CC BY
138
УДК 37.078
УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
А.С. Горшков
Аннотация. В статье к государственным стратегиям развития образования отнесены концепции, проекты, государственные программы, целевые программы развития образования, принятые на федеральном и региональном уровнях. Рассматривается деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по управлению реализацией государственных стратегий развития образования. Выделены и раскрыты принципы управления реализацией государственных стратегий развития образования. Сформулированы рекомендации органам управления образованием и образовательным организациям, направленные на реализацию государственных стратегий развития образования.
Ключевые слова: государственная политика Российской Федерации в сфере образования, государственные стратегии развития образования, государственное управление реализацией стратегий, принципы государственного управления.
THE IMPLEMENTATION OF NATIONAL STRATEGIES
ON THE IMPROVEMENT OF EDUCATIONAL SYSTEM
A. Gorshkov
Abstract. In the article concepts, projects, state programmes, programmes aimed on the development of educational system that are taken at the Federal and regional levels are designated as national strategies on the improvement of educational system. The activities of public and municipal authorities in managing the implementation of state strategies for the development of education addressed. Allocated and disclosed principles of public administration the implementation of state strategies for the development of education. Recommendations to management education and educational organizations to implement state strategies for the development of education are available.
Keywords: public policy of the Russian Federation in the sphere of education, state strategies for the development of education, public administration the implementation of state strategies, principles of public administration.
Государственная политика Российской Федерации в сфере образования, выраженная в принципах и реализуемая через воздействия и меры, предпринимаемые и программируемые органами государственной власти по отношению к системе образования, определена нормами и положениями Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [1] и рядом государственных стратегий развития образования: проектов, концепций,
государственных программ, целевых программ, планов мероприятий («дорожных карт»). Государственная политика - это и генеральный курс развития образования, наполняющий содержанием процесс управленческих воздействий институтов законодательной и исполнительной властей государства на сферу образования. Таковым генеральным курсом является модернизация отечественного образования.
К государственным стратегиям первым следует отнести Приоритетный национальный проект «Образование», выдвинутый Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в 2005 году. В дальнейшем приняты:
в 2008 году Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года (Раздел 4. Развитие образования); Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», выдвинутая ДА. Медведевым в 2010 году; План действий по модернизации общего образования на 20112015 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации в сентябре 2010 года; Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы; Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» (май 2012 года); Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (разделы: Развитие
профессионального образования и рынка квалифицированного труда, Повышение качества и доступности услуг институтов социальной сферы), утвержденные
Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым в январе 2013 года; Государственная программа «Развитие
118
образования» на 2013-2020 годы; План мероприятий («Дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации в декабре 2012 года; Концепция развития дополнительного образования детей, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации в сентябре 2014 года. В контексте данной работы к государственным стратегиям также отнесены концепции, проекты, государственные программы, целевые программы развития образования субъектов Российской Федерации.
Государственное управление, вообще, есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни [8, с. 195]. В этой связи под управлением реализацией государственных стратегий развития образования понимается процесс руководства, регулирования и контроля органов государственной власти за развитием сферы образования, достижением целей и решением задач, определенных государственными стратегиями развития образования.
Концепция государственного управления [7, с. 87] реализацией государственных стратегий развития образования определяет также необходимость следования основным принципам государственного управления вообще [6, с. 233]. При управлении реализацией государственных стратегий развития
образования должны быть соблюдены и, в основном, соблюдаются в деятельности органов государственной власти следующие принципы: объективность, федерализм, разделение властей, демократизм, правовая
упорядоченность, законность, публичность, согласованность целей управления.
В соответствии с принципом объективности при разработке и реализации
государственных стратегий развития
образования необходимо:
выдвигать цели и формулировать задачи развития, принятые и поддерживаемые обществом;
следовать закономерностям экономического и общественного развития, учитывать реальные возможности и наличие средств и ресурсов на федеральном и региональном уровнях управления системами образования.
В этой связи выдвижение общей целью государственных стратегий развития
образования обеспечение доступного и
качественного образования, безусловно, является объективным и принимается российским обществом. В то же время региональные стратегии по отдельным достигаемым показателям могут несколько отличаться от федеральных и различаться между собой, так как в них учитываются объективное исходное состояние систем образования и реальные возможности их развития.
