе, отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность A.A. Лопухин писал: «Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы, полицейского устава, составляет пробел в Своде законов, особенно существенный в виду исключительной сложности полицейских учреждений в России. Существовали, да могут и теперь оказаться такие, относящиеся до полиции распоряжения законодательной власти, которые в Свод законов и не вносились и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему дело полиции органу для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют» [1, с. 9-10].
В связи с этим в начале XX века появляется целый ряд законопроектов по преобразованию полицейских органов, часть разработанных положений была утверждена, но многие законоположения так и остались в стадии разработки и обсуждения.
Необходимо было разработать законодательство, которое привело бы полицейские органы страны в соответствие с изменившимися социально-политическими и экономическими условиями в России.
Дальновидные и умные государственные деятели империи понимали, что необходимы коренные преобразования всей полиции, поэтому в начале XX века появляется ряд проектов реформирования полиции.
В стране действовали различные ведомственные и межведомственные комиссии и подкомиссии, готовившие законопроекты по реформированию полиции, в МВД стекалась информация с мест с предложениями по реорганизации полицейских органов, существовал ряд частных проектов по переустройству полиции России.
3 июля 1900 году из Министерства внутренних дел губернаторам было разослано Циркулярное письмо за подписью товарища министра внутренних дел князя Святополк-Мирского, в письме говорилось: «Прошу вас обсудить предложения по реформированию полиции и сообщить ваши предложения о целесообразности постановки настоящего вопроса, в связи с местными условиями» и приводился перечень вопросов, по которым министерство хотело получить ответ [2, л. 1].
События революции 1905 года с новой силой высветили недостатки организации и функционирования всего государственного механизма царской России, в том числе и полиции. Как и все полицейские службы, сыскная полиция в начале XX века активно занималась кроме уголовного также и политическим сыском, выполняя повеления охранки или жандармерии. В связи с этим, в распоряжении начальников сыскных отделений стекалась полная информация о состоянии дел на местах. Многие из них высказывали свое мнение вышестоящему руководству о причинах тех или иных выступлений и даже предупреждали заранее о возможных последствиях тех или иных действий властей.
Так, в начале века полковник Тархов, возглавлявший Воронежское управление, известный своими либеральными взглядами, образованностью и порядочностью осмелился честно и открыто писать воронежскому губернатору о причинах волнений и забастовок местных железнодорожных рабочих. Он подчеркнул, что если и впредь рабочие будут получать издевательскую зарплату, то положение в городе Воронеже осложнится, и стачки и забастовки станут весьма вероятными [3]
Под председательством губернаторов на местах проводились совещания по вопросу реформирования полиции. Так, 26 августа 1908 года в Витебске состоялось совещание, которое рассмотрело представленный городскими и уездными совещаниями Витебской губернии материалы по пересмотру лежащих на полиции функций, не отвечающих прямому назначению полиции.
Комиссия пришла к следующему заключению: «... Совещание находит необходимым освободить чинов полиции от означенных поручений, возложить их на отдельные исполнительные органы... Вместе с тем, губернское совещание не нашло возможным уменьшить состав полиции и полицейских канцелярий, в виду ограниченности состава полиции в губернии» [4, с. 2].
Наиболее разработанные законопроекты по реформированию полиции представили: Особое совещание под председательством A.A. Игнатьева, член Совета министра внутренних дел действительный статский советник В.Э. Фриш, межведомственная комиссия под председа-
тельством товарища министра внутренних дел A.A. Макарова и подкомиссия под председательством директора Департамента полиции М.И. Трусевича.
Одной из первых, для подготовки материалов по пересмотру «установленных для охраны государственного порядка особых законоположений», в декабре 1904 года было создано Особое совещание под председательством A.A. Игнатьева. Члены Особого совещания проделали большую подготовительную работу, собраны материалы о действующем законодательстве России, соответствующие материалы по иностранному законодательству, составлен подробный исторический обзор мероприятий общего характера по охране государственного порядка. Особое совещание под руководством A.A. Игнатьева практически завершило подготовку проекта закона об «Исключительном положении», но из-за начавшейся революции правительство сочло нецелесообразным рассматривать подготовленный проект. В дальнейшем материалы, подготовленные Особым совещанием, были доработаны межведомственной комиссией под председательством A.A. Макарова.
