CC BY
36
СОБЫТИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
XI МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНГРЕСС СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
УДК 34:616-036.21 DOI: 10.12737/jfl cl. 2022.001
«Юриспруденция пандемии»: территория чрезвычайного
Талия Ярулловна Хабриева
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, offlce@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-6190-6338
Аннотация. Пандемия стала серьезным испытанием для национальных, наднациональных и международно-правовых институтов. Проходят проверку на прочность механизмы защиты прав и свобод человека. Вместе с тем получила развитие так называемая юриспруденция пандемии как новая правовая практика преодоления чрезвычайных ситуаций. За время пандемии абсолютное значение приобрели права человека, которые прежде в этом качестве не позиционировались. В их числе права на защиту здоровья и надлежащую медицинскую помощь. Произошла модернизация специальных правовых режимов и многих правовых институтов публичного и частного права, состоялась апробация правовых моделей, пригодных не только для регулирования общественных отношений в экстраординарных условиях, но и для создания правопорядка в постпандемическом обществе. Некоторые из них уже имплементированы в ординарное законодательство.
Доктрина зафиксировала появление новых правовых феноменов, в частности антипандемийного законодательства, формирование и применение которого обеспечили перенастройку правовой системы на решение задачи противодействия пандемии. Исследования показали, что в подобных условиях эффективной является гибкая модель правового регулирования, которая характеризуется широким применением диспозитивного метода и образующих его средств, а также неправовых регуляторов для защиты наиболее важных общественных отношений.
В целях адекватного реагирования на чрезвычайные ситуации целесообразно расширить существующие вариативные сценарии оперативного перевода правового регулирования на «чрезвычайные рельсы», создать корреспондирующие им регулятивные шаблоны, алгоритмы и процедуры деятельности органов публичной власти, а также составы их компетенции при возникновении таких ситуаций.
Ключевые слова: COVID-19, антипандемийное законодательство, баланс публичных интересов и автономии личности, защитные возможности права, модель правового регулирования, ограничения и запреты в праве, пандемия, право на защиту здоровья, право, правопорядок, права человека, специальные правовые режимы, циклический правовой массив
Для цитирования. Хабриева Т. Я. «Юриспруденция пандемии»: территория чрезвычайного // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 5—9. DOI: 10.12737/jflcl.2022.001
Jurisprudence of the Pandemic: An Emergency Territory
Talia Y. Khabrieva
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, offlce@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-6190-6338
Abstract. The pandemic becomes a serious scrutiny for national, supranational and international legal institutions. The strength of mechanisms for the protection of human rights and freedoms are scrutinized. At the same time, the so-called jurisprudence of the pandemic has developed as a new legal practice for overcoming emergency situations. During the pandemic, human rights — which were not previously positioned in this capacity — have acquired absolute importance. These include the rights to health protection and proper medical care. Here the modernization of special legal regimes and many legal institutions of public and private law take place, and legal models suitable not only for regulating public relations in extraordinary conditions, but also for creating law and order in a post-pandemic society are scrutinized. Some of them have already been implemented in ordinary legislation.
The doctrine records the emergence of new legal phenomena, in particular: anti-pandemic legislation is formed and is applied to ensure that the legal system reconfigures to solve the problem of countering the pandemic. The studies show that in such conditions a flexible legal regulation model is an effective one, as it is characterized by the widespread use of the dispositive method and relevant means, as well as non-legal regulators to protect the most important public relations.
In order to adequately respond to emergency situations, it is advisable to expand the existing variant scenarios for the rapid transfer of legal regulation to "emergency rails"; to create regulatory templates corresponding to them, algorithms and procedures for the activities of public authorities, as well as the composition of their competence in the event when such situations emerge.
Keywords: COVID-19, anti-pandemic legislation, balance of public interests and individual autonomy, protective capabilities of law, model of legal regulation, restrictions and prohibitions in law, pandemic, right to health protection, law, law and order, human rights, special legal regimes, cyclical legal array
For citation. Khabrieva T. Y. Jurisprudence of the Pandemic: An Emergency Territory. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 5—9. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.001
Пандемия стала серьезным испытанием для национальных, наднациональных и международно-правовых институтов. Проходят проверку на прочность механизмы защиты прав и свобод человека. Вместе с тем получили развитие правовая доктрина в части научного осмысления значения чрезвычайных обстоятельств для правообразования и правореализации, а также сравнительно-правовые исследования, показавшие, что активация механизмов «чрезвычайного права» привела к его актуализации и переходу на новый уровень. В нем стали проявляться черты циклического правового массива, интерактивно (в режиме реального времени) демонстрирующего влияние на национальную правовую систему, ее перенастройку на решение задачи противодействия пандемии. Наблюдается подчинение ему динамики различных отраслей права, в том числе посредством казуального регулирования.