Принцип федерализма при управлении реализацией государственных стратегий развития образования проистекает из федеративного устройства России.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» относит к полномочиям федеральных органов
государственной власти в сфере образования разработку, утверждение и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесены разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социальноэкономических, экологических,
демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации при неизменном сохранении единого образовательного пространства [1]. Принцип федерализма приближает государственную власть и управление к региональным и муниципальным системам образования, укрепляет местное самоуправление, позволяет вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан. Следование принципу федерализма потребовало принятия в субъектах Российской Федерации законов об образовании вслед за изданием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», также в субъектах принимались и принимаются собственные стратегии развития региональных систем общего, среднего профессионального и дополнительного образования. При формировании и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере образования также выдерживается принцип разделения властей: федеральный и региональные законы об образовании разработаны и приняты законодательными органами; федеральные и региональные стратегии разработаны и приняты исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней.
119
Принцип демократизма управления
реализацией государственных стратегий
развития образования неотделим от демократизма управления образованием вообще. Управление реализацией
государственных стратегий осуществляется демократично, с обязательным учетом общественного мнения и носит государственнообщественный характер. Наиболее убедительно этот принцип проявляется при решении предусмотренной в государственных стратегиях задачи создания современной системы оценки качества образования, включающей независимую оценку качества образования, общественную и общественнопрофессиональную аккредитацию.
Для управления реализацией
государственных стратегий развития образования характерна публичность, предполагающая доступность государственного управления для граждан, участие в деятельности общественных советов при
органах управления образованием, открытость функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, общественный контроль и отчетность перед обществом о реализации государственных стратегий.
Принцип согласованности целей управления выражается в единой направленности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на достижение стратегических целей в управляемых этими органами системах образования, достижение ряда количественных и качественных показателей, установленных верховенствующими государственными
стратегиями на федеральном уровне.
В государственных стратегиях развития образования на федеральном уровне выдвинуты следующие цели:
- в Приоритетном национальном проекте «Образование» [2] - ускорение модернизации российского образования, результатом которой станет достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям;
- в «Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года» [3] -повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики,
современным потребностям общества и каждого гражданина;
- в «Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы» [4] -обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации;
- в Государственной программе Российской
Федерации «Развитие образования» на 20132020 годы [5] - обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населениями и перспективными задачами развития
российского общества и экономики.
Обратившись к примеру одного из субъектов Российской Федерации - Санкт-Петербургу, где целью реализации Государственной программы «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы определено обеспечение высокого качества и доступности образования для всех слоев населения в интересах социальноэкономического развития города, обобщив и выделив значимое, следует сформулировать согласованную цель государственных стратегий развития образования - обеспечение доступности и высокого качества отечественного образования.
Сравнение Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы с Государственной программой Санкт-Петербурга «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2014 года № 453, также позволяет
констатировать их согласованность по выдвигаемым для решения задачам, структуре, индикаторам выполнения и достигаемым показателям при одновременном учете региональных особенностей и реальных возможностей развития (табл. 1). Эта согласованность - следствие соблюдения соответствующих принципов государственного управления (согласованность целей, объективность, федерализм), а также и следствие выполнения сформулированного в Государственной программе Российской Федерации указания субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления об участии в программе в части реализации осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий.
120
Таблица 1.- Согласование задач программ развития образования РФ и Санкт-Петербурга
Задачи Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы Задачи Государственной программы Санкт-Петербурга «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы
• формирование гибкой, подотчетной обществу системы непрерывного образования, развивающей человеческий потенциал, обеспечивающей текущие и перспективные потребности социальноэкономического развития Российской Федерации; • развитие инфраструктуры и организационноэкономических механизмов, обеспечивающих максимально равную доступность услуг дошкольного, общего, дополнительного образования детей; • модернизация образовательных программ в системах дошкольного, общего и дополнительного образования детей, направленная на достижение современного качества учебных результатов и результатов социализации; • создание современной системы оценки качества образования на основе принципов открытости, объективности, прозрачности, общественно-профессионального участия; • обеспечение эффективной системы по социализации и самореализации молодежи, развитию потенциала молодежи. • повышение качества и доступности образования всех уровней для жителей Санкт-Петербурга; • повышение уровня квалификации, условий труда и уровня заработной платы руководящих, педагогических, иных категорий работников системы образования Санкт-Петербурга; • повышение уровня материальнотехнической базы и развитие инфраструктуры системы образования Санкт-Петербурга; • обеспечение соответствия профессиональных образовательных программ потребностям экономики Санкт-Петербурга; • повышение роли Санкт-Петербурга как всероссийского и международного научнообразовательного центра.
