CC BY
55
Вестник Евразийской науки / The Eurasian Scientific Journal https://esj.today 2018, №2, Том 10 / 2018, No 2, Vol 10 https://esj.today/issue-2-2018.html URL статьи: https://esj.today/PDF/27ECVN218.pdf Статья поступила в редакцию 20.03.2018; опубликована 14.05.2018 Ссылка для цитирования этой статьи:
Ковшикова Е.В., Шиндряева И.В. Управление конфликтами разделения полномочий (на примере органов исполнительной власти) // Вестник Евразийской науки, 2018 №2, https://esj.today/PDF/27ECVN218.pdf (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ.
For citation:
Kovshikova E.V., Shindrjaeva I.V. (2018). Management of power-sharing conflicts (for example, bodies of Executive power). The Eurasian Scientific Journal, [online] 2(10). Available at: https://esj.today/PDF/27ECVN218.pdf (in Russian)
УДК 331.1 ГРНТИ 06.77.90
Ковшикова Елена Владимировна
ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации» Волгоградский институт управления (филиал), Россия Доцент кафедры «Корпоративного управления» Кандидат филологических наук E-mail: kelenav1@yandex.ru РИНЦ: http://elibrary.ru/author_profile.asp?id=345777
Шиндряева Ирина Викторовна
ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации» Волгоградский институт управления (филиал), Россия Доцент кафедры «Корпоративного управления» Кандидат социологических наук E-mail: i.shindryaeva@yandex.ru РИНЦ: http://elibrary.ru/author_profile.asp?id=715896
Управление конфликтами разделения полномочий (на примере органов исполнительной власти)
Аннотация. В статье исследуются конфликты разделения полномочий в органах исполнительной власти Российской Федерации, подробно анализируются коммуникативно -документационные аспекты конфликта. Социологическое исследование проводилось в Волгоградской области, для анализа использовались экспертное интервью с руководителями структурных подразделений и фокус-групп.
На основе результатов социологического исследования было выявлено, что для органов исполнительной власти характерно большое многообразие конфликтов, порождаемых разными причинами, в них оказываются вовлеченными как отдельные индивиды, так и группы, движимые различными интересами и потребностями, что формирует обширное конфликтное пространство. Более того, конфликты имеют разный вектор развития: одни имеют скрытый, другие - явный характер, одни конфликты сменяются другими. И это естественным образом актуализирует проблему изучения конфликтов разделения полномочий, причин их возникновения и управления.
Сложность феномена конфликта в том, что его последствия могут носить как деструктивный, так и конструктивный характер, поэтому для социологии управления очень важно выработать механизмы, позволяющие снизить негативное содержание конфликта. Проблема конструктивного разрешения конфликтов заключается в создании условий взаимодействия людей, которые сводят к минимуму вероятность возникновения конфликтов между ними. Авторами предложен комплекс мер по преодолению конфликтов полномочий в органах исполнительной власти.
Ключевые слова: конфликт; конфликт полномочий; органы исполнительной власти; коммуникативные роли
Государственно-административная система порождает специфические конфликтные ситуации, которые отражают особые формы деятельности ее структур, подразделений, социально - профессиональных групп и сотрудников.
«Конфликтность таится уже в самой природе и организации государственной власти. Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений. В то же время именно это закладывает противоречие между верхними (управляющими) и нижними (управляемыми) уровнями управления. Именно эти черты во многом и определяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия» - отмечает С.Ю. Наумов [1].
Традиционное разделение конфликтов на конструктивные и деструктивные актуально и для государственно-административных структур.
Позитивный либо негативный эффект от конфликта зависит от того, насколько эффективно им управляют, следовательно, необходимо выбрать действенный метод его разрешения, необходимо выявить причины его возникновения, вид, последствия [2].
Выделяя в структуре конфликта конфликтную ситуацию и инцидент, можно отметить, что для государственно-административной сферы важно выявление конфликтных ситуаций как комплекса накопившихся противоречий, отражающих истинную причину конфликта. Тогда конфликт как открытое противостояние на основе взаимоисключающих интересов и позиций будет предупрежден. Устранить конфликтную ситуацию важнее, чем разрешить собственно инцидент. Для этого потребуется применение структурных методов преодоления конфликта
Одним из видов конфликтов в органах исполнительной власти субъекта Федерации является конфликт полномочий, который в данном исследовании получит специальную трактовку. Традиционно конфликт полномочий понимается как столкновение сторон на фоне нечеткого распределения полномочий между иерархическими уровнями управления. Обычно это государственный и региональный уровни, т. е. конфликт «центр-регион». Преимущественно такой конфликт возникает по поводу вопросов, которые та или иная сторона стремится рассмотреть и решить, не обладая на то полномочиями, закрепленными юридически. Речь идет о так называемом «превышении полномочий».
«Нет ни одной системы распределения полномочий, которая была бы такой превосходной, что не вызывала бы никаких нареканий. Всегда есть непредвиденные ситуации, для которых не были продуманы правила поведения» [4].
