CC BY
9
государство и ПРАВО в СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
УДК 340.135:342.76 DOI: 10.12737/jrl.2021.015
Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт
Т. Я. Хабриева
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-6190-6338
Аннотация. Мировой пандемический кризис, вызванный распространением новой коро-навирусной инфекции COVID-19, потребовал от государств и мирового сообщества мобилизации усилий для его преодоления. Государства стремятся взять под контроль развитие этого кризиса, минимизировать его негативное влияние на различные сферы жизни общества, экономику, социальную сферу, повседневную жизнь граждан и ее качество. С этой целью задействованы все имеющиеся возможности и средства, включая право. В связи с тем что наднациональные институты не сумели своевременно предложить эффективные и универсальные меры или стратегии по борьбе с пандемией и сопутствующими кризисными явлениями, государства с опорой на национальное право налаживают собственные системы противодействия кризису и управления им. Эти системы имеют преимущественно локальный и относительно замкнутый характер, ориентированы на внутренние проблемы, учитывают их масштаб, возможности и ресурсы национального правового порядка.
В статье изложены результаты исследования отечественной и зарубежной практики использования возможностей права для противодействия пандемии. Показаны общие черты в правовой составляющей национальных систем управления пандемическим кризисом, юридические инструменты, используемые с этой целью, средства и способы сохранения баланса между обеспечением основных прав и свобод, с одной стороны, и преодолением угрозы жизни и здоровью человека посредством применения экстраординарных мер — с другой. На основе разработанных доктриной критериев дана оценка государственно-правовой практики управления пандемическим кризисом, а также сформулированы предложения по формированию современной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.
Ключевые слова: COVID-19, акты временного действия, антипандемическое законодательство, защитные возможности права, пандемия, право, правовой режим, режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, чрезвычайные полномочия
Для цитирования. Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2. С. 5—17. DOI: 10.12737/jrl.2021.015
Law Based Managing the Pandemic Crisis: World and Russian Experience
Talia Y. Khabrieva
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-6190-6338
Abstract. The global pandemic crisis caused by the spread of the new coronavirus infection COVID-19 has required states and the international community to mobilize efforts to overcome it. States seek to control the evolution of this crisis, to minimize its negative impact on various spheres of society, the economy, the social sphere, the daily life of citizens and its quality. To this end, all available
opportunities and means, including law, are used. Due to the fact that supranational institutions have not been able to propose effective and universal measures or strategies to combat the pandemic and related crisis phenomena in a timely manner, states, relying on national law, had to establish their own crisis response and management systems. These systems are mostly local and relatively closed in nature, focused on internal problems, taking into account their scale, capabilities and resources of the national legal order.
The article presents the results of a study of domestic and foreign practice of using the opportunities of law to counteract the pandemic. The author shows similarities in the legal component of the national systems for the management of pandemic crisis, the legal instruments used for this purpose, means and methods of maintaining balance between the fundamental rights and freedoms, on the one hand, and overcoming threats to life and health through the use of extraordinary measures on the other. Based on the criteria developed by the doctrine, an assessment of the state-legal practice of managing the pandemic crisis is given, as well as proposals for the formation of a modern model of legal regulation in emergency situations are formulated.
Keywords: COVID-19, acts of temporary action, anti-pandemic legislation, protective capabilities of law, pandemic, law, legal regime, high-alert or emergency mode, emergency powers
For citation. Khabrieva T. Y. Law Based Managing the Pandemic Crisis: World and Russian Experience. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2, pp. 5—17. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jrl.2021.015
Уже год в мире длится пандемический кризис, но проблема прогнозирования его дальнейшей динамики, разработка стратегии и тактики преодоления по-прежнему актуальны.
Ретроспективный анализ событий и реакций на них государства, а также оценка текущего положения дел позволяют говорить о том, что, во-первых, пандемический кризис стал более подконтрольным и управляемым. Он перестал быть объектом ситуативных, точечных, бессистемных и в некотором смысле хаотичных реакций со стороны властей. Имеются в виду не управляемость и подконтрольность динамики распространения заболевания или клинической картины его протекания — речь идет о контроле влияния пандемии на различные сферы жизни общества, воздействия на экономику, социальную сферу, повседневную жизнь граждан и ее качество.