Подпрограммы Подпрограммы
1. Развитие профессионального образования. 2. Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей. 3. Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования. 4. Вовлечение молодежи в социальную практику. 5. Обеспечение реализации государственной программы. 1. Развитие дошкольного образования. 2. Развитие общего образования. 3. Развитие среднего профессионального образования. 4. Развитие дополнительного образования детей. 5. Отдых и оздоровление молодежи. 6. Обеспечение реализации государственной программы.
Управление реализацией государственных стратегий развития образования
осуществляется федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления. Вместе с тем решение ряда задач и достижение отдельных показателей государственных стратегий должно быть отнесено непосредственно к компетенции образовательных организаций: без получения этих результатов в образовательных организациях они не будут достигнуты и на государственном уровне в целом. Ознакомление с реализуемыми в настоящее время стратегиями развития образовательных организаций показывает, что их структура и
содержание не увязаны с государственными стратегиями федерального и регионального уровней. В Федеральном законе «Об
образовании в Российской Федерации» [1, ст. 28] к компетенции образовательной организации в установленной сфере
деятельности отнесены разработка и
утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной
организации (п. 7). Следование норме
Федерального закона предполагает, что стратегическим документом в каждой образовательной организации должна быть программа развития. Согласование
программы развития образовательной
организации с учредителем (государственным органом исполнительной власти,
121
муниципальным органом управления)
представляется не формальной процедурой, а проверкой, контролем программы на её соответствие целям, задачам и достигаемым показателям развития в государственных стратегиях. В этой связи в программах
развития образовательных организаций,
принимаемых на предстоящий пятилетний срок 2016-2020 годы, должны быть поставлены цели, сформулированы задачи, намечены показатели, соответствующие названным в Государственной программе Российской Федерации «Развитие
образования» на 2013-2020 годы [5], в государственной программе развития
образования в субъекте федерации, планах мероприятий («дорожных картах»),
направленных на повышение эффективности систем образования. Таким образом, реализация образовательными организациями собственных программ развития обеспечивает их участие в реализации государственных стратегий. Компетенции органов
государственной власти, органов местного самоуправления и образовательных организаций в реализации государственных стратегий развития образования представлены на приведенной схеме (рис. 1).
Рисунок 1.- Схема компетенций в реализации государственных стратегий развития образования
122
В программах развития (город федерального значения Санкт-Петербург)
общеобразовательных организаций, в частности, следует учесть достижение следующих
на основании государственных стратегий показателей (Таблица 2).
федерального уровня и регионального уровня
Таблица 2.- Основные показатели развития системы общего образования на период до 2020 года
Наименование показателя (индикатора) Значение показателя
2015 год 2016 год 2017 год 2018 год 2019 год 2020 год
Отношение среднего балла единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентах школ с лучшими результатами единого государственного экзамена к среднему баллу единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентах школ с худшими результатами единого государственного экзамена РФ 1,81 1,78 1,76 1,74 1,72 1,7
СПб 1,860 1,855 1,850 1,850 1,845 1,845
Охват детей в возрасте 5-18 лет программами дополнительного образования (удельный вес численности детей, получающих услуги дополнительного образования, в общей численности детей в возрасте 5-18 лет), процентов РФ 86 86 86 86 86 86
СПб 87 88 88 88 88 88
Удельный вес численности учителей общеобразовательных организаций в возрасте до 35 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций, процентов РФ 21 22 23 24 25 25
Удельный вес численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций, процентов СПб 19 19 20 20
Число обучающихся в расчете на одного педагогического работника общего образования, чел. РФ 11,8 12 12,2 12,5 13 13
СПб 15,2 15,3 15,5 15,6
Удельный вес численности детей-инвалидов, обучающихся в классах, не являющихся специальными (коррекционными), общеобразовательных организаций, в общей численности детей-инвалидов, обучающихся в общеобразовательных организациях, процентов РФ 1 1 1 1 1 1
СПб Не установлены
Управлению реализацией программ развития образовательных организаций также присущи принципы управления реализацией государственных стратегий развития образования: согласованность целей
управления, объективность, сочетание единоначалия с коллегиальностью,
демократизм, публичность и т.д. Так, следование принципам демократизма и сочетания единоначалия с коллегиальностью предполагает, что утверждается программа
общим собранием или конференцией работников и обучающихся образовательной организации, организация и контроль исполнения осуществляются руководителем и коллегиальным органом (совет,
педагогический совет, ученый совет). Публичность управления предполагает систематическое представление публичного отчета о ходе выполнения программы развития образовательной организации, что является
123
нормой Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Таким образом, реализация
государственных стратегий развития
образования предполагает целенаправленную деятельность федеральных органов
государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по руководству, регулированию и контролю развития сферы образования, достижению целей и решению
Литература:
1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г.
