CC BY
29
5. Ковалев С.В., Орлов А.И. Организационно-экономическая оценка эффективности управления качеством в инновационном вузе // Управление инновациями 2007: Материалы международной научно-практической конференции. М.:ИПУ РАН,2007.С.392-395.
6. Орлов А.И. Устойчивость в социально-экономических моделях. М., Наука, 1979. 296 с.
7. Орлов А.И. Статистические методы в российской социологии (тридцать лет спустя) //Социология: методология, методы, математические модели. 2005. №.20. С.32-53.
8. Орлов А.И. Теория принятия решений. Учебник. М.: Экзамен, 2006. 573 с.
9. Орлов А.И. Высокие статистические технологии. Экспертные оценки. М.: Экзамен. 2007. - 372 с.
С.В. Козлова, В.Ю.Музычук
УПРАВЛЕНИЕ ОБЪЕКТАМИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
С 1 января 2008 года вступили в силу поправки к Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон), которые вносят существенные коррективы в сферу управления объектами культурного наследия. Речь идет не только об отмене моратория на приватизацию недвижимых памятников истории и культуры, но и о передаче полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, органамгосудар-ственной власти субъектов Российской Федерации. В поправках также предусмотрена возможность передачи памятников федерального значения из собственности Российской Федерации в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, которые им необходимы для осуществления переданных государственных полномочий.
1. Анализ законодательных новаций.
Принятые поправки в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия далеко неоднозначны и могут повлечь за собой определенные риски. В то же время очевидно, что вступление в силу этих законодательных инициатив свя-заноспопыткой сдвинуть ситуацию с «мертвой» точки и разрешить накопившиеся на сегодняшний день проблемы с сохранением культурного наследия. Проанализируем основные изменения Федерального закона с точки зрения потенциальных преимуществ и возможных рисков.
Первое. В соответствии со статьей 9.1 Федерального закона, органам государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 года передаются государственные полномочия Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Фе-дерации)по:
- сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;
- государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (за исключением ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия, организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы, согласования проектов зон охраны и градостроительных регламентов, а также выдачи разрешений на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия).
Опасения специалистов в отношении передачи государственных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия на региональный уровень имеют под собой весомые основания. Практика показывает, что при отсутствии единой государственной культурной политики в России, в том числе и в сфере сохранения культурного наследия, субъекты Российской Федерации нередко проводят мероприятия, губительные для отечественной культуры. В качестве примера можно привести ситуацию с подготовкой к празднованию 1000-летия Казани, в результате чего был уничтожен исторический
центр города (1). Кроме того, передача государственных полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия на региональный уровень может привести к дезорганизации системы государственной охраны объектов культурного наследия в целом. По словам Г.И. Маланичевой, председателя Центрального совета общественной организации «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры», только «в 10 субъектах Федерации созданы соответствующие государственные комитеты» (2).
Второе. Средства на осуществление переданных государственных полномочий (пункты 2-4 статьи 9.1 Федерального закона) предоставляются субъектам Российской Федерации в виде субвенций из Федерального фонда компенсаций. Общий объем средств определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из количества и категории объектов культурного наследия, полномочия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране которых переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление указанных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
В отношении средств из Федерального фонда компенсаций нет четкой уверенности в том, что «деньги последуют за полномочиями», ярким доказательством чему является сложившаяся практика правоприменения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ситуация усугубляется еще и тем, что, во-первых, нововведения Федерального закона уже вступили в силу, в то время как Правительство Российской Федерации до сих не утвердило методику, по которой должен определяться объем финансовых средств, необходимых субъектам Российской Федерации для осуществления переданных им государственных полномочий. Во-вторых, настораживает формулировка пункта 5 статьи 9.1 данного закона, в соответствии с которым в случае нецелевого использования средств, выделенных на осуществление полномочий, они подлежат взысканию в федеральный бюджет. К сожалению, о судьбе памятников истории и культуры, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, руководство которого, например, использовало выделенные
средства на осуществление полномочий по охране объектов культурного наследия не по целевому назначению, в законе умалчивается.