Однако конфликт полномочий может быть рассмотрен и в ином ракурсе. Предлагаем перенести понятие конфликт полномочий на административный внутрисистемный уровень, акцентировав его коммуникативно-документационные аспекты, чтобы показать, как
Страница 2 из 6
[3].
27ECVN218
игнорирование нормативно закрепленной структуры принятия решения по отдельным вопросам формирует латентный конфликт полномочий, создавая конфликтную ситуацию и параллельно снижая качество принятия решения в региональном органе исполнительной власти.
Рассмотрим ситуацию на конкретном примере. В администрации Волгоградской области постановлением Губернатора Волгоградской обл. от 13.07.2015 №624 «О подготовке нормативных правовых актов органов исполнительной власти Волгоградской области» предписан следующий порядок разработки и утверждения данных документов [5]. Нормативные правовые акты должны издаваться в пределах полномочий органа исполнительной власти Волгоградской области в форме приказов, а также в иных формах в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Волгоградской области [6].
Проектом нормативного правового акта предписано разработать структурному подразделению органа исполнительной власти, к ведению которого относятся вопросы, регулируемые подготавливаемым проектом, и согласовывать с заинтересованными структурными подразделениями, заместителем руководителя органа исполнительной власти, осуществляющим контроль и координацию деятельности разработчика.
Согласованный проект нормативного правового акта должен быть направлен разработчиком в юридическую службу органа исполнительной власти для правовой экспертизы, параллельно юристами осуществляется и антикоррупционная экспертиза, после которых проект поступает руководителю на подпись.
Предписанные процессы формируют следующие коммуникативные роли участников процесса создания правового акта: структура, «ведающая» проектным вопросом -«профильный разработчик»; заинтересованные структурные подразделения - «согласующие стороны»; заместитель руководителя органа исполнительной власти - «куратор проекта»; юридическая служба - «эксперт проекта»; руководитель - «ответственное должностное лицо».
Предписанные процессы формируют следующую маршрутограмму документа: профильный разработчик (проработка вопроса и подготовка проекта документа) ^ согласующие стороны (анализ и согласование профильных вопросов документа «по существу») ^ куратор проекта (контроль профильных вопросов зафиксированных в документе решений) ^ эксперт проекта (анализ правовой и потенциальной коррупционной составляющей документа) ^ ответственное должностное лицо (подписание документа).
В силу выраженных перегрузок служащих, их чрезмерных трудовременных затрат на работу с документами формируется тенденция, обратная претензиям на избыточные полномочия: стремление возложить нагрузку и ответственность за разрабатываемые проекты правовых актов на иные, непрофильные структуры.
Под предлогом того, что всякий нормативный акт есть правовой документ, складывается устойчивая практика поручать разработку узкопрофильных документов юридическим подразделениям.
Коммуникативные роли частично меняются, изменяется и маршрут проекта: юридическая служба - «профильный разработчик» + «эксперт проекта»; структура, «ведающая» проектным вопросом - «согласующая сторона»; заинтересованные структурные подразделения - «согласующие стороны»; заместитель руководителя органа исполнительной власти - «куратор проекта»; руководитель - «ответственное должностное лицо».
Такая практика порождает следующие ситуации: профильная структура, сменив роль с «разработчика» на «согласующую сторону», многократно возвращает юристам документ на
доработку, те, в свою очередь, владея правовыми аспектами проблемы, акцентируют внимание на юридической технике, упуская из виду вопросы, очевидные для профильных специалистов. Узкие профильные специалисты, не будучи обремененными сроками подготовки проекта (роль «согласующая сторона») спрашивают результат с «разработчика», уклоняясь как от трудовременных затрат, так и от ответственности. Перегрузки в одних структурных подразделениях и недогруженность в других формируют следующие тенденции: снижение качества подготовки документа, споры и взаимные претензии между специалистами [7].
Это приводит к росту конфликтогенности в органах власти и ряду негативных последствий: снижению качества подготовки проектов документов «по существу», замедлению движения по маршруту документа, увеличению возвратных потоков «на доработку» [8]. Принятый документ оказывается сложным для исполнения и нуждается в доработке, т. е. в конфликт вовлекаются исполнители на местах. Зачастую оказывается, что в документе не учтены обстоятельства исполнителей на местах, хорошо известные «профильникам», но о которых не могли знать юристы, так как это не их вопрос. Запускается процедура внесения изменения в уже действующий документ.
Данную конфликтную ситуацию можно определить как «ситуативный отказ от полномочий». Она проявляется в различных сферах управленческой деятельности: рассмотрение и подготовку ответов на личные обращения граждан (функция, требующая знания законодательства) профильные специалисты зачастую перепоручают специалистам первой категории (техническая должность, без статуса государственного служащего). Итогом такого конфликта полномочий становится подготовка формальных ответов, что провоцирует повторные обращения и конфликты «орган власти - гражданин».
Следует отметить, что конфликт разделения полномочий - это распространенная практика в органах исполнительной власти.