Одним из членов Особого совещания был действительный статский советник В.Э. Фриш, который работая в составе комиссии, подготовил свой персональный проект реформирования полиции империи [5, с. 126]. Его документ назывался «Проект учреждения государственной стражи в России». Сущность проекта В. Э. Фриша заключалась в том, чтобы все существующие в России виды полиции: общую (наружную), сыскную, охранную, Отдельный корпус жандармов, речную, портовую, земскую стражу - объединить в единую под названием «Корпус государственной стражи». В соответствии с проектом В.Э. Фриша создаваемый Корпус государственной стражи должен быть в двойном подчинении, то есть, в строевом и дисциплинарном отношениях - в подчинении военного министра, а в «отношении несения служебных обязанностей по охранению порядка и безопасности» - министра внутренних дел. Производство офицеров в следующий чин должно было осуществляться по согласованию двух министров.
Автор проекта предлагал создать особую должность командира Корпуса государственной стражи. Государственная стража должна была подразделяться на полицию исполнительную (полицию безопасности, в состав которой должна была войти и политическая полиция) и судебную. Полиция «благосостояния полностью передавалась в ведение городских и земских общественных учреждений. Структура корпуса должна была соответствовать административно-территориальному делению империи: в губерниях - бригады, в уездах - отделения, а в городах - роты. Территориальные формирования государственной стражи, включая и судеб-
ную полицию, по замыслу Фриша, должна находиться на местах в ведении местных губернаторов, их помощников по наружной части и градоначальников в губернских городах [6] В.Э. Фриш предлагал увеличить штаты полиции и установить численность корпуса государственной стражи из расчета один стражник на 500 жителей в городах и на 1000 жителей в уездах. Таким образом, общее число только полицейских стражников тогда составило бы в России 150 тысяч человек.
Для увеличения численности полиции требовались дополнительные финансовые средства, естественно министр финансов эти предложения встретил в штыки. Понимая, что правительство не пойдет на резкое увеличение расходов на полицию, Фриш предложил изменить порядок ее комплектования.
Предполагалось, что служба в Государственной страже приравнивается к военной и комплектоваться личным составом будет за счет военных чинов действительной службы. По замыслу Фриша, наряду с привлечением служащих по вольному найму, предполагалось комплектовать корпус офицерами и военнослужащими срочной службы (на пять лет). Проект предполагал следующий порядок: новобранец призывался для прохождения срочной службы в Корпус государственной стражи и служил первые три года с содержанием 5 рублей, а два последних года, также с зачетом в срок срочной службы, по контракту с полным содержанием. Фриш считал, что перевод полиции на такой порядок комплектования позволит выделить необходимые финансы на качественное улучшение материального положения полицейских.
Автор не без основания полагал, что никакие изменения структуры и методов работы полиции не дадут желаемых результатов без существенного увеличения окладов, ставящего ее чинов «в совершенно независимое в материальном отношении положение» [7].
Особый отдел Департамента полиции с отчаянием писал о состоянии дел в Бакинской губернии: «Состав местной полиции настолько неудовлетворителен, что никакого серьезного содействия в деле политического розыска и пресечения оказать не может, к тому же он почти весь находится под влиянием местных капиталистов, склонных вообще к противодействию правительственным мероприятиям; даже наблюдались случаи предупреждения заинтересованных лиц об ожидаемых у них следственных действий» [8].
В.Э. Фриш, учитывая усиливающееся падение авторитета полицейской службы среди населения, особенно сельского, предлагал внести в Государственную думу проекты новых законов о поселковом и волостном управлении. Это предложение В.Э. Фриша, в случае его принятия,
привело бы выборные органы крестьянского самоуправления в подчинение Корпусу государственной стражи в вопросах выполнения ими полицейских функций.
Состав Государственной стражи должен был быть такого состава, чтобы сам своими силами и средствами мог справляться с волнениями, прибегая к помощи войск только лишь в крайних случаях. Под впечатлением развернувшихся в стране в начале века выступлений сельского и городского населения против существующего режима В.Э. Фриш, в соответствии со своим проектом, стремился создать полицию на новых военизированных началах, прежде всего, способную подавить именно массовые выступления и беспорядки.
Проект В.Э. Фриша как в целом, так и отдельные его предложения (об объединении всех видов полиции, выделении полиции безопасности и судебной полиции, об увеличении численности полиции, улучшении материального положения полицейских чинов, передаче в ведение городских и земских учреждений исполнения обязанностей, связанных с полицией благосостояния и др.) не был принят, прежде всего, в силу тяжелого финансового положения в стране, а также целого ряда других объективных и субъективных причин. Кроме финансовых средств в стране не хватало подготовленных квалифицированных кадров, ряд высокопоставленных чиновников подвергли критике предложение В.Э. Фриша о подчинении стражи сразу двум министрам, что привело бы неминуемо к двоевластию. Против принятия данного проекта активно выступили губернаторы и многие должностные лица, которые не хотели терять своего влияния на полицию и своих постов.