Третье. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 и пунктом 2 статьи 63 Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут оформить права собственности на объекты культурного наследия федерального значения, «которые являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 года и необходимы для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий».
В связи с этим не исключена вероятность того, что за получением в собственность субъекта Российской Федерации памятника истории и культуры федерального значения, находившегося ранее в федеральной собственности, может последовать изменение категории историко-культурного значения с последующей продажей данного памятника частному владельцу. В качестве доказательства реальной возможности такого развития событий можно привести ситуацию в Ленинградской области, губернатор которой Валерий Сердюков в июне 2007 года выступил с заявлением о том, что в области будет разрешена продажа исторических зданий - памятников архитектуры, изменивших свой статус и переставших быть в ведении федеральных властей. Причем решение о реставрации, сохранении, реконструкции или сносе смогут принимать «коммерческие структуры» - новые собственники этих зданий (3).
Нельзя не отметить позитивные стороны принятых поправок. Речь идет, в первую очередь, об упрощении процедуры согласования и выдачи заданий на проведение охранно-реставрационных работ на объект федерального значения (раньше регионы были вынуждены обращаться с этим в федеральные органы). Во-вторых, - о праве субъектов Российской Федерации принимать участие в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения за счет средств своих бюджетов.
К сожалению, вступление в силупопра-вок не разрешило главного противоречия механизма управления объектами культурного
наследия: с одной стороны, отсутствие полноценного правого поля для передачи частным владельцам памятников истории и культуры, с другой - опасность утраты обществом многих архитектурных шедевров вследствие затягивания процедуры разработки и согласования всех законодательных инициатив в сфере сохранения объектов культурного наследия. Исходя из пункта 1 статьи 63 указанного закона, Правительство Российской Федерации, к полномочиям которого относится утверждение подзаконных актов к нему, установило предельный срок подготовки данных документов - не позднее 31 декабря 2010 года. Таким образом, не исключена вероятность того, что в течение ближайших трех лет сохранение культурного наследия будет происходить в условиях отсутствия цивилизованной практики правоприменения Федерального закона.
Роль государства в нейтрализации рисков переходного периода трудно переоценить. Ведь недаром в преамбуле к Федеральному закону декларируется, что «в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия», а также «государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Таким образом, одним из главных условий успешного перехода к новым механизмам управления объектами культурного наследия является реальная, а не формальная реализация государственных гарантий по сохранению культурного наследия. В противном случае, вступившие в силу законодательные новации в отношении сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия могут привести к усилению рисков утраты недвижимых памятников истории и культуры.
2. Основные предпосылки передачи недвижимых памятников истории и культуры в частные руки.
Следует подчеркнуть, что отмена моратория на приватизацию объектов культурного наследия является своего рода революционным шагом в России. В сложившихся условиях наиболее предпочтительной формой владения, пользования и распоряжения культурно-исторической недвижимостью, вероятно, могла бы стать долгосрочная аренда, которая в гораздо большей степени отвечает реалиям настоящего времени.
Но современное российское государство не в состоянии обеспечить необходимым объемом финансирования все объекты культурного наследия. Требуется привлечение частных инвестиций в эту сферу. Однако нестабильность финансовых институтов, неуверенность в завтрашнем дне специфическим образом отразились на психологии россиян, в том числе и состоятельных: стремление отреставрировать недвижимый памятник культуры и искусства нераздельно связано с желанием иметь право частной собственности на него.
При наличии необходимой и достаточной нормативно-правовой базы в сфере сохранения культурного наследия, которая заложит основу для цивилизованной практики правоприменения Федерального закона, передача прав собственности на объекты культурного наследия в руки эффективного и цивилизованного собственника, без сомнения, может содействовать сохранению культурного наследия.
На наш взгляд, первым этапом подготовки к приватизации является составление обновленного реестра недвижимых памятников истории и культуры, их классификации по значимости историко-культурного значения, по степени сохранности (состоянию на момент составления перечня) и пр. Обязательно должен быть составлен список объектов, не разрешенных к приватизации ни при каких условиях. Пробным шаром может послужить приватизация строений, не имеющих историко-культурной значимости, что, правда, резко снижает их привлекательность для потенциального собственника.
