CC BY
62
Елена ДОНЦОВА
УПРАВЛЕНИЕ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (межорганизационные и внутриорганизационные конфликты)
В статье рассматриваются особенности межорганизационных и внутриорганизационных конфликтов в сфере водного хозяйства России. Анализируется широкий круг факторов, приводящих к возникновению конфликтов. Показывается влияние правовых, экономических и кадровых проблем на развитие конфликтов.
In this article the features of interdepartmental and inner-departmental conflicts in the Russian water management are analyzed. An extensive sweep of conflict provoking factors is examined. The impact of legal, economic, and human resources’ problems on conflict development is showed.
Ключевые слова:
водное хозяйство, межорганизационный конфликт, внутриорганизационный конфликт; water management, interdepartmental conflict, inner-departmental conflict.
Одним из основных критериев, определяющих место государства на международной политической и экономической арене, являются природные ресурсы. В качестве альтернативных единиц расчета на международном рынке пока лидируют углеводороды и драгоценные металлы, но проблемы окружающей среды и глобальный рост численности населения заставляют принять во внимание ценность ресурсов, обеспечивающих первичные потребности человечества. В мире очень мало стран, удовлетворительно обеспеченных питьевой водой: Канада, Бразилия, Финляндия и Россия. Чтобы занять позицию ведущего поставщика питьевой воды на международном рынке, Россия должна инвестировать средства в развитие соответствующего данной задаче промышленного сектора и оптимизировать управление водным хозяйством.
Министерство природных ресурсов РФ располагает рядом ведомств, отвечающих за ту или иную отрасль народного хозяйства. В их число входит Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР). Характер деятельности агентства обязывает его тесно взаимодействовать с другими организациями, органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Исследование ситуации, сложившейся в водном хозяйстве РФ, проводилось методом экспертных интервью в 2007—2008 гг. в 6 городах России: Москве, Екатеринбурге, Краснодаре, Перми, Ростове-на-Дону, Саратове. В Москве было собрано 22 экспертных интервью, в регионах — 23. В состав экспертов входили представители ФАВР, Министерства природных ресурсов, Росприроднадзора, представители политических партий («Единая Россия», КПРФ), представители отраслей-водопользователей (ЖКХ, речной транспорт, энергетика), представители отраслевых академических учреждений и вузов, редакции отраслевых изданий (журналы «Водное хозяйство России», «Речной транспорт XXI в.») и СМИ (газеты «Ведомости», «Коммерсантъ»).
Гайд экспертных интервью не содержал вопросов относительно конфликтов, но все эксперты затрагивали данную тему без участия интервьюера, что позволяет говорить о значимости конфликтов как причины дисфункции управленческого аппарата водного хозяйства. В результате исследования деятельности ФАВР, взаимодействую-
ДОНЦОВА
Елена
Владимировна —
социолог Центра
региональных
социологических
исследований
Саратовского
государственного
университета им.
Н.Г. Чернышевского
аgаfonovаdont@
mail.ru
щих с ним ведомств и организаций были определены не только такие внутриор-ганизационные и межорганизационные конфликты, где факт борьбы оппонентов уже очевиден, но и конфликты на латентных стадиях своего развития. Исследуемые конфликты по своему предмету можно разделить на информационные (гиперди-рективные, гиподирективные, трансдирек-тивные)1 и мотивационные (конфликты угрозы безопасности, ресурсные, инновационные, позиционные)2.
ФАВР руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, актами Президента Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Положением о ФАВР3. Неоднозначная трактовка всех вышеперечисленных документов и противоречия, заложенные в них изначально, стали, по мнению экспертов, благоприятной почвой для внутриорганизационных и межорганизационных конфликтов как информационного, так и мотивационного типов.
Сложившаяся неблагоприятная ситуация в водном хозяйстве начинается с того, что в государственном отраслевом реестре нет водной отрасли, а значит, нет к нему должного внимания со стороны правительства.
На сегодняшний день водным хозяйством занимаются несколько организаций. Рассогласованность их действий, по мнению экспертов, делает водное хозяйствование инертным, а конфликтные ситуации развиваются вплоть до эскалации. Недовольство ведомств друг другом часто вызвано медлительностью и бюрократизмом. Например, пока ФАВР оформляет акты о нарушении водопользования, пока эти акты рассматриваются в Росприроднадзоре и других организациях, время уходит, нарушители используют его в своих интересах,
1 Необходимость классифицировать конфликты как гипердирективные, гиподирективные и трансдирективные возникла в ходе исследования. Данная классификация является авторской.
2 Настоящая классификация дана по аналогии с моделями человеческих потребностей А. Маслоу, Ф. Герцберга и К. Алдерфера. См.: Ньюстром Д.В., Дэвис К. Организационное поведение. — М., 2000, с. 115.
3 Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов. В ред. постановлений Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, от 06.06.2006 № 354.
и к моменту визита Росприроднадзора и МВД все показатели приводятся в норму. Проблема заключается еще в том, что внутриведомственные нормативные документы одних организаций не всегда согласованы с аналогичными документами других организаций, а это ведет к информационным, в данном случае гипердирективным, конфликтам. С точки зрения работников ФАВР, для управления водным хозяйством им не хватает полномочий, но со стороны взаимодействующих с ФАВР ведомств существует альтернативное мнение. На базе расхождения позиций по указанному поводу существует межгрупповой конфликт, который можно классифицировать как ролевой.