Одной из важнейших причин, которая повлияла на судьбу проекта В.Э. Фриша, было требование о ликвидации Отдельного корпуса жандармов - важнейшего вида политической полиции России. По мнению руководства Министерства внутренних дел, политическая полиция в лице Отдельного корпуса жандармов «блестяще подтвердила наличность укоренившихся в нем традиций, и отказаться от дальнейшей службы этого окрепшего организма было бы нецелесообразно» [9].
Преобразования полиции, предлагаемые В.Э. Фришем, в сложившейся ситуации были бы слишком рискованными, тем более, что, предполагаемые изменения вызывали серьезные опасения и недовольство среди правящей верхушки. Правительство посчитало принятые в 1905-1906 гг. меры по увеличению штатов и некоторому улучшению материального положения полицейских достаточным, тем более что революционная волна в стране в пошла на убыль [5, с. 133]. Тем не менее, положение в полиции продолжало оставаться неудовлетворительным.
Осенью 1906 года по инициативе министра внутренних дел П.А. Столыпина образуется комиссия для подготовки реформы полиции под
председательством товарища (заместителя) министра внутренних дел (впоследствии министра) A.A. Маклакова. Комиссия, созданная при МВД, в то же время, носила межведомственный характер, поскольку в ее заседаниях принимали участие высокопоставленные представители канцелярии Его Императорского Величества, Государственной канцелярии, Обер-Прокурора Святейшего Синода и министерств юстиции, финансов, военного, путей сообщения, народного просвещения, торговли, промышленности и ряда других.
Основной задачей Комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции. Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее условия службы и порядок деятельности чинов полиции, выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции.
Своей непосредственной задачей Комиссия считала «упорядочение» полиции безопасности, полиции как органа власти, призванного обеспечить «безопасность и спокойствие населения». В то же время, Комиссия сочла «излишним» входить в существо всех многочисленных технических и специальных вопросов социальной жизни, которые относятся к области полиции [10, с. 12].
В результате изучения состояния дел в полиции члены Комиссии пришли к единодушному мнению о том, что «одна из существенных, если не главная причина неудовлетворительного течения полицейского дела в Империи коренится в чрезмерном обременении чинов полиции обязанностями, не только не соответствующими ее прямому назначению, но иногда совершенно ей чуждыми» (пожалуй, это был единственный вопрос, по которому за все время работы Комиссия пришла к единодушному согласию). В качестве органа правительственной власти, призванного к охранению в государстве мира и спокойствия, а равно личной и имущественной безопасности, полиция должна быть поставлена в такие жизненные условия, при которых выполнение возложенной на нее трудной и ответственной задачи было бы действительно реальным [11, с. 179].
Между тем, исторически сложившиеся условия развития законодательства о полиции сделали выполнение этого требования совершенно невозможным. Так как, помимо мероприятий, направленных к предупреждению, обнаружению, устранению и преследованию деяний, признаваемых преступными или недозволенными, законодатель возложил на полицию множество самых разнообразных обязанностей в области гражданского управления, уголовного и гражданского суда, государственного и общественного хозяйства. Несомненно, что качественному выполнению полицией своих прямых и непосредственных обязанностей
препятствовали именно те служебные действия, которые должны были бы выполняться другими органами государственной власти, общественными и сословными учреждениями. Комиссия констатировала, что исторически подобная неправильная постановка полицейского дела произошла от смешения в законодательстве XVII и XVIII веков понятий административной и вообще исполнительной власти с понятием власти полицейской [12, с. 1-3].
С проектом полицейской реформы в 1907 году на заседании II Государственной думы выступил премьер-министр и министр внутренних дел П.А. Столыпин. Он изложил ряд положений, направленных на реформирование полицейской системы. Одно из направлений реформирования, предложенное им, это усиление взаимодействия различных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Это вызвано тем, что несмотря на целый ряд проектов и предложений по объединению полиции, в губернии так и не было создано ка-кого-либо органа, объединявшего деятельность губернской полиции. В губерниях полицмейстеры городов и исправники уездных управлений напрямую подчинялись губернатору, а губернские жандармские управления вообще были независимы от губернатора. Они должны были лишь взаимодействовать с ним. Кроме этого, создание охранных отделений, которые были независимы не только от губернаторов, но и от жандармских управлений, внесло еще большую разобщенность среди полицейских органов империи. Все это вело к соперничеству между ними и нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешить на месте губернатор, так как, кроме общей полиции другие полицейские органы в губернии ему не подчинялись. В связи с этим Столыпин предложил следующие меры.