На втором этапе необходимо законодательное оформление историко-культурного здания в частную собственность, которое должно базироваться на трех основных принципах:
1. Принцип сохранности, что означает соблюдение норм эксплуатации, сохранение внешнего вида и внутренних интерьеров, а также реставрацию (ни в коем случае реконструкцию) здания специалистами, имеющими лицензию на проведение подобного рода работ.
2. Принцип открытости, что означает широкую общественную огласку как на этапе приватизации, так и на этапе проведения реставрационных работ, а также контроль со стороны наблюдательного совета, состоящего из представителей архитектурно-реставрационных кругов, чиновников от культуры, общественности и творческой элиты.
3. Принцип доступности, что свидетельствует о добровольно взятых на себя обязательствах собственника культурно-исторического объекта обеспечить доступ экскурсантов к памятнику (время посещений оговаривается заранее).
Немаловажное значение имеют сроки реставрационных работ и репутация будущего владельца. Если собственник не укладывается в установленные договором сроки проведения реставрационных работ, то законодательно он несет ответственность за несоблюдение условий этого договора в виде штрафных санкций, аннулирования договора, исключающим какую-либо вероятность компенсационных выплат, в крайнем случае возможно уголовное наказание за причиненный ущерб памятнику историко-культурного значения. Финансовые возможности будущего собственника не являются необходимым и достаточным условием для передачи памятника в частную собственность, при этом важна хорошая репутация данного человека в деловых, интеллектуальных и пр. кругах. При жестком соблюдении всех вышеперечисленных условий чаша весов переместится от желающих приватизировать памятники к перечню объектов, «желаемых» быть приватизированными.
3. Основные принципы управления культурно-исторической недвижимостью в системе городского хозяйства.
Цивилизованные имущественные отношения в сфере культуры (при наличии определенных условий) могут стать важнейшей предпосылкой укрепления и развития социальной и экономической систем города, о чем свидетельствует и мировой опыт. Сохранение объектов исторической недвижимости является проблематикой высокого общественного звучания, в том числе и для представителей органов власти, бизнес-сообщества, которые, вкладывая финансовые средства в сохранение недвижимых памятников истории и культуры, вносят свою лепту в повышение инвестиционной привлекательности региона. Памятники культуры - это двигатель туризма. Поэтому они привлекательны как с точки зрения бизнеса, так и с позиций развития регионов (например, создание туристско-рекреаци-онных зон).
Вместе с тем возможно и отрицательное, дестабилизирующее воздействие на городские системы, которое появляется в случае неэффективного использования историко-культурной недвижимости. Результат - серьезные социальные потрясения,
кризис доверия со стороны населения, инвесторов и даже накопление экономических рисков. Выступая на 1-ой Всероссийской конференции по проблемам развития и возрождения исторических городов и охраны исторического наследия, прошедшей в конце ноября 2003 года в Суздале, заместитель председателя Госстроя П. Шевацу-ков заявил, что «...80% исторических памятников дошли до полного, стопроцентного износа», а начальник управления архитектуры Госстроя Э. Шевченко подтвердила, что уже окончательно утрачены тысячи памятников градостроительного искусства (4). Поэтому государство должно уделять пристальное внимание разработке механизмов стимулирования потенциальных собственников и пользователей объектов культурно-исторической недвижимости с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов в сферу сохранения культурного наследия.
Как нам представляется, целью дальнейших преобразований имущественных отношений в сфере культуры является разумное сочетание различных форм использования культурно-исторической недвижимости (государственная собственность, частная, смешанная, а возможно, коллективная (например, жилой дом)). Такое многообразие будет способствовать развитию города, эффективному использованию ресурсов с учетом не только текущих, но и долгосрочных интересов различных субъектов управления.
С нашей точки зрения, в основу механизма управления объектами культурного наследия должны быть положены следующие принципы: эволюционный характер изменений в отношениях собственности; соблюдение интересов всех субъектов рассматриваемых отношений; непротиворечивое решение социальных и экономических проблем в использовании данных объектов.