Так, за период пандемии Верховным Судом РФ рассмотрено более 600 дел, вынесено порядка 658 судебных актов, связанных с пандемией, по следующим категориям дел: о восстановлении пропущенных процессуальных сроков на обращение в судебные органы; признании пандемии коронавируса обстоятельством непреодолимой силы (как основание для освобождения от исполнения обязательств); признании пандемии коронавируса существенным изменением обстоятельств (как основание для расторжения договора); правилах применения моратория на банкротство; разграничении административной и уголовной ответственности за нарушение режима самоизоляции; социальных гарантиях гражданам и медицинским работникам; об обжаловании привлечения к административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности, в том числе нарушение режима самоизоляции и несоблюдение мер по профилактике распространения данной инфекции; обжаловании нормативных правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования. Также приняты обзоры судебной практики по вопросам, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой ко-ронавирусной инфекции (COVID-19), утвержденные Президиумом Верховного Суда РФ: № 1 от 21 апреля 2020 г.; № 2 от 30 апреля 2020 г.; № 3 от 17 февраля 2021 г.
Этот опыт, как и другие юридические уроки пан-демийного кризиса, еще предстоит осознать в полной мере. Но уже сейчас допустимо говорить о юриспруденции пандемии как новой правовой практике преодоления чрезвычайных ситуаций.
Несмотря на то что чрезвычайные ситуации несут прямые угрозы правам и свободам человека и риски деформации конституционного уклада, обращение к Основным законам зарубежных стран показывает отсутствие в отдельных из них положений, составляющих основу «чрезвычайного права». Например, Швеция, как известно, не знала серьезных социальных потрясений более 200 лет, и в результате в ее Конституции ничего не говорится о чрезвычайных ситуациях, которые не достигают заранее определенного уровня «войны». Конституции России, Финляндии, Дании, Норвегии допускают временные право-ограничения при чрезвычайных обстоятельствах, агрессии или другой ситуации, которая представляет серьезную угрозу для нации, в соответствии с законом либо международными обязательствами.
Считается, что условия и порядок введения чрезвычайного положения и аналогичных правовых режимов при чрезвычайных обстоятельствах с более низким уровнем общественной опасности, которые можно охарактеризовать как «подавленное чрезвычайное положение», — это вопрос не конституционного ранга. Вместе с тем в результате текущей пандемии национальные конституции могут пополниться новым содержанием.
Значимой закономерностью в эволюции конституционализма является взаимосвязь «чрезвычайного права» и прав человека. Именно рациональное отношение к последним, их закрепление и охрана на конституционном и международном уровнях стали импульсом формирования «чрезвычайного права» и чрезвычайного законодательства, их теории и практики. «Чрезвычайное право», понимаемое как ограничение основных прав человека и гражданина, в то же время есть их развитие. Так, обосновывая возможность и необходимость введения анти-пандемийных мер, Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) руководствуется принципом ответственности «за жизнь нации», предполагающим, что безопасность всех — это условие безопасности каждого.
Есть и другие новеллы. Например, при юридической квалификации посягательств на права и свобо-
ды человека происходит расширительное толкование объекта посягательств. По заявлениям институтов Совета Европы, отсутствие надлежащей медицинской помощи для лиц из числа уязвимых социальных групп (тяжело больные, находящиеся в исключительно трудных условиях, пожилые и лишенные свободы лица, мигранты) может приравниваться к «бесчеловечному и унижающему достоинство обращению»1. Это новое прочтение права, охраняемого Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которое, вероятно, прочно войдет в юридическую практику не только в период пандемии, но и после ее окончания.
В связи с пандемией COVID-19 стала формироваться система разнообразных правовых, организационно-правовых, организационных и финансовых мер, направленных на противодействие распространению заболевания и ликвидацию его последствий. Такую систему предполагается категорировать как «пандемийное», или «антипандемийное», право. При этом возникает вопрос о соотношении данного правового явления с «чрезвычайным правом». Признавая антипандемийное законодательство органическим элементом «чрезвычайного права», следует отметить, что отдельные нормы первого вошли в состав стабильного законодательства и будут применяться после окончания пандемийного кризиса. Данное обстоятельство отличает антипандемийное законодательство от иных проявлений «чрезвычайного права».