Во-первых, ввести на местах должности помощников губернаторов по полиции, которым подчинить как общую, так и жандармскую полицию, и охранные отделения. Губернские жандармские управления подлежали, согласно этому плану, ликвидации, а на их базе Столыпин предполагал учредить губернские полицейские управления, подчиненные губернаторам, через их помощников по делам полиции.
Во-вторых, свести все многочисленные правовые акты в единый «Устав полицейский», в котором учесть новые моменты в жизни Российского государства и, в частности, особенности полицейской службы в условиях принятия Основных законов Российской империи 1906 года, многопартийности, разрешения, хотя и ограниченной, свободы слова, печати, союзов и т. д.
В-третьих, создать сеть полицейских учебных заведений для подготовки работников полиции, так как переводимые в жандармские органы и общую полицию армейские офицеры и чиновники, как правило,
не знали особенностей полицейской службы и не были к ней готовы, особенно в новых условиях.
В-четвертых, увеличить оклады служащим полиции и жандармерии в три раза, так, как только при достаточной оплате труда возможна борьба с коррупцией в полиции.
Однако реформа, предложенная Столыпиным, так и не была проведена. Это объяснялось косностью и консерватизмом бюрократического аппарата, и нехваткой финансовых ресурсов. Кроме того, либеральная общественность требовала прежде чем проводить полицейскую реформу, принять законы, гарантирующие права и свободы личности, что было неприемлемо для самодержавия [13, с. 42-43].
Тем не менее, работа над другими проектами продолжалась. Для разработки и более тщательного изучения существующего законодательства, а также выработки более приемлемого проекта «Основных положений преобразования полиции в Империи» в январе 1908 года была выделена особая подкомиссия под председательством директора Департамента полиции М.И. Трусевича.
Эта подкомиссия, изучив подготовленные материалы Особым совещанием под председательством A.A. Игнатьева, тщательно проработав действующее законодательство о полиции в России, а также в других странах (с этой целью М.И. Трусевич был откомандирован за границу), составила огромные перечни обязанностей полиции со ссылками на Свод законов, законоположения, не вошедшие в Свод законов, инструкции, циркуляры, распоряжения различных ведомств.
В результате этой работы все обязанности, лежащие на полиции, были разбиты по группам и детально рассмотрены. Кроме этого, подкомиссия составила подробный перечень вопросов, которыми занималась полиция, но которые не отвечали ее прямому назначению и отвлекали от выполнения главной обязанности - «ограждать и обеспечивать безопасность и спокойствие» [14, с. 119].
В результате проделанной работы в ноябре 1908 года подкомиссия Трусевича представила на рассмотрение и обсуждение «Проект основных положений преобразования полиции в Империи. Проект имел три раздела: учреждение полиции, Отдельный корпус жандармов, сложение с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей.
Первое на чем сосредоточила свое внимание Комиссия под председательством A.A. Макарова - это попытка дать полиции определение как органа власти, определить ее устройство, виды, условия службы, направления деятельности и отношение ее к другим органам управления и власти.
Определение полиции Комиссия сформулировала в первом разделе подготовленного «Проекта основных положений преобразования
полиции в Империи»: «Полиция есть орган правительственной власти. В пределах, возложенных на нее обязанностей, полиция наблюдает за исполнением законов и обязательных постановлений и принимает меры к предупреждению, обнаружению, устранению и преследованию деяний, направленных против государственного и общественного порядка, а равно личной и имущественной безопасности» [15]. Это была первая статья проекта. Вторая статья касалась вопроса организации полиции -«Министр внутренних дел, шеф жандармов, есть главный начальник полиции и Отдельного корпуса жандармов» [16]. В соответствии с проектом ближайшим помощником министра внутренних дел должен был стать товарищ министра внутренних дел, заведующий полицией и одновременно являющийся командиром Отдельного корпуса жандармов. Начальником полиции в губернии является губернатор, в области -начальник области, в городах - градоначальник.
Пятая статья этого проекта при обсуждении вызвала много споров и толкований, она устанавливала новые положения, отсутствовавшие ранее в действующем законодательстве, учреждалась новая должность помощника губернатора по полицейской части.