Эффективные имущественные отношения в сфере сохранения культурного наследия возможны при соблюдении следующих условий:
- рынок земли и недвижимости должен учитывать историческую и культурную ценность таких объектов; участки для жилой и производственной застройки, для строительства инженерной и социальной инфраструктуры не должны затрагивать самих объектов, способствуя сохранению культурного ландшафта в целом;
- широким слоям населения должен быть гарантирован доступ к объектам культурного наследия;
- социальные, экологические и культурные риски должны быть сведены к минимуму при всех формах использования памятников;
- политика городских властей не должна противоречить требованиям сохранения исторической застройки города, а применение норм Земельного, Градостроительного, Жилищного кодексов Российской Федерации должно быть взаимоувязано с законодательством о культурном наследии;
- правила пользования и распоряжения объектами культурного наследия должны исполняться всеми заинтересованными сторонами.
Предоставление памятников в частную собственность и разграничение государственной собственности на них должны сопровождаться созданием эффективных механизмов, обеспечивающих защиту прав населения на доступ к культурному наследию, с одной стороны, и защиту прав собственников, эффективную систему учета и регистрации прав, а также введение экономически обоснованной системы налогообложения недвижимости с учетом социального аспекта объектов культурного наследия - с другой.
Для максимизации социально-экономических эффектов от управления объектами культурного наследия, на наш взгляд, необходимо:
- создание цивилизованных, четко работающих механизмов надзора за использованием памятников, а также мер наказания, которые должны включать, в том числе, порядок изъятия исторической недви-
жимости у собственников, поставивших здания-памятники под угрозу утраты, предусмотрев при этом компенсацию понесенных ранее затрат);
- введение специализированной службы надзора, которая была бы наделена полномочиями по контролю за соблюдением требований законодательства в сфере охраны культурного наследия (возможно и обладала бы свойствами силовой структуры);
- создание при Правительстве РФ межведомственной комиссии с участием представителей общественности по разработке законодательной базы, обеспечивающей процесс приватизации объектов культурного наследия и их последующего сохранения как специфических объектов частной собственности;
- разработка системы страхования памятников истории и культуры;
- вовлечение общественных и некоммерческих организаций в сферу сохранения объектов культурного наследия (например, для осуществления грамотной подготовки инвестиционных проектов в сфере исторической недвижимости, а также профессионального управления объектами, находящимися как в государственной, так и в частной собственности).
В настоящее время очень важна консолидация интересов государства, бизнес-среды и общества, которые имеют реальные возможности для объединения своих усилий в деле сохранения многочисленных объектов культурного наследия России.
Примечания
1. По информации Управления госконтроля, охраны и использования памятников истории и культуры Республики Татарстан, за время «реставрации и реконструкции» была уничтожена вся улица Свердлова — ныне Петербургская. На ней были разрушены девять из семнадцати архитектурных памятников, один из которых — федерального и четыре — местного значения. Следует подчеркнуть, что все они входили в федеральную целевую программу «Сохранение и развитие исторического центра Казани». См.: Никто не вышел на площадь, никто не встал под бульдозер // Вечерняя Казань. № 171 (3321). 25.10.2006.
2. Комиссия Общественной палаты РФ по вопросам сохранения культурного и духовного наследия составила «завещание» для преемников. 24.10.2007. Документ: http://www.regnum.ru/news/ 904678.html.
3. Губернатор, в частности, заявил: «Мне иногда совершенно не понятна позиция, которую по некоторым вопросам занимает ГИОП (имеется в виду Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры - прим. ИА КБОМиМ). Например, его активная защита древней сыроварни. А что она собой представляла? Да ничего особенного. Ветхое здание, в котором когда-то варили сыр. У нас в области очень много заводов, где делаются сыры и колбасы, и что теперь все это возводить в ранг особо охраняемых объектов?». По мнению Сердюкова, «надо сохранять лишь те дома, которые действительно представляют собой исторический интерес». Каким образом представители коммерческих структур будут определять, представляет ли здание «исторический интерес», губернатор не уточнил. См.: Власти Ленобласти намерены продавать исторические здания - памятники архитектуры. 14.06.2007. Документ: http://www.regnum.ru/news/843068.html.
4. Отдам дворец в хорошие руки // Известия. 25.11.03.