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - М, 2012. - № 53 (Часть II). - Ст. 7598.
2. Приоритетный национальный проект «Образование» // Шр://минобрнауки рф/ проекты/пнпо .
3. Концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ на период до 2020 года (раздел 4. Развитие образования). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - М, 2008. - № 47. - Ст. 5489.
4. Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 61 // Собрание законодательства Российской Федерации. - М, 2013. - № 2. - Ст. 84.
5. Государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 годы. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 295 // Собрание законодательства Российской Федерации. - М, 2014. - № 17. - Ст. 2058.
6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Омега. - Л. - 2014. - 525 с.
7. Аубакирова И.У. Системный и функционально-структурный подходы в анализе института государственного управления // Право и жизнь. - М. - 2013. - № 179. - С. 81-100.
задач, определенных государственными стратегиями развития образования.
Управление деятельностью подведомственных образовательных организаций должно обеспечивать их участие в реализации государственных стратегий через включение в программы развития образовательных организаций целей, задач, индикаторов выполнения и показателей, согласованных с обозначенными в государственных стратегиях.
8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.: БЕК, 1995. - 642 с.
References:
1. Federal'nyj zakon ot 29 dekabrja 2012 g. № 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. M.
2012. - № 53 (Chast' II). - St. 7598.
2. Prioritetnyj nacional'nyj proekt
«Obrazovanie» // http://minobrnauki rf/proekty/pnpo
3. Koncepcija dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija RF na period do 2020 goda (razdel 4. Razvitie obrazovanija). Rasporjazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 17 nojabrja 2008 g. № 1662-r // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - M. - 2008. - № 47. - St. 5489.
4. Federal'naja celevaja programma razvitija obrazovanija na 2011 - 2015 gody. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 7 fevralja 2011 g. № 61 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - M. - 2013. - № 2. - St. 84.
5. Gosudarstvennaja programma «Razvitie obrazovanija» na 2013-2020 gody. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 15 aprelja 2014 g. № 295 // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - M. - 2014. - № 17. - St. 2058.
6. Atamanchuk G.V. Teorija gosudarstvennogo upravlenija: uchebnik. M.: Omega. - L, 2014. - 525 s.
7. Aubakirova I.U. Sistemnyj i funkcional'no-strukturnyj podhody v analize instituta gosudarstvennogo upravlenija // Pravo i zhizn'. M,
2013. - № 179. - S. 81-100.
8. Tihomirov Ju.A. Publichnoe pravo. Uchebnik. M.: BEK, 1995. - 642 s.
Сведения об авторе:
Горшков Александр Сергеевич (г. Санкт-Петербург, Россия), доктор педагогических наук, профессор, первый проректор, профессор кафедры управления и экономики образования, Санкт-Петербургская академия постдипломного педагогического образования, e-mail: gas5117@rambler.ru
Data about the author:
Gorshkov A. (St. Petersburg, Russia), doctor of pedagogical sciences, professor, vice-rector, professor of management and economics of education, St.-Petersburg Academy of Postgraduate Pedagogical Education, e-mail: gas5117@rambler.ru
124