В статье говорилось: «Ближайшее (под руководством губернатора) заведование полицией, а также начальствование над чинами Отдельного корпуса жандармов в пределах губернии, области или градоначальства принадлежит помощнику губернатора (начальника области и градоначальника) по полицейской части. Объем власти коего подробно определяется издаваемою министром внутренних дел - шефом жандармов ин-струкциею, а равно поручениями губернатора (начальника области или градоначальника)» [17]. Производство всех дел по полицейской части сосредоточивалось в особой канцелярии при губернаторе, а губернские жандармские управления упразднялись. Вопрос о соединении полиции с Отдельным корпусом жандармов был одним из важнейших в ходе работы Комиссии.
Первоначально за основу Комиссия взяла проект, предложенный В.Э. Фришем, который своим проектом стремился создать полицию на новых военизированных началах. Но этот проект, после недолгого обсуждения, был отвергнут под предлогом «исключительной трудности проведения в жизнь», потому что вносил коренную ломку в строй всех действующих организаций [18]. Больше всего членов Комиссии пугало введение «института полицейских комиссаров» по образцу западной полиции, увеличение штатов и главное, что их не устраивало в проекте Фриша - это двойное подчинение полиции и комплектование государственной стражи из военных.
Предполагалось, что, объединив полицию с губернским жандармским управлением в особой канцелярии при губернаторе будет обеспечена согласованность в действиях общей полиции и жандармов. В то же время, Комиссия считала, что в результате этого объединения не дается предпочтение Отдельному корпусу жандармов, так как верховная власть остается в руках губернатора. Одновременно это стало как бы началом постепенного упразднения корпуса жандармов, как отдельной отрасли полицейской организации.
Комиссия искренне считала, что таким образом происходит объединение полиции и устранение нежелательных трений между общей полицией и жандармерией.
В предлагаемом проекте полиция «сообразно характеру выполняемых ею функций разделялась на полицию: наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную» [19]. В примечании указывалось, что министру внутренних дел предоставлялось право объединять указанные виды полиции в тех местах, где разделение полиции не могло быть осуществлено в связи с некомплектостью. В проекте были статьи, предусматривающие условия поступления на службу, увольнения, содержания полицейских чинов и др.
Второй раздел проекта был посвящен Отдельному корпусу жандармов, который сохранял особую военную организацию. Помощник губернатора по полицейской части назначался из состава офицеров Отдельного корпуса жандармов [20]. Особенно остро стоял вопрос о соотношении между чинами Отдельного корпуса жандармов и губернской властью, о помощнике губернатора по полицейской части [21].
В третьем разделе «О сложении с полиции обязанностей», подробно рассматривались вопросы, которые не отвечали прямому назначению полиции [22].
В это время сведения о готовящейся реформе полиции и подготовленных Комиссией проектах ее проведения попадают в газеты. В 1909 году в печати начинают появляться материалы о подготовленном законопроекте и его авторах.
Газеты «либерального» направления критически оценивали результаты проделанной Комиссией работы по составлению проекта реформы полиции. Часть из этих газет отмечала, что реформа с технической стороны разработана без руководящего плана.
Центральной частью проекта является объединение всех существующих родов и видов полиции, но проект совершенно не касается тайной, охранной полиции, необходимость преобразования которой выдвигалась оппозицией самодержавию с особой настойчивостью.
Как считали авторы статей в газетах, реформу следовало бы начать с ограничения ее почти беспредельных полномочий и сокращения случаев ее вмешательства в личную и общественную жизнь [23].
Некоторые газеты писали, что проект реформы полиции выработан в недрах Министерства внутренних дел и далеко отступает от начал, положенных в основу организации лучших из полицейских систем Европы и указывали, что только отмена исключительных положений, возвращение к нормальному порядку управления, распространение ответственности перед законом на всех граждан без исключения, также на должностных лиц, являются предварительными условиями, при которых только и возможна реорганизация полиции, все же остальные меры беспомощны и не в состоянии положить конец злу [24].
Также на страницах газет активно обсуждался вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения. В этой связи интересно привести высказывание о предстоящей реформе полиции в газете «Живое слово» приморского генерал-губернатора. Он на страницах газеты говорил о взяточничестве полиции, о заслуженном враждебном к ней отношении населения, о том, что «необходимо выкорчевать корень зла, заставивший обывателя потерять к полиции всякое доверие и относиться к ней с нескрываемой враждебностью, а до тех пор полиция и общество будут составлять два враждебных лагеря, и это неестественное явление не изменится к лучшему, не только частичным увеличением содержания отдельных чинов, но и многократным увеличением этого содержания. Да обыватель задохнулся бы под гнетом наших полицейских законов, если бы не возможность откупиться от них. Создайте новые, соответствующие времени полицейские законы, облеките полицию полной властью, но отдайте эту власть не под контроль административный, а суда, создайте законы о неприкосновенности личности под защитой того же суда и будьте уверены, это доверие общества к полиции сразу появиться» [25].