Во-вторых, наднациональные институты не сумели своевременно предложить эффективные и универсальные меры или стратегии по борьбе с пандемией и сопутствующими кризисными явлениями. Поэтому государства с опорой на национальное право налаживают соб-
ственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции ординарного и экстраординарного регулирования, основ конституционного строя и ограничительных мер, в том числе в отношении прав и свобод граждан. Эти системы носят преимущественно локальный и относительно замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, притом что для вируса нет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб, собственные возможности и ресурсы национального правового порядка.
В-третьих,оказалось востребованным эффективное управление. В том, что в России негативный сценарий развития событий не состоялся, большая заслуга не только врачей, но и органов государственного и муниципального управления. Во многом этому способствовал курс на укрепление единства публичной власти, нашедший отражение в поправках к Конституции Российской Федерации 2020 г.1 Скоординиро-
1 См.: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной вла-
ванность деятельности всех ее органов и уровней (федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) обеспечила надлежащую реализацию прав граждан и социальных обязательств государства в условиях пандемии.
В-четвертых, практика государств очень разнообразна. Анализ показал, что общих черт в национальных системах управления пандемическим кризисом немного, но они есть и их можно оценить, что важно для прогноза на будущее, поскольку с вирусом СОУГО-19, как полагают ученые, человечеству предстоит жить еще долго.
Общим для практики управления пандемическим кризисом является следующее:
институциональную основу этого управления составляют государства, а не международное сообщество и наднациональные институты;
управление кризисом осуществляется на основе национального права;
антипандемические меры затрагивают как индивидуальные, так и коллективные права граждан, включая экономические, политические и социальные. В связи с этим практически во всех странах актуализированы вопросы пределов ограничения прав человека, процедур их установления и контроля за их соблюдением, а также соизмерения с «компенсационными» мерами для граждан и предприятий и стимулирующими мерами для бизнеса и работодателей, уравновешивающими вводимые ограничения2;
сти»; Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
2 См., например, Федеральный закон от 3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении из-
в рамках национальных правовых порядков происходит генерация защитных возможностей права (воспроизводство известных, изобретение новых способов);
наблюдается «мобилизация» всех механизмов контроля за соблюдением прав человека (со стороны парламента, суда, президента, омбудс-менов).
Прослеживается также спектр стратегических и тактических решений, правовых инструментов, используемых государствами в процессе борьбы с пандемией. Общим для всех стран является применение комплекса однородных правовых мер. Особенности состоят в специфике их комбинаций.
Соответствующий «арсенал» включает следующие правовые средства.
1. Экстраординарные правовые режимы и их дифференциация3. Са-
менений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа»; постановления Правительства РФ от 8 апреля 2020 г. № 460 «Об утверждении Временных правил регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных, а также осуществления социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными» и от 3 апреля 2020 г. № 432 «Об особенностях реализации базовой программы обязательного медицинского страхования в условиях возникновения угрозы распространения заболеваний, вызванных новой коронавирусной инфекцией» (утр. силу).
3 Об экстраординарных правовых режимах см., например: Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2017; Зырянов С. М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал российского права. 2016. № 4. С. 72—81.
мым радикальным из них, по оценкам международных экспертов, например Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), является режим чрезвычайного положения, основанный на «дихотомическом представлении о нормальности и исключении»4.
2. Антипандемическое законодательство. Оно обладает признаками нормативного массива, именуемого в научной литературе «ситуационным законодательством», «законодательством об особых правовых режимах», характеризуется как «спящее», т. е. не действующее в обычных условиях, но временно применяемое при возникновении различных кризисных ситуаций до их прекращения естественным путем либо до устранения их последствий5. Свойствами такого законодательства являются переменное (временное) действие, ситуационная активность, способность «переключаться» в «спящий режим», наличие механизмов «активации» и «деактивации».