К организационно-управленческим проблемам относится кадровый голод ФАВР. Высокая текучесть кадров негативно сказывается на качестве работы ведомства. Наблюдается острый дефицит профильных специалистов, которых с каждым годом становится все меньше. На смену им приходят люди, не имеющие должного образования в сфере водопользования. Часто меняющиеся руководители столь же часто меняют кадровый состав «под себя», что провоцирует межгруппо-вые конфликты между «старыми» и «новыми» сотрудниками.
Ресурсные конфликты, возникающие в ФАВР, можно разделить на межоргани-зационные, связанные с делегированием материальной ответственности, и внутри-организационные, связанные с распределением средств между бассейноводными управлениями. Большинство экспертов, указывая на экономические проблемы, в первую очередь связывали их с недостаточным финансированием содержания гидротехнических сооружений, с изношенностью очистительных сооружений и невозможностью заменить их новым оборудованием. Недостаток средств частично компенсируется поиском организаций, ответственных за объекты. Естественной реакцией предприятий и муниципалитетов на предложение взять на баланс то или иное гидротехническое сооружение становится протест.
Острой проблемой, породившей множество конфликтных ситуаций, является частная собственность на водоемы (пруды и обводненные карьеры) и водоохранные зоны, которую допускает новый Водный кодекс. Эксперты отмечают острую не-
хватку нормативных актов, без которых практическое применение Водного кодекса невозможно. Вольная трактовка основных законодательных документов порождает информационные (гиподи-рективные) конфликты, которые нередко трансформируются в мотивационные.
Одним из основных отличий нового Водного кодекса является введение договорных отношений с водопользователями, в то время как прежний Водный кодекс предусматривал лицензирование. Но причина большинства конфликтов не в изменениях в Водном кодексе как таковых, а в ущемлении интересов групп чиновников, спекулирующих на старом Водном кодексе, с одной стороны, и на новом Водном кодексе — с другой. Таким образом, возникший конфликт можно охарактеризовать как инновационно-ресурсный.
Специфика межгрупповых конфликтов между сторонниками официальной позиции, принятой законодательной властью РФ, и их оппонентами в том, что последние обречены на провал и ведут борьбу с полным пониманием этого. Эскалация конфликта в данном случае носит скорее ритуальный характер, нежели функциональный. Отсутствие сильного лидера у оппонентов официальной позиции делает затруднительным привлечение дополнительных политических сил и общественности.
В августе 2007 г. руководство МПР и ФАВР приступило к разработке проекта реформирования ФАВР в РАО «Вода» (разработка реформ должна завершиться к 2011 г.), что вызвало резонанс внутри ФАВР, в экспертном сообществе и среди водопользователей. Из 45 опрошенных экспертов 53% выступают против реформирования ФАВР в РАО, за реформирование — 29% экспертов и 18% занимают нейтральную позицию, указывая, что в подобной реорганизации есть как плюсы, так и минусы. При этом нельзя разделить противников и сторонников реформирования на группы по принадлежности к каким-либо партиям или организациям. Исключение — партия КПРФ, все члены которой против реформирования.
Реформирование ФАВР в РАО «Вода» способно вызвать не только внутриорга-низационные конфликты, межорганиза-
ционные конфликты ведомств, министерств и водопользователей, но и привести к общественному резонансу, т.к. инновации подобного рода могут расцениваться значительной частью общества как угроза обеспечения первичных потребностей и ущемление их материальных интересов. Более того, следует учитывать мировой опыт рыночного реформирования водной отрасли. Например, в 1986 г. Великобритания предприняла попытку приватизации водного хозяйства, что привело к негативным последствиям, и уже в 1987 г. принципы государственного регулирования были восстановлены. В настоящее время за водную отрасль Великобритании отвечает Национальное речное управление (NRA)'.
Из всего вышесказанного относительно ситуации в водном хозяйстве и в Федеральном агентстве водных ресурсов следует, что основными факторами, генерирующими межорганизационные и внутриорганизационные конфликты, выступают проблемы нормативно-правового обеспечения, структурно-организационные проблемы, недостаточное финансирование водного хозяйства и кадровый голод. Несогласованность действий ведомств не только приводит к негативным последствиям в их взаимоотношениях, но и отражается на состоянии водных ресурсов Российской Федерации.
Полностью решить проблему межорга-низационных конфликтов невозможно, но следует принять меры по снижению уровня социального дискомфорта. Для этого необходимо наделить водное хозяйство статусом отрасли, обеспечив его соответствующим информационным и финансовым содержанием. Решить часть межорганиза-ционных и внутриорганизационных конфликтов, причинами которых являются нормативно-правовые проблемы, можно с помощью доработки существующей правовой базы. Более того, необходимо внедрить в практику законодательства и законопри-менения правило, по которому принятый закон не может вступить в силу, пока не подготовлен полный пакет нормативных актов и предписаний.
1 Bishop W., Kay J., Mayer C. Privatization and Economic Performance. — N.Y : Oxford University Press, 1994.