Большое внимание вопросу о доверии полиции и улучшении ее материального положения уделяла и сама Комиссия A.A. Макарова. С одной стороны, ей хотелось создать прочную, заинтересованную, интеллигентную полицию, но с другой стороны она боялась больших расходов на ее содержание.
Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом министров 12 июля 1911 года и 31 января 1912 года. На рассмотрение Совета министров были представлены три документа: проект «Учреждения полиции»; проект «Устава полицейского» и «Заключение». В «Учреждении полиции» излагалась организация реформированной полиции, определялись ее виды; нормы личного состава полицей-
ских чинов, их оклады; источники финансирования. Проект преобразования полиции был значительно дополнен по сравнению с обсуждавшимся в декабре 1908 года. В некоторых случаях он существенно детализирован, количество статей возросло в 2 раза (230 статей). В представленном на обсуждение проекте отсутствовал ранее представлявшийся документ «Об отдельном корпусе жандармов», вместо него теперь появился раздел «Устав полицейского» и «Заключение».
В представленном Совету министров проекте отсутствовало также определение полиции и ее места в политической системе государственной власти. По этому проекту общее заведование полицией возлагалось на одного из товарищей министра внутренних дел, в то же время указывалось, что его должность «может быть совмещена с должностью командира Отдельного корпуса жандармов». В соответствии с предыдущим проектом эти должности совмещались обязательно.
Вопрос об объединении всех видов полиции под властью МВД так и остался открытым, хотя Макаров и приводил убедительные факты того, что создание должности помощника по полицейской части при губернаторе ведет к объединению полицейской службы.
Второй документ «Устав полицейского» представлял собой свод узаконений, определяющий служебные права и обязанности чинов полиции. Этот Устав должен был заменить действующий, но явно устаревший «Устав о предупреждении и пресечении преступлений».
В проекте Устава в некоторых пунктах конкретно указывались «условия и порядок исполнения» полицией возложенных на нее обязанностей, в некоторых пунктах содержалась отсылка к Своду законов, где определялись особые обязанности полиции.
Целью введения правил о полицейском надзоре была борьба с тунеядством, нищенством и «ограждение» населения от преступных посягательств со стороны таких лиц, которые «отвыкнув от труда и живя попрошайничеством, часто впадают в преступление лишь бы иметь возможность предаваться праздности» [26].
Что же касается надзора политического, то в него не вносились никакие изменения, поскольку реформа практически не затрагивала Отдельный корпус жандармов, его структуру и функции. В краткой объяснительной записке к заключению Комиссии указывалось, что Комиссия не считает своей компетенцией касаться постановлений и правил, на которых жиздется Корпус жандармов [27, с. 26].
В «Заключении» намечался порядок осуществления реформы полиции. В нем предусматривалось, что предполагаемое переустройство полиции следует проводить пока только в 50-ти губерниях, которые управляются по «общему учреждению губернскому и присоединением к ним губернии Севастопольской, чтобы новые узаконения вошли в силу
одновременно в этих губерниях». В этой же части предусматривались изменения и дополнения к действующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с полиции и передаваемые в другие ведомства и организации.
В представленных материалах было собрано все законодательство, регулирующее служебную деятельность полиции и ее отношение к населению. Обсуждение этих материалов 12 июля 1911 года в Совете министров прошло без особых осложнений. Отдельные замечания высказал министр финансов Коковцев, который считал, что основная цель задуманной реформы - объединение полиции, в действительности не достигается, а создается «исключительно привилегированное положение для высших чинов жандармского корпуса, из числа коих должны обязательно назначаться будущие помощники губернатора по полицейской части». По проекту окажется, говорил он, что «вся местная полицейская сила сосредоточится в руках старших чинов Корпуса жандармов, от чего влияние их возрастет, конечно, в чрезвычайной степени в ущерб значению общей полиции. И это поведет не столько к объединению общей полиции с жандармской, а к поглощению общей полиции жандармским корпусом» [28]. Несмотря на высказанное мнение Коковцев не настаивал на изменении этого пункта. Серьезные возражения он высказал, и пытался отстаивать их, по поводу финансовых расходов на содержание полиции.