Антипандемическое законодательство:
затрагивает все сферы общественной и личной жизни, воздействует на разные сферы правового регулирования, на многие отрасли законодательства;
4 См.: Венецианская комиссия, CDL-AD (2020)014, доклад «Об уважении демократии, прав человека и верховенства права во время чрезвычайного положения: размышления» (п. 8).
5 См., например: Иванов И. И. Чрезвычайное законодательство: история и современность (теоретический и историко-правовой аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002; Фомин А. А. Чрезвычайное законодательство в Российском государстве: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Алексеев А. С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. М., 1913; Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 40—44.
вводит ограничения прав не только граждан, но и юридических лиц. Эти ограничения в ряде случаев предусматривают отступления от обычных стандартов в области прав человека;
корректирует распределение полномочий между уровнями и органами власти;
устанавливает временные и специальные правовые режимы;
изменяет баланс в сочетании правового и неправового (рекомендательно-инструктивного и морально-этического) регулирования;
перенастраивает правовую систему.
В истории России известно немало примеров «чрезвычайного» законодательства и особых правовых режимов. Они существовали в первые годы советской власти (1917— 1922 гг.) в условиях Гражданской войны, реализации политики военного коммунизма, во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. Есть аналоги и в истории зарубежных стран. Возможно, в дальнейшем антипандемическое законодательство разовьется в некий более универсальный нормативный массив. Подобная перспектива вполне вероятна, так как пандемический кризис 2020 г. показал важность оперативного перевода правового регулирования на «экстраординарные рельсы». Однако это только прогноз, а не констатация свершившегося факта.
3. Чрезвычайные полномочия органов публичной власти. Международные эксперты подразделяют их на два вида: конституционные (которые могут рассматриваться как чрезвычайные де-юре) и внекон-ституционные (являющиеся чрезвычайными де-факто).
Полномочия первого типа основаны на писаной конституции или конституционном законе, согласно которому страна официально объявляет чрезвычайное положение (либо вводит иной специальный режим). Второй тип проистекает из
законодательства, непосредственно не связанного с введением чрезвычайного положения или специальных режимов. В этом случае власти принимают особые меры без официального объявления чрезвычайного положения (что, по мнению международных экспертов, является допустимым при соблюдении определенных условий).
Европейская практика в этой части достаточно разнообразная. Весной 2020 г. девять государств — членов ЕС объявили чрезвычайное положение или сходный с ним режим, основываясь на соответствующих положениях своих конституций (среди них Болгария, Португалия, Чехия и Испания).
Еще шесть государств — членов ЕС, включая Францию, Германию и Италию, объявили чрезвычайное положение в соответствии с обычными, но специально принятыми для данного случая законами. Во Франции, например, был принят отдельный закон «Чрезвычайное положение в области здравоохранения» (l'état d'urgence sanitaire), который упорядочивает полномочия и компетенцию органов власти и наделяет исполнительную власть правом принимать решения по определенным вопросам.
Большинство же стран ЕС не объявляли де-юре чрезвычайное положение во время COVID-19 (в частности, Австрия, Бельгия, Дания, Нидерланды, Швеция, Великобритания), прибегнув к специальным мерам на основании текущего законодательства.
Одна страна — Швеция — вводила минимальные чрезвычайные меры первоначально только на основании рекомендаций органов здравоохранения и лишь впоследствии изменила свое законодательство применительно к пандемии.
4. Временное перераспределение полномочий между уровнями и ветвями власти, усиление исполнительной власти, повышение роли оперативного централи-
зованного управления. При введении специальных режимов (или мер) полномочия исполнительной власти, как правило, временно укрепляются (это подчеркнула и Венецианская комиссия). Более того, органы исполнительной власти наделяются полномочиями, которых они в обычных условиях не имеют (например, право приостанавливать или дополнительно ограничивать отдельные права человека). Они также временно и в определенной части осуществляют полномочия, которые при нормальных обстоятельствах принадлежат главным образом законодательным органам (например, издавать необходимые нормативные акты). Как и с введением специальных режимов, практика здесь очень разнообразная, обусловлена конкретной ситуацией, а также сложившимся в стране правопорядком.