Данный вид конфликтов определяется нами как деструктивный вид конфликтов, так как его возникновение влечет за собой ряд негативных последствий: ухудшение качества создаваемых документов и практики разрешения иных управленческих ситуаций; увеличение трудовременных затрат сотрудников на подготовку проектов документов и, как следствие, нарушение сроков их подготовки; провоцирование межличностных конфликтов между сотрудниками; нарушение балансовых характеристик распределения нагрузки между сотрудниками подразделений органа исполнительной власти.
В качестве конструктивной характеристики конфликта разделения полномочий в региональном органе исполнительной власти можно обозначить возникающие при его выявлении возможности реорганизации как отдельных элементов управленческого цикла, так и управленческой системы, в целом.
Конфликт разделения полномочий в органе исполнительной власти, с точки зрения серьезности его последствий, требует для его преодоления не разрешения конкретного инцидента в каждом случае, а структурных решений, что предопределяет осуществление комплекса следующих мероприятий.
1. Выявление конфликтов полномочий в существующей системе подготовки документов. Самой большой проблемой в данном вопросе является определение субъекта данной процедуры: технически проблема может быть выявлена специально назначенными сотрудниками, однако механизм его преодоления может быть запущен только руководителем.
2. Развитие и доработка организационных документов для обеспечения надлежащего разделения полномочий. Данный вопрос может быть проработан профильными структурами в рамках оперативной работы с документами.
3. Диагностика и совершенствование процесса обеспечения разделения полномочий. Это задача сугубо управленческая, технологическая.
4. Разработка и внедрение контрольных процедур со стороны руководства, компенсирующих недостатки разделения полномочий. Поскольку невозможно спрогнозировать все потенциальные проблемы конфликта разделения полномочий, следует создать механизм комплексного контроля со стороны руководства подготовки и исполнения документов.
В результате внедрения данного комплекса мер можно будет повысить качество управленческого процесса в части работы с нормативно - правовыми и иными документами той сферы административных отношений, которые в силу различных причин чреваты конфликтами разделения полномочий.
ЛИТЕРАТУРА
1. Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. Система государственного управления. М.: Форум, 2008. - 304 с.
2. Кибанов А.Я., Ворожейкин И.Е., Захаров Д.К., Коновалова В.Г. Конфликтология: Учебник / Под ред. А.Я. Кибанова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2010.
3. Зайнуллин С.Б. Методические проблемы разрешения корпоративных конфликтов // Интеренет-журнал Науковедение. - 2016. - № 2 (33).
4. Арбос Марин К. Отношения между государством и автономными сообществами // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа). Казань: Казанский институт федерализма, 2004. - С. 267-278.
5. Постановление Губернатора Волгоградской обл. от 13.07.2015 №624 «О подготовке нормативных правовых актов органов исполнительной власти Волгоградской области» // Волгоградская правда, № 124, 21.07.2015.
6. Иванова Т.Б., Ковшикова Е.В., Огарков А.А. Концепция регионального пространственного развития // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология. 2016. № 1. С. 32-35.
7. Калмыкова О.Ю., Трубицин К.В., Батаев В.В., Ткачев В.К. Управление конфликтами и стрессами в процессе государственной службы в подразделениях таможенной службы // Интеренет-журнал Науковедение. - 2015. - № 2.
8. Шиндряева И.В. Процесс трудовой мотивации и его взаимосвязь с организационной культурой // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология. 2016. № 2. С. 71-75.
9. Кольба А.И. Управление конфликтами в сфере взаимодействия власти и бизнеса современной России: региональный аспект // Человек. Сообщество. Управление. - 2010. - №4. - С. 25-35.
10. Хохлова О.М. Урегулирование трудовых конфликтов в современном российском обществе // Вестник Вятского государственного университета. - 2010. - С. 84-87.
Kovshikova Elena Vladimirovna
Russian Academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation
Volgograd institute of management (branch), Russia E-mail: kelenav1@yandex.ru
Shindrjaeva Irina Viktorovna
Russian Academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation
Volgograd institute of management (branch), Russia E-mail: i.shindryaeva@yandex.ru
Management of power-sharing conflicts (for example, bodies of Executive power)
Abstract. The article examines the conflicts of separation of powers in the Executive bodies of the Russian Federation, analyzes in detail the communicative and documentary aspects of the conflict. Sociological research was carried out in the Volgograd region, expert interviews with heads of structural divisions and focus groups were used for the analysis.
Based on the results of sociological research has found that Executive bodies is characterized by a wide variety of conflicts caused by different reasons, they become involved as separate individuals, and groups, driven by different interests and needs that conflict forms the vast space. Moreover, conflicts have a different vector of development: some are hidden, others are obvious, some conflicts are replaced by others. And this naturally actualizes the problem of studying the conflicts of division of powers, the reasons for their emergence and management.
The complexity of the conflict phenomenon is that its consequences can be both destructive and constructive, so it is very important for the sociology of governance to develop mechanisms to reduce the negative content of the conflict. The problem of constructive conflict resolution is to create conditions for people to interact that minimize the likelihood of conflicts between them. The authors propose a set of measures to overcome conflicts of authority in the Executive authorities.
Keywords: conflict; conflict of authority; the Executive authorities; communicative role