Совет министров на высказывания Коковцева постановил, что вопрос об окладах содержания полицейским чинам «один из наиболее важных в обсуждаемой реформе, ибо само собою ясно, что нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием. Вместе с тем, по условиям и обстановке, в которых протекает полицейская деятельность, последняя наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасности для полицейских чинов, мало чем уступает военной службе». Но в отличии от военной службы, полицейская деятельность не пользуется тем общественным уважением, которое по праву принадлежит военному сословию. Совет министров полагал, что надлежащее вознаграждение полицейских служащих является первым условием правильной полицейской организацию.
Представляет интерес заключение Совета министров по проблемам реформирования полиции, в котором указывалось: «... в существе своем они (проекты) заслуживают полного одобрения как серьезный шаг к коренному преобразованию нашего обветшалого полицейского строя, не соответствующего уже усложнившимся запросам текущей жизни» [29].
Что же принципиально нового вносил этот проект? Главными итогами предлагаемой реформы должны были быть: упразднение губернских жандармских управлений; создание особой канцелярии при губернаторе, на которую возлагались все дела по полицейской части; введение новой должности помощника губернатора по полицейской части, который должен заведовать особой канцелярией. Принципиальное значение имела оговорка, что помощник губернатора назначался из офицеров Отдельного корпуса жандармов.
Уездные исправники переименовывались в уездных начальников, предполагалось упразднить уездные и городские полицейские управления и заменить их канцеляриями при уездных начальниках и полицмейстерах. Учреждались новые должности старших офицеров полицейской стражи, вместо инспекторов, и новые должности помощников становых приставов. Околоточные надзиратели переименовывались в полицейских надзирателей с повышением класса должности. Что касается сельской полиции, то волостные старшины, сельские старосты и десятские только формально включались в состав полиции, так как эти должности «будут только» исполнять возложенные на них законом обязанности «полицейского свойства», тем самым сохранялась давно уже изжившая себя полицейская повинность.
Для определения численного состава полиции в каждом городе или уезде предполагалось установить особые нормы соотношения между численностью населения и полицией. Для лиц, желающих занять полицейские должности, устанавливался образовательный ценз, для подготовки полицейских чинов учреждались особые курсы и полицейские школы.
Значительно увеличивалось содержание чинов полиции, оплата планировалась в зависимости от разряда местности, в которой проходит служба. Столичная полиция находилась вне разряда. С полиции снимались не свойственные ей обязанности и передавались в другие учреждения.
Но несмотря на большое количество конкретных предложений и мер, направленных на повышение эффективности полиции, проект практически не обеспечивал главного - единства полиции. Различные виды полиции оставались в ведении различных ведомств. Практически без изменений сохранялся Корпус жандармов.
Причинами того, что проект так и не был проведен в жизнь послужили следующие обстоятельства: с убийством сильного защитника проекта реформы П.А. Столыпина заинтересованность высших кругов власти в нем резко упала; вновь усложнилась обстановка в стране; глава Комиссии и к этому времени уже министр внутренних дел A.A. Макаров 16 декабря 1912 года ушел в отставку; новый министр внутренних дел H.A.
Маклаков считал, что проект ничего не дает в деле объединения полиции и сразу же вернул проект реформы из Государственной Думы для нового обсуждения и доработки [30, с. 32].
В результате «доработки» было сокращено более 44 статей и внесены некоторые редакционные поправки.
13 ноября 1913 года открылось первое заседание Особой комиссии Государственной думы для рассмотрения, представленного Маклако-вым законопроекта о реформе полиции. Работа думской Комиссии затянулась на долгие годы. В 1916 году проект еще находился на рассмотрении в Государственной думе, в стране усиливалось революционное движение и Министерство внутренних дел стало срочно форсировать лишь те предложения, которые могли усилить надежность полиции.
Решающим предлогом для принятия решения об усилении полиции увеличении ей денежного содержания была забастовка полицейских в Москве. В связи с этим срочно проводится частичная реформа, касающаяся только вопросов личного состава полиции, преобразования проводились в упрощенном виде и в ускоренном порядке.
26 сентября 1916 года Министерство внутренних дел вносит в Совет министров законопроект, в котором говорится о безотлагательном усилении полиции и увеличении присваемого им содержания [31]. 30 октября 1916 года Николай II утвердил Постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» [32].
В соответствии с новым законом численность полицейских чинов устанавливалась в соответствии с численностью населения, чинам полиции повышались оклады содержания, при назначении на должность вводился образовательный ценз [33].