Необходимо выделить две функции антипанде-мийного права, подчеркнув их взаимообусловленность: ограничительную и компенсационную. Особенность реализации ограничительной функции по сравнению с аналогичными правовыми механизмами прошлого состоит в том, что она не имеет исключительно императивную природу, не представлена только юридическими запретами и позитивными обязываниями. Напротив, в большинстве развитых стран мира органы государственной власти стремятся делать акцент на диспозитивных мерах — негативных стимулах, например, вводя посещение общественных мест при наличии «паспортов здоровья».
Реализация компенсационной функции представлена мерами государственной поддержки, которые могут иметь материальный (имущественный) характер (в частности, предоставление бюджетных субсидий, налоговых преференций, безвозмездная передача в собственность имущества, освобождение от имущественных обязанностей или приостановление
1 Пейчинович-БуричМ. Выступление на пленарном заседании Петербургского международного юридического форума 9/ «Законы коронавируса» // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
срока их исполнения) либо организационно-правовой (например, продление действия срочных лицензий и иных срочных разрешений). Первые могут быть непосредственными, предполагающими выплаты, передачу имущества, освобождение от имущественных обязанностей или приостановление срока их исполнения, либо опосредованными, когда кредитным организациям, осуществляющим льготное кредитование, предоставляются субсидии на возмещение недополученных ими доходов.
В настоящее время в России действует более 500 нормативных правовых актов и свыше 1000 документов рекомендательного и информационного характера по вопросам борьбы с пандемией. Наряду с ними внесены изменения в постоянно действующие законы, в том числе базовые кодексы — Уголовный, Налоговый, Бюджетный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях.
Можно заключить, что антипандемийное законодательство — особый правовой феномен. В своем единстве и многообразии нормативных и рекомендательных актов оно не укладывается в известные теоретические описания. В нем образуется специфическая комбинация нормативного и рекомендательного. Подобное сочетание не изучено, как не изучена и внутренняя организация этого массива, а также закономерности и перспективы его развития.
В числе других особенностей антипандемийно-го законодательства можно указать на его конкретную цель — искоренение текущей пандемии, а не болезней в целом, преодоление сопутствующих кризисных явлений в различных областях жизни общества. Его источники (акты) проектируются, инициируются и в пределах установленной компетенции принимаются (издаются) в основном органами исполнительной власти. Этот массив затрагивает практически все сферы общественной и в определенной степени частной жизни, все сегменты правового регулирования. Его положения проникают во многие отрасли законодательства. Антипандемийное законодательство устанавливает временные и специальные режимы, новые ограничения прав не только граждан, но и юридических лиц, его развитие сопровождается компенсационными мерами, включая одновременное предоставление социальных и экономических льгот, а также выплат населению и бизнесу.
Антипандемийное законодательство предусматривает перераспределение полномочий не только между органами законодательной и исполнительной власти в пользу последней (что является распространенной мировой практикой), но и между центральными и региональными, а иногда и местными органами власти. Его важной особенностью является то, что оно перенастраивает правовую систему на решение задачи противодействия пандемии, служит средством конвертации естественно-научного зна-
ния в правовое регулирование. По содержательным и функциональным признакам этот элемент системы законодательства приближается к характеристикам «циклического правового массива»2.
Обратим внимание, что значительную роль в регулировании общественных отношений в период пандемии сыграли именно рекомендательные акты. Регуляторная машина должна была отреагировать оперативно. Реакция получилась адекватной и эффективной за счет широкого использования именно рекомендательных норм. Более того, складывающаяся практика частично изменила модель правового регулирования.
Правоведам предстоит определить место гибких инструментов чрезвычайного времени в правовой системе (хотя, на первый взгляд, здесь можно усмотреть противоречие, так как чрезвычайная ситуация требует жестких императивов, а не диспозитив-ного регулирования). Кроме того, необходимо установить границы соотношения рекомендательных инструментов и нормативных регуляторов, а также их иерархию.
Антипандемийное законодательство продолжает разрастаться. Текущий кризис обусловливает трансформацию как «чрезвычайного права», так и отраслей ординарного законодательства. Оно утрачивает свойство быть «обозримым», понятным и эффективным. Его формируемая модель становится тяжеловесной. Очевидно, следует преодолеть экстенсивное развитие антипандемийного законодательства, провести его систематизацию, использовать для его оптимизации инструменты регуля-торной гильотины.