5. Расширение дискреционных полномочий высших органов власти и должностных лиц в части выбора и установления антипандемических мер и режимов. Логичным шагом в условиях неоднородного развития сценариев пандемии коронавируса в стране стало наделение глав субъектов РФ правом вводить или отменять те или иные ограничительные меры в зависимости от санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) в регионе6. Подобной практики придерживаются и зарубежные государства, вводя наиболее жесткие ограничения в тех ре-
6 См. указы Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)», от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)».
гионах страны, где ситуация с распространением коронавируса наиболее серьезная, что позволяет избежать общенационального локдауна.
6. Новое сочетание правовых, квазиправовых регуляторов и неправовых инструментов: рекомендаций, указаний, разъяснений и т. д. В международном праве они именуются «мягкое право». Реализация соответствующих норм может сопровождаться или обеспечиваться локальным нормотворчеством, а их несоблюдение иногда может влечь юридическую ответственность.
В российской практике удельный вес актов мягкого права растет. В их числе самые разные документы (послания, концепции, доктрины, стратегии, основные направления, дорожные карты, официальные ведомственные разъяснения, акты локального саморегулирования негосударственных сообществ и ассоциаций и т. п.). Формально не имея прямого отношения к законодательству, они вместе с тем содержат общие стандарты, цели, алгоритмы, прямо или косвенно влияющие на выбор адресатами правомерного поведения. Часть этих актов поименованы в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» как документы стратегического планирования, призванные обеспечить управление социально-экономическими процессами. В известном смысле подобные документы определяют правовую политику государства. В качестве аналогии здесь можно привести развитие правового регулирования цифровизации, ориентиры которого закладываются именно в таких стратегических актах — стратегиях, концепциях, программах.
В условиях, когда государству необходимо не только бороться с распространением опасного заболевания, но и обеспечивать надлежащее функционирование экономики и не допускать ее рецессии, важным является не установление жестких
правовых ограничений, а обращение к сознательности граждан посредством введения таких мер, как, например, домашний режим в Москве для лиц старше 65 лет, людей, имеющих определенные хронические заболевания7. Большое значение приобретают разрабатываемые Роспо-требнадзором правила профилактики коронавирусной инфекции для граждан8, рекомендации для бизнеса (по организации работы образовательных организаций, предприятий общественного питания, салонов красоты, санаторно-курортных учреждений, гостиниц, аквапарков, учреждений культуры, спортивных организаций и проч.)9.
7. Комбинирование ограничительных и компенсационных мер (для граждан и предприятий) и стимулы (для бизнеса и работодателей). Пандемия и вводимые в связи с ней ограничения прав граждан, предпринимательской деятельности непосредственным образом влияют на экономические процессы. Противодействовать кризисным явлениям в экономике, обусловленным введением строгих ограничений, призваны компенсационные и стимулирующие меры для граждан и бизнеса, среди которых: прямые денежные выплаты населению, кредитные каникулы для граждан, стимулирование платежеспособного спроса населения, повышение уровня социального обеспечения граждан и доступности социальной поддержки, льготная ипотека, поддержка малого и среднего
7 См., например, указ Мэра Москвы от 25 сентября 2020 г. № 92-УМ «О внесении изменений в правовые акты города Москвы».
8 См.: Правила профилактики коронавирусной инфекции. URL: https://www. rospotrebnadzor.ru/region/korono_virus/ koron_pnk.php?clear_cache =Y.
9 См.: Рекомендации для бизнеса в условиях сохранения рисков распространения COVID-19. URL: https://www. rospotrebnadzor.ru/region/korono_virus/ rekomendatsii-dlya-biznesa-covid-19.php.
бизнеса (субсидии для пострадавших отраслей экономики, отсрочка по аренде, освобождение от налогов, налоговые каникулы для пострадавших отраслей, расширение программ льготного кредитования, поддержка системообразующих компаний и проч.)10.