В условиях начавшейся войны и нарастания новой революционной ситуации внимание к проблеме реформирования полиции заметно снизилось. Работа Комиссии свелась к борьбе различных группировок как внутри самой Комиссии, так и внутри полицейского аппарата империи: одни боялись усиления власти губернаторов, другие - ослабления жандармерии. Таким образом, реформа полиции, которая имела достаточно подготовленную базу для ее проведения, так и не была проведена.
С нашей точки зрения, несмотря на целый ряд недостатков представленных проектов, они имели много положительного, что в конечном итоге, при большей заинтересованности правящих кругов, могло привести полицию страны к состоянию, отвечающему требованиям времени, способам и формам организации полицейской службы, и соответствующему законодательному закреплению ее деятельности.
Здесь уместно отметить, что современным законодателям при проведении реформирования полиции следует внимательно проанализировать старый полицейский опыт, имевшиеся проекты реформирования полиции, причины их неудач в истории России и, учтя все это, использовать в своей деятельности все положительное, отобрать все самое ценное, что может позволить оздоровить и укрепить современные органы внутренних дел России и их законодательную базу.
Библиографический указатель:
1. Лопухин, A.A. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской полиции. - М.: Издание В.М. Саблина, 1907. - 69 с.
2. Государственный архив Воронежской области. Ф. И-6. Оп. № 3797. Д. 57. Л. 1.
3. Леонидович Б. Воронеж полицейский // газета «Моё». - 1996. -№ 8 (66).
4. Совещание по вопросу о реформе полиции. - Витебск: Губ. тип., 1908. - 9 с.
5. Подробнее о проекте реформы полиции, разработанного В.Э. Фришем см.: Нарбутов Р.В. Проект развития полицейских органов России 1907 года // Советское государство и право. - 1990. - № 11. - С. 125-133.
6. Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России // Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 203.
7. Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России // Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 203. Л. 11.
8. Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России // Государственный архив Российской Федерации. Ф. ДП-00. 1905. Д. 380. Л. 41.
9. Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России // Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 262. Д. 74. Л. 12.
10. Булавин С.П. Историческое наследие П.А. Столыпина в контексте современного реформирования органов внутренних дел Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2012. - № 1. -С. 11-18.
11. Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII - начале XX вв.. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Кручинин В.Н. - М., 1998. - 199 с.
12. Журнал комиссии по преобразованию полиции в Империи: заседания 24 и 27 апреля 1909 г. // Приложение III к законопроекту о преобразовании полиции. - СПб., 1913. - С. 1-3.
13. История полиции России. Краткий очерк и основные документы. Учебное пособие / Альхименко В.В., Коряков В.П., Курицын В.М., Мулукаев P.C., и др.; Под ред. В.М. Курицына. - М.: Изд-во «Щит-м», 1998.-200 с.
14. Курлов. Конец русского царизма. - М.-Петроград: Гос. Изд. -
296 с.
15. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 262. Д. 33. Л. 1-140; Д. 35. Л. 1-395; Оп. 261. Д. 173, 186, 187.
16. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 186. Л. 3.
17. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 186. Л. 4.
18. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 262. Д. 74. Л. 11.
19. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 186. Л. 9-13.
20. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 186.
21. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 262. Д. 28. Л. 10-11, 14.
22. См., подробнее: Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. Оп. 261. Д. 186. Л. 29-32.
23. Слово. 1909. от 03 января.
24. Вятская речь. - 1908. - от 29 сентября; Вятское слово. - 1908. -от 13 декабря.
25. Живое слово. - 1909. - от 17 января.
26. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. 2-е делопроизводство. 1907. Д. 14. Л. 78 об.
27. Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной Комиссии под председательством A.A. Макарова по преобразованию полиции в Империи. - СПб., 1911; ГА РФ. Фонд 102-ДП. Оп. 261, Д. 203.
28. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. 2-е делопроизводство. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. 80.
29. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. 2-е делопроизводство. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. 79.
30. См., подробнее: Вестник полиции. - 1913. - № 2. - С. 32.
31. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102-ДП. ОП. 262. Д. 313. Ст. 17. Л. 1.
32. Постановление Совета министров от 30 октября 1916 г «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» // Собрание узаконений и распоряжений правительства. - 1916. - № 307. - Ст. 2426.
33. См., подробнее: Вестник полиции. - 1916. - № 41-42; Собрание узаконений и распоряжений правительства. - 1916. - № 307. - Ст. 2426.