Перспективы дальнейшей судьбы такого законодательства можно рассматривать только в общем контексте правового регулирования, тем более что происходят изменения в законодательстве, правовом сознании людей и юридическом мировоззрении. Об этом свидетельствует тот факт, что введение наиболее жестких ограничений прав произошло в государствах, уровень защиты свобод в которых считался довольно высоким. Например, во Франции — стране, где располагается штаб-квартира Совета Европы, было установлено автоматическое продление во внесудебном порядке ареста как меры пресечения для тысяч подозреваемых. Трудно представить, какую вызвало бы реакцию введение подобной меры, затрагивающей суть защищаемых ЕСПЧ свобод, еще пару лет назад. Но в условиях пандемии она была воспринята если не с поддержкой, то с пониманием3.
2 Хабриева Т. Я. Циклические нормативные массивы в праве // Журнал российского права. 2019. № 12. С. 5—18. Б01: 10.12737/)г1.2019.12.1.
3 См.: Гальперин М. Л. Какими будут правосудие и право
после карантина? // Прецеденты Европейского Суда по пра-
Проявлением новой солидарности можно считать использование форм прямой демократии, единство воли законодателя и граждан при введении ограничительных мер. Примером может служить прошедший 28 ноября 2021 г. референдум в Швейцарии, на котором 62,01% граждан одобрили поправки к Закону «О мерах по противодействию пандемии», согласно которым в стране введены ковидные сертификаты с индивидуальными QR-кодами.
Новая социальная реальность ставит перед наукой и практикой задачу проектирования современной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера. Уже имеются основания считать, что эта модель должна быть гибкой и вариативной.
Такая модель включает регулятивные шаблоны и алгоритмы в соответствии со стратегическими сценариями оперативного перевода правового регулирования на «чрезвычайные рельсы», а также механизмы активации и деактивации экстраординарных режимов и «чрезвычайного» законодательства.
Есть и другие наблюдения, которые важны для прогнозов о будущей регуляции чрезвычайных ситуаций, в том числе в связи с продолжающейся пандемией.
В частности, чрезвычайные правовые новации значительно ускорили погружение социума в цифровую матрицу, формирование так называемых удаленного общества и безлюдной демократии. Государственные органы, включая суды, наднациональные институты (ЕСПЧ и др.), государственные учреждения перешли на удаленные формы работы (помещения опустели, но функционал осуществляется в полном объеме). Новый формат в силу своего удобства и безопасности уже претендует на то, чтобы сохраниться после пандемии и перейти из разряда временного и экстраординарного в категорию постоянного и ординарного. Например, судья ЕСПЧ Д. И. Дедов считает, что Суду нужно проработать процедуры, которые применяются сейчас, и принять их на пленарном заседании, чтобы затем использовать в любое время4.
В связи с этим стали востребованными идеи о необходимости восстановления правопорядка после пандемии, хотя утверждается, что допандемический облик правопорядка уже не вернется. Он однозначно станет другим, выстроенным в новой парадигме. Очевидно, что каждый из прогнозов требует обоснования, что в любом случае вызывает потребность продолжения всесторонних исследований.
вам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
4 См.: Дедов Д. И. Выступление на панельной сессии «Судебная защита в пандемии» Петербургского международного юридического форума 9'Л «Законы коронавируса» // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
Список литературы
Гальперин М. Л. Какими будут правосудие и право после карантина? // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
Дедов Д. И. Выступление на панельной сессии «Судебная защита в пандемии» Петербургского международного юридического форума 9/ «Законы коронавируса» // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
Пейчинович-Бурич М. Выступление на пленарном заседании Петербургского международного юридического форума 9/ «Законы коронавируса» // Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск: Права человека в карантине. 2020.
Хабриева Т. Я. Циклические нормативные массивы в праве // Журнал российского права. 2019. № 12. С. 5—18. Б01: 10.12737/ jгl.2019.12.1.
Dedov D. I. Presentation at the panel session "Judicial protection in pandemic" of Saint Petersburg Legal Forum 9% "Rule of Corona". Case-Law of the European Court of Human Rights. Special Issue. Human Rights under Quarantine. 2020. (In Russ.)
Galperin M. What will be justice and human rights after the quarantine? Case-Law of the European Court of Human Rights. Special Issue. Human Rights under Quarantine. 2020. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Cyclic Normative Arrays in Law. Journal of Russian Law, 2019, no. 12, pp. 5—18. (In Russ.). DOI: 10.12737/ jrl.2019.12.1.
Pejcinovic Buric M. Speech at the plenary session of Saint Petersburg Legal Forum 9% "Rule of Corona". Case-Law of the European Court of Human Rights. Special Issue. Human Rights under Quarantine. 2020. (In Russ.)
Информация об авторе
Т. Я. Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, заместитель президента РАН, член Европейской комиссии за демократию через право, академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан
References