10 См., например, федеральные законы от 1 апреля 2020 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 24 апреля 2020 г. № 125-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" и статью 4 Федерального закона "О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей"», от 8 июня 2020 г. № 172-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; указы Президента РФ от 20 марта 2020 г. № 199 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 7 апреля 2020 г. № 249 «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей», от 6 мая 2020 г. № 313 «О предоставлении дополнительных страховых гарантий отдельным категориям медицинских работников»; постановления Правительства РФ от 31 марта 2020 г. № 372 «О внесении изменений в Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям и специализированным финансовым обществам на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2019—2024 годах субъектам малого и среднего предпринимательства, а также физическим лицам, применяющим специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход», по льготной ставке», от 3 апреля 2020 г. № 434 «Об утверждении перечня отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой корона-вирусной инфекции», от 2 июля 2020 г. № 976 «Об утверждении Правил предоставления в 2020 году из федерального бюджета суб-
Государства столкнулись с трудными задачами: найти и соблюсти баланс между обеспечением основных прав и свобод, с одной стороны, и преодолеть угрозу жизни и здоровью человека посредством применения экстраординарных мер — с другой.
В России некоторые меры по минимизации влияния пандемии вызвали критику со стороны ряда правозащитников, однако ни суды, ни федеральное правительство не усмотрели в действиях органов власти субъектов РФ (в том числе мэра Москвы, губернатора Московской области) признаков нарушений законности. Так, Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ введенные в Московской области ограничения по передвижению граждан в связи с распространением коронавируса. Суд указал, что введение ограничений было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения СОУГО-19. Запрет не был абсолютным, принимаемые меры были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве. Суд также отметил, что исключения из запрета не могут рассматриваться как исчерпывающие в контексте привлечения лица к административной ответственности. Правоприменительные органы, в том числе суды, вправе учесть и другие обстоятельства, свидетельствующие об уважительности причин, по которым гражданин был вынужден покинуть свое жилище11.
сидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям на проведение мероприятий по профилактике новой коронавирусной инфекции».
11 См. постановление КС РФ от 25 декабря 2020 г. № 49-П по делу о проверке конституционности подп. 3 п. 5 постановления гу-
Профессиональным юридическим сообществом отмечались применение субъектами РФ правовых понятий, не предусмотренных федеральным законодательством (например, «режим самоизоляции», который влечет двусмысленное толкование и, по сути, самоизоляцией не является), непродуманность процедур реализации подзаконных нормативных актов, в том числе привлечения к ответственности. В связи с этим Верховный Суд РФ был вынужден специально разъяснить, кто может подвергаться штрафу за нарушение эпидемиологических предписаний по ст. 6.3 и 20.6.1 КоАП РФ12.
Установление административной ответственности за нарушение правил и норм федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (режим повышенной готовности и чрезвычайной ситуации определен Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») относится к ведению Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Эта ответственность установлена КоАП РФ в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 6.3, 20.6 и 20.6.1):
1) за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-
бернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирус-ной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области».
12 Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 (утв. Президиумом ВС РФ 21 апреля 2020 г.).
эпидемиологического благополучия населения;
2) невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
3) невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации и угрозе ее возникновения.
В 13 субъектах РФ (города Москва и Санкт-Петербург, республики Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкесия, Крым, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртия, Чечня, Курганская, Московская и Тюменская области) также установлена административная ответственность за нарушение требований региональных нормативных правовых актов, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности.
Положения об административной ответственности на региональном уровне в данном случае порождают конкуренцию положений КоАП РФ и соответствующих региональных законов. В связи с этим требуется детальный анализ законодательства названных субъектов РФ об административных правонарушениях на предмет его соответствия КоАП РФ.
В первую очередь должны быть даны ответы на следующие вопросы:
1) установлены ли региональные правила и нормы в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
2) имеется ли дублирование федеральных и региональных правил и норм, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации?
Для оценки вводимых ограничений и ответственности необходимо иметь четкую «критериальную матрицу». Соответствующие критерии уже выработаны как национальным законодательством, так и международными организациями. Например,
ряд критериев предложен Венецианской комиссией13.
В частности, по мнению Комиссии, «чрезвычайное положение» будет считаться легитимным, если при его введении учитываются характер, серьезность и продолжительность чрезвычайной ситуации. Эти факторы должны определять тип, масштабы и продолжительность чрезвычайных мер, к которым страна может законно прибегнуть.
Все чрезвычайные меры должны подчиняться трем универсальным условиям: необходимости, пропорциональности (соразмерности) и временности. Комиссия указала, что во время объявленного (или даже официально не объявленного) чрезвычайного положения могут иметь место только такие ограничения прав человека и такое перераспределение полномочий между органами власти, которые необходимы для преодоления исключительной ситуации. В то же время цель этих мер должна состоять в преодолении чрезвычайной ситуации и скорейшем возвращении к нормальной жизни.
Все меры должны быть соразмерны по масштабам, характеру и опасности угрозы, которую необходимо преодолеть. Принимаемые меры и любые сдвиги в перераспределении полномочий должны быть ограничены во времени периодом чрезвычайной ситуации. Любые чрезвычайные меры должны быть приостановлены или отменены, как только они перестанут быть необходимыми и соразмерными.
13 Венецианская комиссия подготовила компиляцию заключений и докладов о чрезвычайном положении. В этих заключениях и докладах Комиссия опирается на общепризнанные демократические стандарты прав и свобод человека. См.: Компиляция заключений и докладов Венецианской комиссии о чрезвычайном положении (Страсбург, 16 апреля 2020 г. (CDL-Pl(2020)003)). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile = CDL-PI(2020)003-rus.
Все чрезвычайные меры должны подчиняться этим критериям. Причем их «значения» неабсолютные. Например, Венецианская комиссия признает, что в некоторых случаях исключительные обстоятельства, вызвавшие объявление чрезвычайного положения, могут не быть полностью преодолены в течение установленного периода. Они могут потребовать более долгосрочного пересмотра применимой правовой базы и распределения полномочий.
В российском правопорядке такого рода критерии тоже установлены. Они закреплены в Конституции РФ (ст. 55, 56) и Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № Э-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
В России, как известно, наиболее радикальный из имеющихся специальных режимов — режим чрезвычайного положения — до настоящего времени не применялся (хотя может быть законно применен согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»). Был задействован режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. В связи с тем что согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, правовая регламентация осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Развитие пандемии заболевания, вызванного СОУГО-19, в Российской Федерации было неравномерным, поэтому чрезвычайная ситуация носила региональный характер. Специальные правовые режимы, обусловленные ею, в субъектах РФ начали вводиться с 27 января 2020 г. (Амурская область). Последним такой режим был введен 20 марта 2020 г. на территории Воронежской области. В наибольшем числе субъектов РФ рассматриваемый режим
был введен 18 марта 2020 г. (26 субъектов).
Вместе с тем основные изменения федерального законодательства, направленные на противодействие пандемии, были внесены только Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». В частности, органы государственной власти были наделены полномочиями по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а Правительству РФ были предоставлены следующие полномочия:
1) принимать решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального либо межрегионального характера;
2) устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Венецианская комиссия допускает такую последовательность введения экстраординарного режима и ограничительных мер, как и другие варианты, например обратную очередность принятия и реализации соответствующих решений или введение ограничительных мер без объявления специального режима. Допустимыми признаются и меры чрезвычайного характера, предполагающие отступление от обязательств по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.14 Каждое госу-
14 См.: Инструментарий для государств — членов Совета Европы. Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав
дарство самостоятельно оценивает, требуют ли принимаемые им меры такого отступления в зависимости от характера и объема ограничений гарантированных прав и свобод.
В основе противодействия пандемии заболевания, вызванного COVID-19, лежит бесспорный приоритет жизни, безопасности и благосостояния граждан. В соответствии с п. 1 ст. 15 названной Конвенции за государствами — членами Совета Европы признаются широкие пределы усмотрения в вопросе отступления от положений Конвенции в целях реализации принципа ответственности за «жизнь нации».
Оценка трех условий (необходимости, соразмерности и временности) применительно к чрезвычайным мерам не является разовым и окончательным действием. Важно, чтобы соответствующие меры отражали развитие ситуации (они могут стать более строгими, если ситуация ухудшается, или менее строгими, если она улучшается). Следовательно, требуются постоянный мониторинг и соответствующая методика для его проведения.
С учетом того что многие применяемые международными организациями методики мониторинга (в частности, конституционных процессов, уровня коррупции и соблюдения антикоррупционных стандартов) носят небезупречный характер, сохраняет актуальность продолжение разработки таких методик. В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ они имеются, например Программа международного научного мониторинга проявлений коррупции (МОНКОР)15.
человека в условиях эпидемиологического кризиса, вызванного коронавирусной инфекцией COVID-19 (SG/INF(2020)11) (принят 7 апреля 2020 г.). URL: https://rm.coe. int/sg-inf-2020-11-toolkit-for-member-states-during-the-covid-19 -sanitary-/16809e3992.
15 См.: Программа международного научного мониторинга проявлений коррупции
Развивая одну из научных преференций Института — методологию правового мониторинга16 (апробирована в 2009 г., нашла практическое воплощение в Указе Президента РФ17 и в деятельности Минюста России18), Институт готовит практические методики тематического мониторинга, в том числе для оценки экстраординарного регулирования в кризисных ситуациях. Очевидно, что оценки должны даваться с опорой на Конституцию РФ (ч. 2 и 3 ст. 55, ч. 3 ст. 56) и конституционное законодательство о правах и свободах человека.
Приоритет конституционных стандартов и критериев был подкреплен и усилен в результате конституционной реформы — Основной закон стал человекоцентричным и расширил свое социально-ценностное содержание. Благодаря новеллам Конституции РФ более четко расставлены ценностные акценты, создающие необходимые ориентиры при введении ограничений. Конституция РФ дополнена новыми гарантиями социальных права граждан и даже, по сути, новыми правами, например, на доступную и качественную медицинскую помощь, сохранение и укрепление общественного
(МОНКОР) / рук. авт. кол. Т. Я. Хабриева. М., 2015.
16 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / под ред. Н. Н. Черногора. М., 2010; Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. В. Пав-лушкин. М., 2012; Хабриева Т. Я. Мониторинг конституции: доктрина, инструментальная ценность и перспективы институа-лизации // Конституция Российской Федерации: к 25-летию принятия Основного Закона. М., 2018. С. 167—182.
17 См. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
18 URL: https://minjust.gov.ru/ru/activity/
directions/986/.
здоровья, ведение здорового образа жизни (п. «ж» ч. 1 ст. 72).
В настоящее время активно принимается законодательство в унисон с обновленной Конституцией РФ, причем и на федеральном уровне, и на уровне субъектов. Ранее предполагалось, что конституционные поправки потребуют изменения порядка 100 федеральных законов19, однако уже очевидно, что масштаб коррекции законодательства будет более значительным. Смысл и функциональная нагрузка конституционных поправок должны быть использованы и при оценке норм экстраординарного регулирования.
Новая социальная (жизнь в условиях пандемии) и правовая (обновленная Конституция РФ и конституционная модернизация правовой системы) реальность ставит ряд задач, решение которых должно привести к формированию современной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера. Следует разработать регулятивные «шаблоны» и алгоритмы (в соответствии со стратегическими сценариями) оперативного перестроения правового регулирования на «чрезвычайные рельсы» по аналогии с заранее предусмотренными возможностями, например перепрофилирование макаронной фабрики на производство патронов, общеобразовательных учреждений — в госпиталь с бомбоубежищем (как это было в СССР после Великой Отечественной войны) или культурно-развлекательного центра — в медицинский стационар (как это было в первую волну пандемии)20.
В этих шаблонах могут быть использованы: издание актов времен-
19 См.: Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Указ. соч.
20 См.: Конституция и модернизация законодательства: материалы XV Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 27 мая — 5 июня 2020 г.) / председ. редкол. Т. Я. Хабриева. М., 2020. С. 49.
ного действия (и правовая основа их принятия, действия и отмены); приостановление действия законодательных и иных нормативных правовых актов в экстраординарных условиях; оперативное распределение (и перераспределение) полномочий уровней и органов власти и др. Все это может стать элементами механизма «акти-
вации» экстраординарных режимов и «чрезвычайного» законодательства. Таким образом регулятивная модель может приобрести вариативный характер. Она должна быть снабжена эффективными механизмами контроля за соблюдением прав и свобод граждан в условиях действия экстраординарных режимов.
список литературы
Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2017.
Алексеев А. С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. М., 1913.
Зырянов С. М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал российского права. 2016. № 4.
Иванов И. И. Чрезвычайное законодательство: история и современность (теоретический и историко-правовой аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002.
Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10.
Конституция и модернизация законодательства: материалы XV Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 27 мая — 5 июня 2020 г.) / председ. ред-кол. Т. Я. Хабриева. М., 2020.
Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012.
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / под ред. Н. Н. Черногора. М., 2010.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Программа международного научного мониторинга проявлений коррупции (МОНКОР) / рук. авт. кол. Т. Я. Хабриева. М., 2015.
Фомин А. А. Чрезвычайное законодательство в Российском государстве: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
Хабриева Т. Я. Мониторинг конституции: доктрина, инструментальная ценность и перспективы институализации // Конституция Российской Федерации: к 25-летию принятия Основного Закона. М., 2018.
Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
References
Alekseev A. S. Proiskhozhdenie chrezvychayno-ukaznogo prava i ego politicheskoe znachenie. Moscow, 1913.
Boltanova E. S., Zdorovtseva A. A., Zolotova O. A. et al. Administrative legal regimes in state management of the Russian Federation: theory and actual practice. Chief ed. A. F. Nozdrachev. Moscow, 2017. 528 p. (In Russ.)
Constitution and Modernization of Legislation: Materials of the XV International School-Workshop of Young Legal Scholars (Moscow, 27 May — 5 June 2020). Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2020. (In Russ.)
Fomin A. A. Chrezvychaynoe zakonodatel'stvo v Rossiyskom gosudarstve: teoretiko-pravovoe issledovanie. Cand. diss. Saratov, 2001.
Ivanov I. I. Chrezvychaynoe zakonodatel'stvo: istoriya i sovremennost' (teoreticheskiy i istoriko-pravovoy aspekty). Cand. diss. St. Petersburg, 2002.
Kalina E. S. On the "emergency law" and the right to emergency. Administrativnoe pravo i protsess, 2013, no. 10.
Khabrieva T. Y. Monitoring konstitutsii: doktrina, instrumental'naya tsennost' i perspektivy institualizatsii. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: k 25-letiyu prinyatiya Osnovnogo Zakona. Moscow, 2018. Pp. 167—182.
Khabrieva T. Y., Klishas A. A. Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Moscow, 2020. 240 p. (In Russ.)
Legal Monitoring Mechanizm. Scientific and Practical Manual. Editor-in-Chief A. V. Pavlushkin. Moscow, 2012. 160 p. (In Russ.)
Legal Monitoring. Ed. by Yu. A. Tikhomirov, D. B. Gorokhov. Moscow, 2009.
Pravovoy monitoring: aktual'nye problemy teorii i praktiki. Ed. by N. N. Chernogor. Moscow, 2010.
Programma mezhdunarodnogo nauchnogo monitoringa proyavleniy korruptsii (MONKOR). Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2015.
Zyryanov S. M. Extraordinary (Special) Administrative-Legal Regimes. Journal of Russian Law, 2016, no. 4, pp. 72—81. (In Russ.) DOI: 10.12737/18690
Информация об авторе
Талия Ярулловна Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, член Бюро Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации
